5.反復申請行政復議后起訴屬于濫用訴權，法院可不予受理

——楊某訴某省人民政府行政復議案

【基本案情和行政救濟策略】

2013年7月，楊某向某區法律援助中心申請法律援助，該中心作出不予法律援助決定。楊某因不服該不予法律援助決定，向區司法局提出異議。區司法局作出答復意見，認為該不予法律援助決定適用依據正確，內容適當。楊某不服，向市司法局申請行政復議。市司法局于2013年10月23日告知楊某所提復議申請已超過法定申請期限，故不予受理。楊某對此不服，繼而向市政府申請行政復議。市政府于2013年10月30日作出青政復辦告字（2013）77號《告知書》，告知楊某提出的行政復議申請事項不符合行政復議受案條件，故不予受理。楊某對此不服，又向省政府申請行政復議，要求撤銷市政府的《告知書》，撤銷市司法局、區司法局及區法律援助中心作出的決定。省政府經審查，于2013年11月18日作出魯政復不字（2013）38號不予受理行政復議決定。

本案的案情較為簡單，由于當事人楊某未在法定復議期限內提出復議申請，不符合行政復議受理條件，所以自始未能進入復議救濟程序。根據《行政訴訟法》第四十五條的規定，申請人不服復議決定的，可以在收到復議決定書之日起十五日內向人民法院提起行政訴訟。楊某對市司法局的復議決定不服，本可在市司法局作出不予受理的決定后，在法定期限內即向人民法院提起行政訴訟。但其針對同一事由，歷時四個月連續經過市司法局、市政府、省政府三級行政機關復議，其層層向上申請復議的行為不僅違反一級復議制度，而且明顯缺乏正當理由，在一定程度上造成了復議程序的空轉，給行政救濟資源造成了嚴重浪費。

【訴訟情況及處理結果】

楊某不服省政府不予受理的行政復議決定，向市中級人民法院提起行政訴訟，要求法院判決撤銷被告省政府作出的魯政復不字（2013）38號不予受理行政復議申請決定，并賠償損失。

一審法院經審理認為，楊某對市政府不予受理的告知書不服提出行政復議申請，不屬于《行政復議法》第六條規定的行政復議范圍。楊某對市司法局、區司法局及區法律援助中心作出的決定等行為不服提出行政復議申請，均不屬于省政府的審查范圍。省政府決定不予受理原告的行政復議申請，并無不當。據此，一審法院判決駁回楊某的訴訟請求。楊某不服，遂向省高級人民法院提起上訴。二審法院經審理，以與一審法院相同的理由駁回楊某的上訴，維持一審判決。

楊某不服二審判決，向最高人民法院提出再審申請，請求法院依法撤銷省政府所作不予受理決定；依法撤銷一、二審判決；依法撤銷市人民政府青政復辦告字（2013）77號《告知書》；依法撤銷市司法局、區司法局、區法律援助中心作出的有關行為；判決省政府依法承擔賠償責任。

最高人民法院經審理認為，申請行政復議和提起行政訴訟是法律賦予公民、法人或者其他組織的權利，其可以在申請行政復議之后再行提起行政訴訟。但楊某在提起行政訴訟之前，針對同一事由連續申請了三級行政復議，明顯且一再違反我國一級復議制度和復議訴訟相銜接的制度。對于此類明顯違背行政復議制度、明顯具有任性恣意色彩的反復申請，行政復議機關不予受理后，申請人對此不服提起行政訴訟的，人民法院可以不予立案，或者在立案之后裁定駁回起訴。原審法院判決駁回楊某的訴訟請求，并無不當。據此，最高人民法院裁定駁回再審申請人楊某的再審申請。

【爭議問題和法律評析】

一、申請人不得就行政復議決定再次申請行政復議

行政復議制度是保障行政相對人合法權益的法定救濟途徑，同時也是行政機關內部自我糾錯的重要監督機制。《行政復議法》第二章通過概括式和正反列舉式相結合的方式，規定了行政復議的范圍。但對于行政機關作出的行政復議決定是否屬于行政復議范圍，《行政復議法》及相關法律法規并未作出明確規定，實踐中存在一定的爭議。

筆者認為，申請人不得就行政復議決定再次申請行政復議，理由如下：首先，我國《行政復議法》第五條規定：“公民、法人或者其他組織對行政復議決定不服的，可以依照行政訴訟法的規定向人民法院提起行政訴訟，但是法律規定行政復議決定為最終裁決的除外。”由此可知，法律并沒有規定對行政復議決定不服可以向其上一級行政機關再次申請復議。

其次，《行政訴訟法》第二十六條第三款規定：“復議機關在法定期限內未作出復議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機關是被告；起訴復議機關不作為的，復議機關是被告。”該條文已經明確規定復議機關不履行行政復議職責的，相對人的權利救濟途徑是起訴原行政行為或起訴復議機關不作為，而不包括行政復議。

最后，《行政復議法》第二十條規定：“公民、法人或者其他組織依法提出行政復議申請，行政復議機關無正當理由不予受理的，上級行政機關應當責令其受理；必要時，上級行政機關也可以直接受理。”《行政復議法實施條例》第三十一條也作出了類似規定。可見上級行政機關可以通過行政相對人的申訴或者對下級行政機關工作的檢查等方式，對下級行政機關是否履行行政復議職責的情況進行監督，無須相對人申請行政復議進行救濟。由此可知，我國確立了一級復議制度以及復議訴訟相銜接的制度，即行政行為經過一次復議后，不得就同一個行政行為的復議決定再行申請復議，而應當選擇行政訴訟途徑進行救濟。

本案中，行政復議申請人楊某在提起行政訴訟之前，針對同一事由連續申請了三級行政復議，違反了一級行政復議制度和復議訴訟相銜接的制度。若對此類行為不加以制止，將導致一級復議制度形同虛設，相對人將會陷入“不服復議不作為—申請復議—再不服復議不作為—向上級復議機關申請復議”的怪圈，無形中增加相對人的權利救濟成本，擴大了行政爭議的范圍，不利于原行政爭議的有效解決。

二、多次重復申請行政復議時行政機關的決定不具有可訴性

本案的爭議焦點之一在于，復議機關對楊某的重復復議申請所作的決定是否具有可訴性。有部分觀點認為，該決定屬于行政復議決定，楊某對復議決定不服提起訴訟，符合法律規定。筆者認為，要認定某一行政行為是否具有可訴性，應當結合我國具體的法律法規進行審查，避免相對人不當行使訴權。自2014年修正的《行政訴訟法》實施和立案登記制改革以來，各級人民法院高度重視訴權保護，對依法應當受理的案件有案必立、有訴必理，部分緩解了行政訴訟“立案難”的問題，但實踐中惡意訴訟和無理纏訴等問題也隨之而來。為此，2017年8月發布的《最高人民法院關于進一步保護和規范當事人依法行使行政訴權的若干意見》，明確列舉了多種法院應當不予立案的情形，以有效規制濫用訴權行為。2018年2月8日起施行的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款，也在《行政訴訟法》第十二條和第十三條的基礎上進一步規定了不屬于行政訴訟受案范圍的情形。

首先，根據《最高人民法院關于進一步保護和規范當事人依法行使行政訴權的若干意見》，對于沒有新的事實和理由，針對同一事項重復、反復提起訴訟，或者反復提起行政復議繼而提起訴訟等違反“一事不再理”原則的起訴，人民法院依法不予立案。本案中，楊某針對同一事由多次重復向三級行政機關申請行政復議，繼而就行政機關所作的決定提起行政訴訟，明顯違反了一級復議制度和一事不再理的原則，不具有可訴性。其次，根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款第（四）項，“駁回當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為”不屬于行政訴訟的受案范圍。本案市政府和省政府在其后的兩次復議中均作出不予受理告知書，屬于在行政系統內部行使復議監督權的行為，旨在監督下級機關是否依法履行行政復議職責，并未直接對相對人設定新的權利義務，構成“駁回當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為”，不屬于行政訴訟的受案范圍。相對人據此提起行政訴訟也符合該意見所規定的“針對行政機關未設定其權利義務的重復處理行為、說明性告知行為及過程性行為提起訴訟的”，明顯存在濫用訴權的嫌疑，人民法院依法應當不予立案。綜上所述，行政機關對于相對人多次重復申請行政復議時作出的決定，不具有可訴性。

三、法院對行政相對人濫用訴權的認定和處理

法院在依法保障行政相對人訴權的同時，也要求行政相對人根據法律規定的范圍、條件、程序、方式等合理啟動救濟機制，理性行使訴權，避免程序無意義空轉和司法資源的浪費。本案中，最高人民法院認定楊某“明顯違背行政復議制度”“明顯具有任性恣意色彩”的反復申請行為構成濫用訴權，為以后的審判實務直接作出指引，即針對此類案件，人民法院可以直接不予受理，或受理后駁回起訴。實踐中，濫用訴權的表現形態遠遠不止于此，為規制行政相對人惡意訴訟和無理纏訴的現象，法院應當結合行政相對人的起訴是否具有訴的利益、有無起訴必要性、起訴是否符合一事不再理原則和誠信原則等方面，對相對人權利救濟請求的正當性和必要性進行綜合審查認定。

第一，行政相對人是否具有訴的利益，即相對人的起訴目的是否為維護自己的實際權益。如果相對人本身與案件并無利害關系或者僅有微小的利害關系，但仍然多次提起訴訟，其起訴目的并非維護自身合法權益，而是向行政機關施加壓力、發泄不滿，則可能構成濫用訴權，典型案例如張某發訴某鎮人民政府信息公開案（見參考案例3）、陸某霞訴某市發展和改革委員會政府信息公開案（見參考案例1）。第二，行政相對人有無起訴必要性。如果案件本身的性質確實無法通過司法渠道獲得救濟，或者有其他更合適的救濟途徑可以選擇，但行政相對人固執己見，堅持單一的救濟渠道，也容易構成濫訴。例如，本案行政機關的決定本就不屬于訴訟受案范圍，相對人一而再、再而三地提起訴訟，顯然不可能得到救濟。第三，相對人起訴是否符合一事不再理原則。對于沒有新的事實和理由，針對同一事項重復、反復提起訴訟，或者反復提起行政復議，繼而提起訴訟，或者針對已生效判決再次提起訴訟，則也有可能構成濫用訴權。第四，行政相對人起訴是否違反誠信原則。涉及行政相對人進行惡意訴訟、虛假訴訟，為獲取非法利益不惜損害他人合法利益和公共利益，也符合濫用訴權常見的情形。

在現行法律規范尚未對濫用訴權行為進行明確規制的情形下，法院一般參照上述相關因素進行審查。如被法院認定為濫用訴權，相對人可能面臨法院不予立案，或立案之后裁定駁回起訴，對其訴訟請求不作實體審理的結果。此外，法院也可能對相對人以后其他同類型和涉及相同事務的起訴進行嚴格審查。當然，這種審查仍然應當在合法合理的范圍之內，保障行政相對人的合法訴權仍是基本原則。

【參考法條和相關資料】

《中華人民共和國行政訴訟法》

第二十六條 ……

復議機關在法定期限內未作出復議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機關是被告；起訴復議機關不作為的，復議機關是被告。

……

第四十五條 公民、法人或者其他組織不服復議決定的，可以在收到復議決定書之日起十五日內向人民法院提起行政訴訟。……

《中華人民共和國行政復議法》

第二十條 公民、法人或者其他組織依法提出行政復議申請，行政復議機關無正當理由不予受理的，上級行政機關應當責令其受理；必要時，上級行政機關也可以直接受理。

《中華人民共和國行政復議法實施條例》

第三十一條 依照行政復議法第二十條的規定，上級行政機關認為行政復議機關不予受理行政復議申請的理由不成立的，可以先行督促其受理；經督促仍不受理的，應當責令其限期受理，必要時也可以直接受理；認為行政復議申請不符合法定受理條件的，應當告知申請人。

《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》

第一條 ……

下列行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：

……

（四）駁回當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為；

……

《最高人民法院關于進一步保護和規范當事人依法行使行政訴權的若干意見》（法發〔2017〕25號）

二、正確引導當事人依法行使訴權，嚴格規制惡意訴訟和無理纏訴等濫訴行為

……

10.要引導當事人依法行使訴權，對于沒有新的事實和理由，針對同一事項重復、反復提起訴訟，或者反復提起行政復議繼而提起訴訟等違反“一事不再理”原則的起訴，人民法院依法不予立案，并向當事人說明不予立案的理由。當事人針對行政機關未設定其權利義務的重復處理行為、說明性告知行為及過程性行為提起訴訟的，人民法院依法不予立案，并向當事人做好釋明工作，避免給當事人造成不必要的訴累。

參考案例1

最高人民法院公報案例 江蘇省南通市港閘區人民法院（2015）港行初字第00021號 陸某霞訴某市發展和改革委員會政府信息公開案

【裁判要旨】知情權是公民的一項法定權利。公民必須在現行法律框架內申請獲取政府信息，并符合法律規定的條件、程序和方式，符合立法宗旨，能夠實現立法目的。如果公民提起政府信息公開申請違背《政府信息公開條例》的立法本意且不具有善意，就會構成知情權的濫用。當事人反復多次提起瑣碎的、輕率的、相同的或者類似的訴訟請求，或者明知無正當理由而反復提起訴訟，人民法院應對其起訴嚴格依法審查，對于缺乏訴的利益、目的不當、有悖誠信的起訴行為，因違背了訴權行使的必要性，而喪失了權利行使的正當性，應認定構成濫用訴權行為。

參考案例2

最高人民法院（2016）最高法行申2976號 楊某全訴某省人民政府行政復議案

【裁判要旨】我國實行一級復議制度。對于明顯違反，甚至是一再違反一級復議制度的申請，行政復議機關可以在口頭釋明之后不作任何處理；申請人對此不服提起行政訴訟的，人民法院可以不予立案，或者在立案之后裁定駁回起訴。

參考案例3

重慶市第二中級人民法院（2015）渝二中法行終字第00169號 張某發訴某鎮人民政府信息公開案

【裁判要旨】張某發申請政府信息公開和提起訴訟的目的并非依法獲取和了解政府信息本身，而是通過不斷的、大量的申請、復議和訴訟，表達不滿情緒和向政府及相關部門施加壓力，以達到其承包地附著物利益補償的最大化，其主觀故意明顯。同時其實施了大量的訴訟行為，提起了大量無訴益的訴訟，原審法院認定其構成濫用訴權并無不當。