6.公務員招錄糾紛屬于外部行政爭議，可以申請行政復議

——李某訴某縣人民政府取消錄用資格決定行政復議案

【基本案情和行政救濟策略】

李某于2018年3月25日參加了某縣人民政府公開招聘政府系統事業單位工作人員考試，報考某服務中心管理崗位。6月12日，縣政府公示了考生的總成績，李某在報考該崗位的考生中排名第一。隨后，李某通過了體檢和公示期，但尚未正式上崗。10月8日，李某報考的服務中心向縣政府出具了《關于取消李某錄用資格的函》。10月9日，縣政府發布《縣事業單位2018年公開招聘體檢遞補公告（3）》，取消李某的錄用資格，確定周某遞補參加體檢。李某向縣政府提出異議后，被告知李某的檔案記載其在讀大學期間有抑郁癥病史，故不能被錄用。2018年10月21日，李某將自己沒有抑郁癥病史的證明材料及情況說明交給某服務中心負責人梁某和縣政府公開招聘領導小組，但始終未得到答復。于是李某擬通過法律途徑維護自身權益。

鑒于本案當事人解決就業問題的時間比較緊迫，且實踐中公務員招錄糾紛通過行政機關內部復核、申訴、控告的救濟途徑往往無濟于事，采取行政復議的救濟方式則相對高效。而且，申請行政復議能獲得更多的事實證據，可以為后續行政訴訟做好更為充分的準備。盡管對公務員招錄糾紛是否屬于行政復議受案范圍存在爭議，但李某認為本案屬于外部行政，具有可訴性，遂以縣政府為被申請人，向市人民政府申請行政復議。

【復議情況及處理結果】

2018年11月5日，李某向市人民政府申請行政復議，請求撤銷縣政府取消李某錄用資格的決定。李某認為，縣政府取消其錄用資格違反法律法規，違反公開、公平、公正以及誠信原則，嚴重侵犯其合法權益。

縣政府辯稱，李某有抑郁癥病史，屬于我國《公務員法》規定的不具有正常履行職責身體條件的情形。縣政府作出取消李某錄用資格的決定，認定事實清楚，適用依據正確、內容適當，并未違反任何法律法規的規定，更未違反公平、公開、公正及程序原則，李某要求撤銷該決定的理由不能成立。

復議機關經審查后認為，取消李某的事業單位工作人員錄用資格對李某有較大影響，縣政府在決定取消李某錄用資格前未能告知相關事實、理由和依據，也未聽取李某的陳述申辯，不符合行政程序規定。對于有抑郁癥病史是否屬于不具有正常履行職責的身體條件，應結合考生實際健康狀況和崗位報考條件來確定，本案中李某健康狀況和精神狀態良好，筆試、面試總成績優異，符合崗位錄用條件。縣政府作出取消申請人錄用資格的決定有失公允，應予糾正。據此，市政府作出復議決定，撤銷縣政府作出的取消李某錄用資格的決定。

【爭議問題和法律評析】

一、公務員招錄行為屬于外部行政行為

公務員招錄行為是否屬于外部行政行為，實踐中存在一定爭議。一般認為，行政機關直接針對公務員權利義務作出的人事處理行為，屬于不可訴的內部行政行為，如公務員的考核、職務任免的內部人事處理就是典型的內部行政行為，作出對象局限于行政系統內部人員。根據《行政復議法》第八條和《行政訴訟法》第十三條的規定，行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等人事處理決定不屬于行政復議和行政訴訟的受案范圍，排除了內部人事處理決定的外部救濟途徑。

但是，公務員招錄行為具有其特殊性。一方面，公務員招錄是行政機關內部組織人事管理的調整行為，具有內部行政管理的性質；另一方面，公務員招錄是行政機關與公民之間的特定行政行為，其法律效果具有外部性，影響也不限于行政機關內部，故顯然屬于外部行政行為的范疇。從《行政訴訟法》第十三條、《行政復議法》第八條和《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二條第三款的條文表述來看，并非行政機關的所有人事處理決定都應排除在受案范圍外，且條文所列舉的人事決定明顯不具有外部行政行為的特征。而且根據上述條款的規定，獎懲、任免等內部人事處理決定適用對象限定為“行政機關工作人員”，可見公務員招錄行為因其主體外部性和效果外部性，應評價為可以復議或訴訟的外部行政行為。此外，公務員招錄等具有外部特征的行政行為發生爭議時，若將其視為內部行政行為處理，會模糊內部行政與外部行政的邊界，可能導致行政相對人喪失應有的救濟途徑。

本案中，李某不是我國《公務員法》第二條規定的依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員，且尚未被錄用，當然不受縣政府內部行政行為的約束。復議機關市人民政府據此受案審查，保障了行政相對人李某的行政救濟權利。在“推進中國法治進程”十大行政復議案例之一的李某訴臨猗縣人民政府公開招聘事業單位工作人員案中，復議機關同樣將公開招聘事業單位工作人員的行政行為納入行政復議的受案范圍。

二、公務員招錄等人事處理可以行政復議或訴訟的標準

在司法裁判實踐中，人事處理決定是否能夠進入行政復議或行政訴訟的受案范圍，應當考慮以下幾個條件：

第一，行政相對人未獲得行政機關內部工作人員身份。在正式簽訂協議上崗以前，行政相對人不具有政府工作人員身份，不屬于行政處分等其他人事處理決定的對象，因此所涉人事處理決定糾紛屬于復議或訴訟受案范圍。例如，張某著訴某市人事局公務員招考行政錄用決定糾紛案（見參考案例2）中，市人事局在張某著上崗前以體檢結果不合格為由不予錄用，張某著不服起訴后，法院受理了該案件并確認行政機關不予錄用證據不足。本案中，李某實質上從未進入行政機關任職，不屬于行政機關工作人員，縣政府取消錄用的決定侵害了其合法權益，屬于行政復議受案范圍。

第二，行政相對人受侵害的權益不來源于公務員身份。根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二條第三款的規定，《行政訴訟法》第十三條第（三）項規定的“獎懲、任免等決定”是指行政機關作出的涉及行政機關工作人員公務員權利義務的決定。也就是說，人民法院不受理訴訟的情形限定于行政機關作出的決定侵犯公務員權利義務。例如，在吳某銀訴某區人民政府行政其他案（見參考案例1）中，最高人民法院認為，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二條第三款的規定是指行政機關作出的涉及行政機關公務員權利義務的決定，原告吳某銀申請給付的費用來源于其公務員的身份而非其公民身份，因此判決駁回其訴訟請求。參考這個案例，可復議或訴訟的人事處理決定所涉權利應當是我國公民依據憲法和法律規定享有的權利，如知情權、平等參與權、陳述申辯權、申訴控告權、賠償請求權等，不是來源于公務員身份的權利義務。本案中李某尚不具有公務員的身份，復議機關予以受案審理，是因為縣政府公開招聘工作人員屬于行使行政職權，其取消李某錄用資格的行為，對李某作為公民在行政程序中依法享有的申請權、知情權、參與權等權利造成了實質上的侵害。

第三，公務員招錄行為須對行政相對人權益造成實際影響。如取消考試資格、不予錄用、取消錄用等對當事人參與公務員招錄程序具有終局性質的人事處理決定，屬于行政復議范圍。而公務員招錄過程中未對行政相對人權利義務產生實際影響的行為不屬于受案范圍，如林某多訴某省人民政府行政復議決定案（見參考案例3）中，林某多所訴的事項是查看面試現場的監控錄像遭拒，法院認為該事項并非公務員錄用的最終決定行為，對林某的權利義務不產生實際影響，因此該事項不屬于行政復議及行政訴訟的受案范圍。

【參考法條和相關資料】

《中華人民共和國公務員法》

第三條 公務員的義務、權利和管理，適用本法。

法律對公務員中領導成員的產生、任免、監督以及監察官、法官、檢察官等的義務、權利和管理另有規定的，從其規定。

第九十五條 公務員對涉及本人的下列人事處理不服的，可以自知道該人事處理之日起三十日內向原處理機關申請復核；對復核結果不服的，可以自接到復核決定之日起十五日內，按照規定向同級公務員主管部門或者作出該人事處理的機關的上一級機關提出申訴……

《中華人民共和國行政復議法》

第八條 不服行政機關作出的行政處分或者其他人事處理決定的，依照有關法律、行政法規的規定提出申訴。

不服行政機關對民事糾紛作出的調解或者其他處理，依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟。

《中華人民共和國行政訴訟法》

第十三條 人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：

……

（三）行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定；

……

《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》

第二條 ……

行政訴訟法第十三條第三項規定的“對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定”，是指行政機關作出的涉及行政機關工作人員公務員權利義務的決定。

參考案例1

最高人民法院（2019）最高法行申12225號 吳某銀訴某區人民政府行政其他案

【裁判要旨】國家工作人員的工資、退休費、基本醫療保險補助金、生活補貼、撫恤金、喪葬費等費用的給付系行政機關作出的涉及行政機關工作人員公務員權利義務的決定，依法不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。

參考案例2

安徽省蕪湖市新蕪區人民法院（2003）新行初字第11號 張某著訴某市人事局公務員招考行政錄用決定糾紛案

【裁判要旨】國家行政機關招錄公務員，由人事部門制定一定的標準是必要的。但某市人事局作為招錄國家公務員的主管行政機關，僅依據解放軍第八六醫院的體檢結論，認定原告張某著體格檢查不合格，作出不準予原告張某著進入考核程序的具體行政行為缺乏事實證據。

參考案例3

遼寧省高級人民法院（2018）遼行終1330號 林某多訴某省人民政府行政復議案

【裁判要旨】本案行政復議機關就招錄行為作出的答復意見具有對該復議申請進行審查并作出相應處理的職權和義務。但答復行為本身并未改變原行政行為結果，對行政相對人的權利義務不產生實際影響的，與行政相對人不具有行政法上的利害關系，不屬于行政復議和人民法院行政訴訟受案范圍。

參考案例4

江蘇省宿遷市中級人民法院（2018）蘇13行終101號 戴某訴某市人力資源和社會保障局取消錄用資格糾紛案

【裁判要旨】遵循正當程序，保障相對人的知情權、參與權、陳述權、申辯權、救濟權是行政機關行使行政職權的基本原則。政府人事行政管理機關依照規章等規范性文件組織實施事業單位公開招聘工作人員屬于行使行政職權。