第2章 財稅改革的歷史與現狀

2.1 預算改革——從“預算外的預算外資金”談起

大家知道，預算是國家年度集中性財政收支計劃，它規定國家收入的來源和數量，財政支出的各項用途，反映著整個國家的政策、政府活動的范圍和方向。現代意義的預算對于政府履行職能不可或缺。歷史上，各國政府曾在很長時間都沒有一個像模像樣的預算。在資產階級革命以后，西方國家開始對一定透明度的預算有了明確要求。美國在“進步時代”（1880—1920年）的發展過程中，形成了現代意義的預算體系。

2014年國務院印發的《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）所列全面推進深化預算管理制度改革的各項工作的第一條，就是“完善政府預算體系，積極推進預算公開”。政府所有的收入和支出，都要納入預算管理公之于世，少數涉密的除外。實際上，除了國防、外交兩個涉密單位外，所有中央各部、委、辦等機構的部門預算近年都在網絡上公開了。同時，要求地方政府也要跟進。這是對預算透明度的要求。另外，黨的十八大提出了全口徑預算，要求政府所有的財力都必須在預算中體現，不能藏著掖著。經過多年改革探索，財政部已于2012年明確提出不再允許存在“預算外資金”概念。至于說更早的時候常提及的“小金庫”，也就是所謂“預算外的預算外資金”，早就已經明確了其非法地位。經過了幾輪清理，“小金庫”等情況整體得到改善。所以，現在既無“制度外資金”又無“預算外資金”，中國的整個預算，就是一套完整全面反映政府財力的預算。

預算透明度和完整性的意義何在

從歷史上來看，歐洲在資產階級革命前的預算被稱為“王室預算”。王室有收支計劃，但沒有對社會公布其信息的義務。資產階級革命之后確定了一個“無代表不納稅”的基本原則，行公權的政府“錢從哪里來”，首先要跟公眾交流以后形成一個基本共識并且將之法律化。這是歷史的進步。稅收法定、信息公開，是解決“錢從哪里來”（收入側）的問題，跟著是要解決“錢用到哪里去”“怎么用”（支出側）的問題，收支合在一起，便形成了“公共財政預算”。

1880年前后，美國經濟發展勢頭強勁，但在制度管理上還有過一段混沌時期。當時腐敗猖獗，公共財產流失屢見不鮮，預算缺失正是罪魁禍首。學者王紹光教授寫過一本書——《美國進步時代的啟示》，他開宗明義地講，1880年前后美國社會的情況跟改革開放初期中國的情況有一定相似性，在經濟發展勢頭強勁之時，也出現了一系列社會矛盾，比如說各級政府官員可以隨意地設立各種各樣的收費名目，苛捐雜稅較多，要花錢才能辦事，等等；公民越來越多地要求了解情況，要求信息透明，政府并不能簡單自覺地順應公民的要求，因此就產生了種種矛盾。

美國是如何擺脫這種混沌局面的呢？“進步時代”是美國現代財政制度的成型期，美國從收入和開支兩方面對其財政制度進行了徹底改革，但是并沒有設計出一個正面表達的政治體制改革方案，而是通過一系列改良色彩非常濃厚的手段，實現規范化與法治化。

王紹光教授在書中舉了一個例子：1911年美國紐約曼哈頓下城區三角襯衫廠發生一起火災，100多名工人遇難，其中還有不少童工，這場大火在美國社會產生較大震動。此后，美國開始立法明確規定，只要是多層建筑，外部就必須懸掛金屬疏散梯。后來規定摩天大樓必須設置疏散通道，2001年“9·11”事件發生時，從雙子塔大樓逃生通道跑出的人比死的人要多。如果沒有逃生通道，“9·11”事件的死亡人數就更多了。這項法律可以在“進步時代”找到源頭。在不幸事件發生、問題暴露以后，人們就會認識到要做一些事情來亡羊補牢。在1911年的火災之后，美國通過立法解決了許多問題。

美國以同樣的邏輯來處理公共資源配置的問題，在收入方面，最重要的變化是引入了個人所得稅和公司所得稅。到1913年，美國終于有了一個很清晰的關于個人所得稅的法律規定。在個人所得稅確立以后，一直到現在，美國聯邦政府的運作主要依靠個人所得稅這個大宗財源，再加上社保體系中的工薪稅。現在，所得稅在所有發達國家都是最重要的稅種之一，這跟中國的情況大相徑庭（中國第一大稅種是增值稅，屬于間接稅）。在這前后，美國的地方基層政府也在博弈之中確立了政府履職運作的穩定財力來源，主要是靠直接稅中的房地產稅。在支出方面，美國最重要的變化是引入現代預算制度，預算改革的目的是要把“看不見的政府”變為“看得見的政府”。

那么在美國，當年政府與公眾是怎么溝通的呢？在新聞媒體業發展起來以后，當時的美國總統打開報紙天天看到公眾對政府的各種指責，于是很生氣地對記者說，你們只看著腳底下那堆牛糞，扒過來扒過去。意思是怎么不宣傳主旋律，不報道政府做的工作成績。當時，美國媒體敢于挑刺，總統這么一說之后，媒體記者回應說“我們就是扒糞者”，并有了繼續專挑政府毛病的“扒糞運動”。當時，人們對腐敗的厭惡和憤怒成了改革的動力。在這種情況下，政府只能更規矩地做事，錢怎么來，錢來了后怎么用，收入支出都要有法規約束，這就是預算規范。從這個意義上說，預算是一種對政府和政府官員的“非暴力制度控制方法”。

改革派認為，與其對人們的憤怒置若罔聞，聽任矛盾激化，不如進行預算改革，緩和階級沖突。于是，美國的預算開始成為一項制度，預算通過議會或各個地方立法機構審批后，就成為具有法律效力的執行文件。看似不起眼的預算改革對美國后來的政治經濟發展產生了重大的影響。

1920年，當時占美國GDP一半以上的紐約市在預算民主上開了先河，率先出臺了城市預算法規，形成了美國現代預算的基本框架。其基本特征就是：事前決定、公眾參與、規范決策，一旦決定以后就要嚴格執行，并實行問責制。這在當時的美國似乎也是破天荒的創新，以后就成了通行的情況。一直到現在，美國聯邦、州、地方三個層級的預算大體上都是這樣的標準形態。

還有一個重要的發展就是實行滾動預算。美國聯邦政府的預算一編就是五年，每一個年度結束后即做當年的決算，繼續向前延伸做五年的預測與預算編制。這樣不斷地滾動往前走，讓公眾可以看清楚，政府眼下在做什么，未來五年還要做什么。

在中國，最早要求政府把預算信息公開出來的是深圳市的一位海歸企業家吳君亮。他說他是中華人民共和國公民，有權知道政府財政是怎么安排的，于是他給深圳財政局寫信要看預算大本，剛開始財政局不理他，后來批準了他“看預算”的申請。他去了以后看到厚厚的一大沓過去作為保密文件的預算資料擺在那里，工作人員說他可以看，但領導說了不得抄寫和復印。他就問了一句，那拍照行不行？接待人員沉吟了片刻說領導沒說不許拍照，他和助手就在那兒把好幾百頁都拍了下來。后來他做了一個專門的網站，跟大家一起討論如何使政府的預算更合理。這就在全國開了一個頭。

當然，這個舉措不能說對推動預算制度進步起了根本的作用，但與黨的十八屆三中全會提出的“實施全面規范、公開透明的預算制度”的目標方向完全一致。

廣州是全國最早回應人大代表對預算質疑的城市。人大代表提出，廣州市為什么對其下屬的機關幼兒園的撥款一撥就是一兩千萬，是不是對干部子弟有特殊對待？廣州市財政局的回應是，這是幼兒園由官辦向社會辦過程中的過渡，無論是干部子女還是非干部子女，都是祖國的花朵，沒有道理歧視，但是有些機關幼兒園確實需要添置新設備和改善條件，所以安排了這些預算。有所解釋后，人大代表得到了一定的滿足。這之后可能就會生成一個新機制：以后人大代表可能就會年復一年查問政府是否能兌現改革承諾，有沒有實現幼兒園的社會化？如果三五年以后還是老樣子，人大代表就會追問，原來說好的改革為什么不落實。

從這個角度看，有了透明度就會有公眾的知情權、質詢權、建議權、監督權。表面上看，這是一個關于透明度的技術性問題，其實是公共資源分配機制的公共性與合理化問題，是“以政控財，以財行政”的體制優化問題，意義非同小可。近些年中國在這方面有很大進步，但要達到理想的狀態還要假以時日。

中央的態度非常明確：中央級部門預算掛在網上，并要求提高細致程度，地方以后也要照此辦理，除了保密事項外，或早或晚都要全部掛到網上。有些公共財政改革實施比較早的試點地區，比如河南省焦作市，就把這些信息全部掛在網上，在一些特定的場合，老百姓甚至可以索取這些文件。

1988—1989年在美國當訪問學者時，我在專門的政府書店里買到了一本簡版的聯邦政府財政預算。對于州政府的預算，我寫了一封信給賓夕法尼亞州的財政部門，說“我是匹茲堡大學的訪問學者，希望得到你們的財政預算信息”，沒幾天他們就寄來厚厚的兩大本材料，他們認為這是應該提供的信息。這背后的邏輯，就是要讓公民知情，而知情以后就可以行使監督權和質詢權。

在中國這個制度建設邏輯其實就是中國共產黨成立時就一直堅守的信念——“人民當家做主”。新中國成立之初，毛主席說過，國家的預算是一個重大的問題，里面反映著整個國家的政策，因為它規定政府活動的范圍和方向。編制全口徑的預算，旨在反映各級政府活動的范圍、方向、各種各樣的政策要領和預算信息所伴隨的一切收支細節。

公眾有了知情權，再通過合理的制度安排，讓公眾意愿能夠形成最大公約數，落到預算文本上，就是實現人民當家做主的決策權，當然這還是一個要努力實現的理想境界。

中國有了這樣一個預算改革的目標，在實際工作中要解決的現實問題是什么呢？

形成全口徑的預算體系，支出一般不再與GDP掛鉤

現代預算的全面完整，要求所有政府財力統統納入預算。政府預算應該包括政府預算收支的全部項目，不允許政府在預算規定范圍之外有任何收支活動，也就是要構建全口徑的預算體系，使公民能夠對政府預算進行“全景圖”式的了解和監督。

如果從預算的透明度與完整性方面考察，我國現在的預算體系包括四個相對獨立的部分：一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。一般公共預算是對以稅收為主體的財政收入，安排用于保障和改善民生、推動經濟社會發展、維護國家安全、維持國家機構正常運轉等方面的收支預算。具體又分為中央一般公共預算和地方各級一般公共預算；政府性基金預算是對依照法律、行政法規的規定在一定期限內向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項用于特定公共事業發展的收支預算。政府性基金預算應當根據基金項目收入情況和實際支出需要，按基金項目編制，做到以收定支；國有資本經營預算是對國有資本收益做出支出安排的收支預算。國有資本經營預算應當按照收支平衡的原則編制，不列赤字，并安排資金調入一般公共預算；社會保險基金預算是對社會保險繳款、一般公共預算安排和其他方式籌集的資金，專項用于社會保險的收支預算。社會保險基金預算應當按照統籌層次和社會保險項目分別編制，做到收支平衡。

這四個方面預算合在一起組成全口徑的預算體系。所有的政府，不論財力如何，都要編制預算，這是基本的原則，而且今后不再強調專項支出和政府收入掛鉤。這一點會使各個部門產生不同想法：過去因為強調一些部門的特殊意義與重要性，先后形成了一些“法定支出”要求。比如公共部門教育支出達到年度GDP的4%，這是必須達到的法定指標，這就叫掛鉤。另外，農業、科技、計劃生育、精神文明等都有掛鉤的要求。后來發現，從中央的角度看，整個中國的預算盤子，有48%已被僵化、固化，就是被這些掛鉤項目給鎖死了。有些掛鉤項目從邏輯上講也有問題，比如科技領域，要求科技投入資金增長的幅度超出一般支出的增長幅度。如果每年都超出，這一部分的比重就會不斷上升，最后其他部分預算就會降低。這些掛鉤原則都是當時至少寫入了紅頭文件、具有法律效力的。黨的十八屆三中全會明確提出，以后原則上不再做這種掛鉤的處理，而是根據不同年度和具體情況統籌協調，這是中國預算的一個進步。

將現代預算引入跨年度滾動預算平衡框架

為了解決傳統年度預算平衡框架帶來的問題，我們在改革中引入了跨年度預算平衡框架（又稱“跨年度滾動預算”），讓這兩個體系共同發揮作用。

我在美國做訪問學者時就注意到，美國聯邦政府的滾動預算特別符合中國人所說的統籌協調、綜合平衡。目前中國還做不到五年期滾動預算，經過這么多年的探討與努力，黨的十八屆三中全會后下決心先做三年期滾動預算編制，但三年期預算也非常考驗我們的能力，重點在于對預算內容和相關政策進行優化調整。現在誰也不敢拍胸脯說自己能預測得多么好，但總的來說要往這方面努力。

我專門做過美國三級政府預算的調研，無論到哪個層級哪個地方，我都會問，預算安排了以后，實際情況發生變化了怎么辦，負責預算的官員能否根據實際情況調整預算。他們的回答很干脆：我無權做出任何調整，如果我要調整的話，就會進監獄。這么嚴厲，當時聽著我覺得有點不好理解與不敢恭維：情況在不斷變化，誰敢保證預算編得恰到好處呢。但后來，我了解到美國有預算調整的程序，但是在走完調整程序之前，誰也無權在預算執行系統中操作。

比如，“9·11”事件發生后，在全國驚魂未定的情況下，美國國會在48小時內通過了緊急撥款法案，撥出了幾百億美元的反恐資金。這屬于特事特辦、急事急辦，就是通過預算調整的程序，把錢撥出來。

今后中國的預算原則上也需要這樣操作。我們過去所說的嚴肅預算執行紀律規則，在編制水平提高的情況下，會體現在一種看起來似乎很“僵化”的執行過程中。“打醬油的錢不能打醋，買棺材的錢不能抓藥”，要調整使用買醬油、買棺材的錢，需要走規范的調整程序。

美國國會圖書館是全球最大的圖書館之一，有幾千名雇員。但我到訪時聽說管圖書的工作人員有幾百人就足夠了，剩下的人都是美國國會請來的做經濟預測、政策分析、數據處理等工作的各類專家。他們雖屬國會圖書館編制，但實際工作是配合美國參眾兩院的預算專門委員會，跟總統預算辦公室與財政部，真刀真槍、逐條逐款討論聯邦預算是否合理。因此可以理解，美國總是提前一年半就開始編制預算，走這么多的步驟，花那么多的人力物力財力，確定下來的預算當然要嚴格執行。

如果從美國進步時代的啟示來考慮，中國的預算制度改革是不是可以抓住預算透明度、預算體系、預算和公眾之間信息交流與良性互動來進一步推進？這樣也可以同時實現經濟、社會生活的民主化與法治化。

此外，在預算改革中，在完善轉移支付等方面，我們可以做的事情還有很多。同時，預算編制好后，要抓好其執行以落實預算的安排。規范地方政府債務，也是“十三五”乃至“十四五”時期的熱點。《預算法》修訂后，地方債管理也將更加規范，明確怎么借、怎么用、怎么還。關于稅收優惠的規范，也在逐漸推進中。這些改革要求與實踐，體現了近些年來財政制度的進步，但深化改革仍任重道遠。