四 我國中央銀行支付清算體系建設面臨的問題

近年來，國際社會普遍加強了包括支付清算體系在內的重要金融基礎設施的建設和監管，國內隨著互聯網支付、移動支付等新興網絡支付業務向縱深發展，立法不足和監管體制問題進一步凸顯，支付機構風險事件有所暴露，對中央銀行支付清算體系建設和監管工作帶來較大挑戰。

（一）吸收金融基礎設施監管改革成果的力度有待加大

2008年國際金融危機后，國際社會更加重視構建透明、規范、完整和高效的金融市場基礎設施，特別是國際清算銀行支付與結算委員會（CPSS）[7]和國際證監會組織（IOSCO）發布了旨在促進全球共同努力、加強金融市場基礎設施建設的《金融市場基礎設施基本原則》（Principles for Financial Market Infrastructures，PFMI）報告及其評估方法等文件，對國際社會2001年和2004年公布實行的一系列規則制度加以取代。目前，美國、歐盟等已通過修改規章制度和立法等措施強化監管部門對金融市場基礎設施的監管職能和主導作用。我國也已承諾將盡快實施《金融市場基礎設施基本原則》。

國際上加強與完善金融基礎設施建設和監管的重要方向是建立中央對手方結算體系，加強信息披露，完善對場外衍生產品的監管，保證所有系統重要性結算體系、中央證券托管體系、證券結算體系、中央對手方和交易信息中心穩健運行，具有抵御金融沖擊的能力。這些新規則構成了國際社會關于金融危機反思和金融基礎設施建設、監管的最新進展，對我國完善支付法規和治理體系提出了更高要求。全球金融危機爆發以來，我國在支付清算領域取得了一些積極進展，但在支付清算的上位法建設、基礎法律規則體系建設方面還存在嚴重不足，在部門監管協調方面還有很多矛盾需要解決，未來應該從全球金融基礎設施新規則最新進展的角度，不斷審視自身不足，加快推動支付清算體系的上位法和“軟法”建設，特別是要在當前分業監管和各金融市場分屬不同監管部門管理的背景下，深入探討在金融基礎設施之間如何實現信息共享、互聯互通，從而實施統一有效的監管。

（二）支付服務市場在快速發展中的各類風險不斷暴露

2004年，我國支付服務市場在快速發展中凸顯了現有監管框架和法規制度建設的滯后，出現了一些不容忽視的風險事件和隱患。一是游離在監管范圍之外的支付清算活動需要予以規范。一些支付企業和金融機構事實上開展了跨行清算業務，在當前關于清算組織、清算市場的許多規則還有所缺位的情況下，這些業務活動的法律授權和風險控制都面臨挑戰，其中的信息不對稱和信息不完全也亟待解決。二是監管手段和職能落后于市場創新。大量新興支付方式將本來在線下開展的業務轉到網上、移動工具上開展，原有針對線下業務的監管規則不適用于這些新興支付方式，造成支付市場競爭環境的不公平，對遵守規則的傳統支付業務發展不利，一些商業銀行為保持原有份額也降低了風險管理標準。三是支付業務創新帶來的混業經營趨勢對我國“分業經營、分業監管”體制造成沖擊。隨著支付技術手段的發展，銀行、證券、保險、基金等行業之間加快滲透與融合，金融市場原有格局被打破，監管部門之間有可能不但形不成合力，反而會相互掣肘。四是部分預付卡、第三方支付企業出險事件有所抬頭，挪用客戶保證金事件時有發生。個別企業出現經營困難后，因法律關系不清晰，涉及的債權債務金額大、波及面廣，容易引起區域性金融風險。這些都對支付服務市場的公信力造成了影響，也對規范支付市場準入和退出等方面提出了新的要求。

（三）金融市場和支付服務市場對外開放要求支付清算系統更加高效穩定

長期以來，我國的金融市場運行較為封閉，支付清算系統在應對外部沖擊方面的經驗不足。隨著人民幣國際化步伐的加快，金融開放力度加大，我國中央銀行支付體系面臨新的挑戰，要求其更加高效穩定。一是我國部分支付清算市場的核心技術受制于人，自主研發能力不足，國產化率偏低，容易成為知識產權訴訟的目標，也是危及支付清算系統穩定運行和相關敏感信息安全的不確定因素。二是尚未建立與人民幣國際化相適應的支付清算體系，人民幣跨境支付系統（CIPS）建設進展稍顯緩慢，亟須以其取代目前的代理行、清算行模式，為人民幣國際化提供更高效的金融基礎設施。三是資本項目可兌換的推進對支付清算系統的穩健性提出了更嚴格的要求，特別是在反洗錢、反恐怖融資、避稅和投機性資金流動方面，需要其能夠發揮與宏觀審慎管理要求相適應的作用。四是支付服務市場的開放要求國內企業提高競爭力，保持自身市場地位。俄羅斯等國的經驗教訓表明，如果一國喪失對國內支付清算體系的主導權，該領域將有可能成為國際社會利用的弱點。監管部門應在進一步開放人民幣清算市場的同時，引導國內支付清算企業更好地以國際視角來發展壯大，從而有效應對國際競爭。

（四）技術進步帶來新的機遇和挑戰

隨著經濟社會需求的演變，以及信息技術的快速變革，我國支付清算市場面臨前所未有的機遇和挑戰。例如，當前我國零售支付市場逐漸呈現“變”與“不變”的雙重特點。其中，不變的是在未來較長一個時期內，銀行卡仍然擁有較大的發展空間，且仍將占據零售支付工具的重要地位。有所改變的，則是各種新興電子支付的蓬勃發展，將對現有市場格局產生巨大沖擊，并且產生新的變革壓力。之所以出現這些變化，一是由于消費者對于支付便利、支付體驗、增值服務的需求日益多元化和個性化；二是因為愈來愈多的非銀行主體開始提供支付服務，而且網絡信息技術也對支付產品創新帶來巨大推動力；三是在全球競爭的背景下，支付組織、市場結構與支付媒介的競爭與創新動力日益增強。如何在風險控制和創新效率平衡的前提下，推動零售支付體系更好地服務于內需導向型的經濟發展，有效促進居民消費，給老百姓的生活帶來更多便利和保障，成為監管部門面臨的新挑戰。再如，支付機構賬戶的功能日益復雜，以及新的基于網絡的民營銀行的發展，對原有的銀行賬戶體系和管理模式都產生了較大的沖擊，其中各類機構采取綁定銀行卡、客戶上傳身份證影印件或客戶提供手持身份證照片等身份識別方式遠程開立支付賬戶，能否真正做到風險可控和滿足實名制要求，成為互聯網金融時代提出的新問題。

（五）包容性支付體系建議有待加快推進

雖然中央銀行已經做了大量卓有成效的努力和工作，但是包容性支付體系不健全仍然是我國中央銀行支付清算體系面臨的一大難題。中央銀行和大型商業銀行在整個支付體系中起著無可替代的支配作用，但面對農村市場支付服務短缺等難題，多種模式并存的支付體系才是解決問題的關鍵。國際經驗顯示，在一些經濟相對欠發達的地區，移動支付尤其是非銀行機構主導的移動支付創新大有可為。這一點值得我國借鑒。以移動支付為代表的互聯網金融具有快捷、高效等特點，對于建設包容性支付體系，滿足農村金融服務需求多元、數量較小的特色需求，實現農村地區普惠金融建設具有重大意義。在利用新的技術手段發展包容性支付體系方面，我國在支付市場、組織、產品等方面的工作都還有待加強。