一 自然災害應急管理的定義

自然災害應急管理是指政府及其他公共機構在突發自然災害的事前預防、事發應對、事中處置和善后管理過程中，通過建立必要的應急機制，采取一系列必要措施，保障公眾生命財產安全，促進社會和諧健康發展的有關活動（付林、周晶晶，2010）。它是一系列有計劃、有組織的管理活動，包括判斷事件危險等級、排除威脅、減輕災害損失、恢復社會秩序、查清災害發生原因、追究相關部門與工作人員的應急處置責任、制定并實施新的災害防范措施等（莫利拉、李燕凌，2007）。定義表明了自然災害應急管理是一個廣義的概念，包括預防、準備、應對、善后、改進等各方面，而并不只限于在突發事件發生時為了排除危險或威脅的應急響應工作。

國內外學者從不同的角度對自然災害應急管理展開了研究。侯俊東和李銘澤（2013）將這些研究歸納為宏觀和微觀兩個層面。其中，宏觀層面的災害應急管理研究是對自然災害危機管理戰略性應對模式展開的研究。到目前為止，美國、日本和國內不同研究領域的學者對自然災害應急管理模式提出了多種看法。比如，美國學者Robert Heath（2004）根據危機形成和發展的生命周期設計出了4R危機管理模型，4R即縮減（reduction）、預備（readiness）、反應（response）、恢復（recovery）。國內學者胡百精（2007）將突發事件應急管理劃分為預警、處置和恢復管理三個階段。除了宏觀層面，侯俊東和李銘澤（2013）又進一步對自然災害應急管理微觀層面的研究進行總結，并將自然災害應急管理過程歸納為四個階段：①自然災害風險評估；②自然災害災前應急管理；③自然災害災中抗災救援；④自然災害災后恢復重建。為了便于梳理，本章依據相關理論將政府的自然災害應急管理劃分為三個階段，即危機前、危機中和危機后管理階段（印海廷，2009）。