二 政府在自然災(zāi)害應(yīng)急管理中的職責(zé)

構(gòu)建服務(wù)型政府是當(dāng)前中國(guó)政府改革和職能轉(zhuǎn)變的方向。自然災(zāi)害應(yīng)急管理工作在關(guān)系社會(huì)公共秩序和人民根本利益的公共服務(wù)范疇之內(nèi)（張楊，2011），直接體現(xiàn)政府的服務(wù)職能，因而以構(gòu)建服務(wù)型政府為理念的中國(guó)政府理應(yīng)成為自然災(zāi)害應(yīng)急管理工作中的統(tǒng)籌者和主力軍，切實(shí)在自然災(zāi)害的預(yù)防和應(yīng)對(duì)中履行好其公共服務(wù)職能。圖1-1結(jié)合滕五曉和夏劍霺（2010）、童星和陶鵬（2013）的闡述，呈現(xiàn)了政府在自然災(zāi)害危機(jī)的前、中、后三個(gè)階段中相應(yīng)的職責(zé)。

圖1-1 自然災(zāi)害管理各階段的政府職責(zé)

在危機(jī)前管理階段，政府首先要做好災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，識(shí)別可能發(fā)生的災(zāi)害和災(zāi)害可能造成的威脅，以及當(dāng)?shù)氐淖匀粸?zāi)害防御應(yīng)對(duì)能力（滕五曉、夏劍霺，2010）。然后，政府應(yīng)當(dāng)在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上制定翔實(shí)、有效的災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案和政策，并建立一套權(quán)責(zé)分明的法律法規(guī)制度來規(guī)范和約束各地災(zāi)害防范及救助工作（張新文、羅倩倩，2011）。政府的應(yīng)急管理部門應(yīng)當(dāng)建立全面、完善的預(yù)測(cè)預(yù)警體系，監(jiān)測(cè)和預(yù)報(bào)自然災(zāi)害，并針對(duì)具體的地區(qū)制訂詳細(xì)的預(yù)防規(guī)劃，通過硬件、軟件的建設(shè)來提高地區(qū)抵御災(zāi)害的能力（滕五曉、夏劍霺，2010）。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，還要對(duì)應(yīng)急救援物資和生活物資的需求進(jìn)行預(yù)測(cè)，規(guī)劃和建立有效的應(yīng)急資源保障網(wǎng)絡(luò)體系以確保資源的及時(shí)供給，同時(shí)要對(duì)應(yīng)急管理所需的各種資源包括人力資源進(jìn)行整合（滕五曉、夏劍霺，2010；童星、陶鵬，2013）。最后，政府還應(yīng)該通過宣傳和文化教育體系對(duì)個(gè)人安全文化、組織風(fēng)險(xiǎn)文化、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)文化進(jìn)行干預(yù)與引導(dǎo)，通過培訓(xùn)和演練來切實(shí)提高個(gè)人和組織的災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力，也借此發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行預(yù)案和應(yīng)急機(jī)制存在的問題（童星、陶鵬，2013）。

在危機(jī)中管理階段，政府的主要職責(zé)是進(jìn)行應(yīng)急處置與救援（滕五曉、夏劍霺，2010）。這其中的工作包括災(zāi)情評(píng)估和信息報(bào)送，根據(jù)災(zāi)害分級(jí)方法確定響應(yīng)方式，在相應(yīng)的層級(jí)上啟動(dòng)應(yīng)急指揮和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以及保障政府內(nèi)部和政府與民眾之間及時(shí)、有效的溝通（童星、陶鵬，2013）。此外，李虹、王志章（2010）還指出了政府在救災(zāi)工作中應(yīng)當(dāng)維護(hù)災(zāi)后社會(huì)秩序，采取坦誠(chéng)的態(tài)度確保信息的公開和有效的溝通，并在參與救援的社會(huì)工作組織之中扮演聯(lián)絡(luò)者和監(jiān)督者的角色，使資源得到優(yōu)化配置、提高救援效率。張新文、羅倩倩（2011）也提到政府應(yīng)該鼓勵(lì)和發(fā)動(dòng)各類社會(huì)工作組織配合政府的大規(guī)模緊急救助活動(dòng)，使救災(zāi)工作由單一向綜合轉(zhuǎn)變。

在危機(jī)后管理階段，政府的首要職責(zé)是進(jìn)行恢復(fù)重建，而重建既包括物質(zhì)的重建，也包括制度的重建和精神的重建（滕五曉、夏劍霺，2010；童星、陶鵬，2013）。具體來說，政府在重建中應(yīng)該扮演以下幾種角色：一是制定災(zāi)后重建的基本方針，長(zhǎng)遠(yuǎn)地、根本地提高地區(qū)的防災(zāi)能力；二是制定具體的重建規(guī)劃方案，并根據(jù)災(zāi)害狀況選擇最適合的方案以盡快幫助災(zāi)民過上安定的生活；三是制定災(zāi)害心理咨詢和治療規(guī)劃，包括咨詢專家的聘請(qǐng)、咨詢場(chǎng)所的聯(lián)系和咨詢內(nèi)容的準(zhǔn)備，幫助災(zāi)民盡快擺脫災(zāi)害的陰影，使生活和生產(chǎn)走上正軌；四是制定災(zāi)民生活重建的支援規(guī)劃，包括救災(zāi)物資的發(fā)放和災(zāi)民的生活補(bǔ)助相關(guān)的方針、政策以及法律制度，保證重建的順利進(jìn)行（滕五曉，2004）。在此之外，李虹、王志章（2010）認(rèn)為政府在災(zāi)后恢復(fù)工作中還要注意重建災(zāi)區(qū)文化生活，尤其注重價(jià)值觀和人際關(guān)系的重建，并為社會(huì)公眾創(chuàng)造公共傾訴空間，通過一定的紀(jì)念活動(dòng)使公眾寄托對(duì)遇難人員的哀思和懷念。此外，對(duì)災(zāi)害事件的調(diào)查與反思也同等重要，應(yīng)當(dāng)客觀評(píng)價(jià)現(xiàn)有應(yīng)急管理體制的有效性，追究相關(guān)人員的責(zé)任以及反思相關(guān)政策、制度、機(jī)構(gòu)等的問題，進(jìn)行官員問責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)問責(zé)，在經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步調(diào)整和完善應(yīng)急管理體制（童星、陶鵬，2013）。