二 基層政府自然災害應急管理現狀

基層政府是指縣（區）以下的鎮（鄉）級政府，處于各級政府的底層[1]?；鶎诱歉骷壵c公眾最直接的接觸面，起到了上傳下達以及信息溝通的橋梁作用（高倫、翟亮智和楊子儀，2011）。張楊（2011）總結了基層政府的自然災害管理職能，筆者在此基礎上將這些職能依據災害應急管理的不同階段做了進一步劃分，如表2-1所示。

然而，目前國內學術領域對于基層政府災害應急管理的研究非常少。在中國知網（CNKI）對“災害應急管理”和“基層政府”兩個關鍵詞進行搜索僅搜索到兩篇相關文章。其中一篇是以陜西黃壩驛鄉為例的研究（高倫、翟亮智和楊子儀，2011）。關于基層政府應對自然災害能力的現狀，該研究發現：基層政府各部門各司其職、制定應急對策、成立救災指揮部、根據災情制定各種應急措施。但是，這一研究僅圍繞地震災害，并沒有涉及其他自然災害，比如泥石流等地震次生災害。另外，它只關注地震發生后的基層政府的救災工作，而沒有對基層政府的災前預防或災害恢復重建工作進行深入分析。另外，在這一研究中也沒有提到基層政府在災后階段針對災民特殊的社會心理需求方面的工作。在另一篇文章中，巫廣永（2011）概括歸納了基層政府應急管理工作中存在的問題，他指出：首先，基層政府應急管理的職能定位不明確；其次，基層政府應急管理人員對應急管理工作的認識不足、應急管理理念落后，這主要表現在“重救輕防”的思想比較濃厚，忽視對突發危機事件的排查和預防，沒有很好地建立起應急預警機制；再次，基層政府應急管理執行力不足，主要表現在針對危機事件制定的應急預案操作性不強，往往是照抄照搬上級文件，沒有因地制宜地制定應急預案；最后，基層政府對公民應對災害的宣傳、教育不足，導致公民缺乏應急管理意識和知識。但是，這一研究所討論的是廣義的突發危機事件管理，而突發危機事件除了自然災害以外還包括事故災難、公共衛生事件和社會安全事件，也就是說它并沒有專門討論自然災害應急管理工作。

表2-1 基層政府的自然災害管理職能

加強基層政府自然災害應急管理能力建設有著重要的意義。概括地講，基層政府應急管理能力提升有利于構建社會主義和諧社會，有利于維護黨群關系（巫廣永，2011）。而目前基層政府自然災害應急管理相關研究相對薄弱的現狀，更加突出了對基層政府自然災害應急管理工作進行系統、深入、全面研究的必要性和重要性。做好基礎性的研究工作，總結基層政府災害應急管理工作的理論和實踐經驗，進而發現前期工作中存在的問題，才能促進基層政府應對自然災害能力的進一步提升，這也是本研究的出發點和著力點。