一 地方政府自然災害應急管理現狀

中國的災害應急管理隨著多年減災工作經驗的逐步積累取得了很大進步。2007年頒布并實施的《中華人民共和國突發事件應對法》提出了統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。然而事實上，災害應急管理實踐并沒有很好地體現屬地管理為主的原則；地方政府在整個災害管理過程中大多處于從屬地位，影響了防災救災的效果。在應急管理的過程中，擔當公共管理職責的地方政府應當處于關鍵地位，并發揮主導作用，以有利于快速反應、及時處理，將災害造成的損失和沖擊降至最低（付林、周晶晶，2010）。

地方政府在災害應急管理工作中已經取得了一定的成效，但目前關于其工作成效的研究主要集中于災后的恢復重建。恢復重建工作無疑是自然災害應急管理過程中的重要組成部分和不可或缺的環節，因為恢復重建不僅意味著補救，也意味著發展。從這個意義上講，它不僅包括災民緊急安置、公共基礎設施等物質層面的恢復重建，還包括災民對未來生活的信心和生存空間氛圍等非物質層面的恢復重建（王暉、唐湘林，2011）。概括來講，地方政府在自然災害災后恢復重建工作中取得的成效表現在五個方面：①恢復重建的主體機構逐步健全；②恢復重建的災害救助制度初步建立；③恢復重建的社會參與力量不斷壯大；④恢復重建的保險機制作用逐漸發揮；⑤地方政府的救災問責制度進一步健全（王暉、唐湘林，2011）。

地方政府在災害應急管理工作中雖然已經取得了一些成效，但是在各個工作階段仍存在一些問題。具體到地方政府的防災減災工作，存在的主要問題可以歸納為以下幾點：①地方政府應急管理的法律法規不健全；②地方政府應急預案不夠細致具體，操作系統性不強；③信息通報和公開制度執行不力；④危機意識淡薄，預防災害缺乏社會基礎。而在應對災害的過程中，地方政府又表現出現場管理欠序、臨危組織救助被動、應急管理協調機制不完善、傳播渠道弱化等問題。除此以外，政府體制內還缺乏專業的災害應對工作人員，災害救助工作經驗豐富的人員比較少。在自然災害發生后的恢復重建階段，地方政府也存在不少問題，如王暉和唐湘林（2011）指出：①恢復重建的法律法規制度尚顯缺失；②恢復重建的政府責任機制尚不完善；③恢復重建的社會化援助機制尚不健全；④恢復重建的保險保障水平尚待提升；⑤恢復重建的災害損失補償機制尚不健全。就政府投入而言，華穎（2011）認為救災環節和災后恢復重建環節占用了大部分資源，而災前的防范環節獲得的關注和資源遠遠不足。另外，災害發生后，政府部門大多把工作重點放在人員安全、物資保障上，對于心理健康的重視明顯不足（李虹、王志章，2010）。西方發達國家對突發性危機事件造成的心理創傷進行危機干預，不同程度地建立了國家和地區的危機干預和創傷應激障礙干預研究中心。相比較而言，我國政府和相關部門對此的認識尚不足，致使我國的災害心理救助能力不足。最后，自然災害的應急管理工作水平存在較大的區域差異（李保俊等，2004）。具體來講，經濟較發達地區以及災害多發地區災害應急的研究和管理水平相對較高，而經濟欠發達地區的災害應急研究和管理水平相對薄弱，集中表現為城市地區的應急管理水平明顯高于農村地區。