（二）危機中管理階段

我國的應急救災工作一直都由中央直屬部門主導，包括災害發生后的救援、救災物資的發放、救災搶險隊伍建設和指揮等環節。遇到重大自然災害，通常啟動相關議事協調機構，加強對應急救援救助的指揮協調。由國務院分管領導任總指揮，統一指揮和協調各部門、各地區的應急工作（陸嘉楠，2011）。例如，當破壞性地震發生后，中央就會啟動非常設指揮機構——抗震救災指揮部，在國務院分管領導的指揮下，由中國地震局統一指揮和協調各部門各地區的應急工作，迅速調動全國范圍內的物資和人員進行救援（陸嘉楠，2011）。這種應急體制體現了我國社會主義體制能夠集中力量辦大事的優勢。然而，自上而下、按部門實施的縱向管理模式使地方政府在整個管理過程中大多是在配合國家相關部門，處于從屬地位（滕五曉，2005）。李虹和王志章（2010）指出這一地方政府配合國家相關部門執行、層級上報、等待指示的災害管理體系嚴重削弱了地方政府作為災害行政管理主體的作用，并且在很大程度上影響了防災救災的效果。此外，我國的自然災害應急管理體系是分災種、分部門、分行業的分散型體制，針對各類災害建立了相應的預警預報體制、應急管理指揮體系、應急救援體系和專業應急隊伍等。這種體制雖然有利于發揮各部門的專業優勢，但是在效率性、協調性、整合性上還有所欠缺（陸嘉楠，2011）。

建立快速分級響應機制也是我國現階段自然災害危機中管理工作的一個重要特點。民政部在2006年4月5日印發的《民政部應對突發性自然災害工作規程》修訂稿中根據災害損失情況將突發性自然災害的應對設定為四個響應等級，一到四級逐級遞減，各個級別以死亡人數、緊急轉移安置人數和倒塌房屋數量三個指標為標準，滿足其一則啟動相應的響應等級。例如，因災死亡人數達到30人，啟動四級響應；達到50人，啟動三級響應；達到100人，啟動二級響應；達到200人，啟動一級響應，并規定了從一級響應到四級響應各自所對應的決策、領導、協調和救助的具體職責對象和實施辦法（陳彪，2010；羅國亮，2010）。比如，跨省區或者特別嚴重的自然災害，由國務院和有關部門直接管理，地方各級政府協助配合；而局部性或者一般性的災害，則由地方相應層級的政府部門負責處理，上級政府給予指導和支持（陸嘉楠，2011）。此外，政府也重視災情的及時傳遞，災害信息須在規定時限內由縣級向省級再向中央民政部和國務院層層上報。災害發生后，受災省份按照規定先動用本省救災儲備物資，或在緊急情況下申請同時使用中央級救災儲備物資。在災害應對中，政府不僅需要協調各部門配合工作，還要與作為救災主力的軍隊系統密切配合，按照規定的請調程序、職權分工、領導與指揮規定等組織部隊救助（羅國亮，2010）。

由于我國政府對NGO（非政府組織）等社會力量參與災害救助的行動沒有形成制度化支持，NGO的參與更多體現為即時性反應的非制度化參與，而政府在這一過程中通過認可或吸納NGO的災害救助行動，使其成為政府救災的角色補充，并對其以單項控制的方式進行管理。由于缺乏制度規范，基于不同NGO各自的資源優勢、行為激勵、角色定位，以及不同地方政府的實際情況，各地政府對NGO的管理呈現差別化和多元化的特點（林閩鋼、戰建華，2011）。

作為離百姓生活最為接近的一級政府，鄉鎮政府的能力對國家災害應急管理職能的履行效果具有重要影響。鄉鎮政府在自然災害發生后的主要職能包括：負責第一時間的救災組織、協調工作；完成自然災害第一時間救助和災民生活救助；負責災情的統計和上報；配合有關方面組織協調災民的緊急轉移和安置等（張楊，2011）。然而，很多時候，基層政府缺少有效的防災減災職能執行機構，并缺乏足夠的災害管理資源（如財政來源、專業人才），導致在災害管理職能的執行中出現種種問題（張楊，2011）。

具體就“5·12”汶川地震救災工作的情況來看，地方包括基層政府在救災工作中履行職責時存在的問題主要有五點。第一，行政管理體制中的結構、關系的模糊和決策傳達、實施的低效，導致不同政府層級和部門之間的責權不明確、問責制度不明晰，影響了民眾對政府的信任感，并且繁雜的上傳下達程序也影響了災后救援工作的及時性和有效性（李虹、王志章，2010）。第二，縣、鄉級政府嚴重缺乏抗震救災的救援設備和應急處理知識，反應相對遲緩，無法有效組織居民抗災自救（印海廷，2009）。第三，在災后過渡性安置階段，政府工作中出現了組織過于分散、統一組織和協調能力差、管理欠序的情況，影響了救援和物資分配的效率。同時，政府沒有很好地協調和引導參與救災的非政府組織及公民，沒有處理好分工合作關系，導致大量人力和物力的浪費，影響了公民參與的積極性與有效性。第四，在與災情和救災工作有關的信息發布和溝通方面，政府在保證群眾知情權和及時發布權威信息的同時，其公開信息的質量和全面性有待提高。政府信息缺乏透明度影響了民眾對政府行為的監督，也損害了民眾對政府的信任度和政府的權威性（李虹、王志章，2010）。第五，基層政府經常忽視在災民心理和災區社會關系、文化恢復方面的職能，有關社會心理方面的工作不足。