（一）危機前管理階段

新中國成立之后，我國政府制定并實施了許多自然災害應急管理方面的法律法規，如《中華人民共和國突發事件應對法》《中華人民共和國防震減災法》《中華人民共和國防洪法》《自然災害救助條例》。在防災減災領域，我國也相繼出臺了相關政策和規劃，比如，1998年4月，國務院頒布并實施了《中華人民共和國減災規劃（1998～2010）》。這一規劃確定了數個國家級減災目標：“減輕災害對中國經濟和社會發展的影響，顯著減少災害造成的經濟損失，大幅減少死亡人數，建立一系列對社會經濟發展起決定性作用的減災管理工程，綜合實施科學與技術成果，提高意識和增加知識，并完成減災工作機制。”這一規劃的實施使大量國家減災工程得到發展。2007年8月，國務院頒布了《國家綜合減災“十一五”規劃》，這項規劃確立了國家綜合減災的基本原則，包括以下幾方面：①政府主導、分級管理、社會參與；②以防為主，防、抗、救相結合；③各負其責，區域和部門協作減災；④減輕災害風險與經濟社會可持續發展相協調。規劃清楚地闡明了“十一五”時期我國防災減災工作的主要任務，包括以下幾方面：①加強自然災害風險隱患和信息管理能力建設；②加強自然災害監測預警和預報能力建設；③加強自然災害綜合防范防御能力建設；④加強國家自然災害應急救援能力建設；⑤加強巨災綜合應對能力建設；⑥加強城鄉社區減災能力建設；⑦加強減災科技支撐能力建設；⑧加強減災科普宣傳教育能力建設。這些政策和規劃對在新形勢下我國的減災救災事業提出了明確的要求和任務，繼續推動中國的減災救災事業向更高層次發展（陳彪，2010）。

進入“十二五”時期，國務院辦公廳于2011年11月印發了《國家綜合防災減災規劃（2011-2015年）》。規劃明確了堅持“政府主導，社會參與；以人為本，依靠科學；預防為主，綜合減災；統籌謀劃，突出重點”的工作原則，提出自然災害造成的死亡人數在同等致災強度下較“十一五”時期明顯下降、年均因災直接經濟損失占國內生產總值的比例控制在1.5%以內等多個發展目標，以及加強自然災害監測預警能力建設、加強防災減災信息管理與服務能力建設、加強自然災害風險管理能力建設、加強自然災害工程防御能力建設、加強區域和城鄉基層防災減災能力建設、加強自然災害應急處置與恢復重建能力建設、加強防災減災科技支撐能力建設、加強防災減災社會動員能力建設，以及加強防災減災人才和專業隊伍建設、加強防災減災文化建設10項主要任務。

總體來說，21世紀以來，我國中央政府在政策法規上明確把減災規劃納入國民經濟和社會發展總體規劃中，逐漸加大投入力度，并承擔協調發展與減災、強化資源保障、提高設防水平、加快制定減災產業發展規劃的責任（史培軍，2013）。然而，目前我國政府災害應急管理的法律法規體系還遠不健全，尤其是災害相關法律種類較少、缺乏具體實施細則以及綜合防災減災的法律法規欠缺。也就是說，雖然有一系列針對某一類型災害（如地震）預防和減災的法律與規定，但這些法律和規定無法代替一部保障國家防災減災工作的基本法律。這一現狀使各級政府在災害各階段的工作中難以貫徹實施相關法律法規，難以把握自己的責任定位，也難以相互協調配合（滕五曉，2005）。

當前，我國已經確立了各級黨委和政府統一領導、部門分工負責、災害分級管理、屬地管理為主的災害管理領導體制（張新文、羅倩倩，2011）。針對自然災害，在國務院統一領導下，中央層面設立了國家減災委員會、國家防汛抗旱總指揮部、國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部和全國抗災救災綜合協調辦公室等機構，負責減災救災的決策、協調和組織工作（國務院新聞辦公室，2009）。然而，我國自然災害防災減災組織體系是按照災種劃分的，每個災種或幾個相關的災種分別由某個或某幾個部門來負責，甚至災害的監測、預警、指揮調度、救援、災后恢復等不同階段的工作也分別由不同的部門承擔，形成了分災種、分部門的防災減災管理體制。這一體制不僅使各指揮機構協調能力嚴重不足，同時還可能導致條塊分割、政出多門、重復建設等問題（張紅萍等，2014）。

我國各級政府的救災應急預案體系已初步形成，如前面提到的綜合性的《國家自然災害救助應急預案》，以及各省、區、直轄市和大部分市、縣建立的相應災害應急預案體系（張新文、羅倩倩，2011），同時，與此相對應的制度規范建設也在不斷推進。以甘肅省為例，該省各層級的自然災害應急救助預案基本形成“縱向到底，橫向到邊”的框架體系，省政府發布了《國家綜合防災減災規劃（2011～2015年）甘肅省實施方案》《甘肅省人民政府辦公廳關于切實加強和規范自然災害救助工作的意見》《甘肅省防災減災人才發展中長期規劃（2013～2020年）》《甘肅省自然災害救助應急預案》等相關文件；相關涉災部門也制定了一系列防災減災救災工作政策和制度規范（張柯兵、李有發，2014）。然而，我國各級政府的應急管理存在嚴重的“預案化”傾向，即把預案編制視為應急準備的完成，且預案編制形式化趨勢嚴重，缺乏針對性和實用性，尤其是基層預案多未將重點放在本地的實際危險源和行動協調的具體計劃上（滕五曉，2005）。我國的災害預警體系和救災物資儲備體系基本已經形成。目前，我國的災害預警體系基本能做到在最短的時間內盡快發布災情信息，通知民眾避險，也讓政府和社會了解災害情況，掌握救災工作的主動權。此外，政府還在全國主要大城市設立了10個中央級救災物資儲備庫，形成了救災物資儲備網，基本能夠保證在災后24小時之內調動救災物資并發放到災民手中（張新文、羅倩倩，2011）。以甘肅省為例，省委省政府完善了針對各種主要自然災害的監測預警措施，初步建立了覆蓋各級、聯防聯控的自然災害監測預警體系；全省主要涉災部門完善了災害信息發布辦法，基本構建自然災害災情信息的收集管理平臺，并推進各級災害信息員隊伍建設；還構建了覆蓋全省的救災物資儲備網絡體系（張柯兵、李有發，2014）。但是，從總體上看，政府體制內仍缺乏專業的災害應對工作人員，災害救助工作經驗豐富的人員比較少，災害管理方法、信息收集溝通發布方法和防災技術也比較落后（滕五曉，2005）。此外，一直以來強調以經濟建設為中心的做法使政府部門忽視了對政府工作人員危機意識的培養，對災害知識的宣傳教育不夠，政府危機意識相對淡薄，影響了防災減災工作的全面性和有效性。

增強群眾和組織的災害意識、促進群眾學習自救知識是危機前政府管理工作的一個重要部分。白鵬飛、賈群林（2013）總結了地方政府在危機前階段為提升公民自救能力開展的主要工作，一是通過各類科普基地開展防災日一類的科普活動；二是通過各類媒體對大眾進行防災自救知識的宣傳；三是通過教育系統為在校學生開展校園防災課程；四是開展公民防災能力提升項目，出資并組織基層民眾進行防災技能學習和演練。以甘肅省基層政府為例，其完善防災救災體系的工作主要體現在城鄉社區建設綜合應急避難場所、開展防災減災示范社區建設、加強基層志愿者隊伍建設、進行防災減災知識教育和建立相關培訓基地等（張柯兵、李有發，2014）。但是在受自然災害威脅較大的經濟欠發達的偏遠農村地區，由于資源、政府和民眾危機意識不足，此類減災教育或演練則很少開展或者教育效果不好。基層政府雖然是各級政府與公眾最直接的接觸面，卻沒有實質性的權力去制定法規強制公民參與相關培訓，也受人力、財力、物力等制約不能較好地組織和開展此類教育工作（高倫、翟亮智、楊子儀，2011）。這直接導致政府和民眾防災救災知識和技巧的缺乏，影響了政府和民眾在災害中的應變能力（李虹、王志章，2010）。

在危機前管理階段，我國政府的災害應急管理體系在總體上還欠缺與非政府組織合作的具體機制。雖然《國家綜合減災“十一五”規劃》確立的基本原則是“政府主導、分級管理、社會參與”，許多相關法規和政策也強調了社會參與的必要性，但是社會力量參與防災減災的機制并不完善，例如有些省份的應急預案里根本沒有闡明社會工作組織參與的具體細則。因此，我國各級政府在非政府組織參與救災工作的技術標準、行為準則制定等方面的工作還有待提高（白鵬飛、賈群林，2013）。

2015年，聯合國《2015～2030年仙臺減輕災害風險框架》提出，世界各國在自然災害防災減災工作中應當優先考慮以下四點：第一，了解自然災害風險，包括自然災害的易損性、波及范圍、災害特點、環境和應對能力等。這些信息是災前風險評估的一部分，是制定和實施合適、有效的災害應急預案的基礎；第二，健全自然災害應急管理體制，要有明確的目標、計劃、能力要求、指導方案、跨領域合作和相關利益主體的參與，并重視災害的預防、減輕、預備、反應、恢復和重建等各階段工作；第三，加大對災害風險抗逆力的投入，通過公共和私人對防災減災制度和非制度性的投入，提升個人、社區、國家在自然災害面前的經濟、社會、文化抗逆力；第四，加強災害預防以保證有效應對，在恢復重建中強調地區發展（United Nations，2015）。該框架對我國政府自然災害管理體制的進一步完善和加強有重要的指導作用。