（三）危機后管理階段

在危機后管理階段，也就是災后恢復和重建階段，許多需要法律指導和規范的政府工作仍無法可依，多依靠政策和行政手段。為了彌補法律的缺失，2008年6月8日，國務院頒布了《汶川地震災后恢復重建條例》，隨后又在9月19日印發《汶川特大地震災后恢復重建總體規劃》（以下簡稱《總體規劃》），為地震災區重建涉及的各種問題如調查評估、重建規劃與實施、資金籌集、政策扶持、監督管理、法律責任等提供了規范性指導，正式啟動了汶川地震災后重建工程。隨后，國務院又出臺了支持恢復重建的二十余個配套文件，涉及規劃、生產、對口支援、金融、國土、電力、通信等各個方面（劉方金，2010；陳世棟，2014）。《總體規劃》規定了不同層級的政府參與災后重建所應扮演的角色和承擔的職責。中央國務院相關機構和四川省人民政府負責編制相應專項規劃和重建年度計劃，并指導市縣級政府編制本行政區的總體、專項實施規劃與年度計劃。地方的市縣級政府具體承擔和落實恢復重建任務，組織實施本行政區的恢復重建規劃。其中，縣級政府是組織實施重建任務的主體，負責使每一項規劃具有可操作性，然后以項目的形式組織建設、調撥資金。而到鄉鎮一級的政府，它們承擔著國家與鄉村社會的對接和互動的任務，就自上而下推進的重建工作進行合作、談判等，其工作重心大多集中在住房建設、農業生產、農村基礎設施建設、公共服務建設、生產力布局和產業調整等方面。政府的災后重建總體規劃也顯示了對社會管理的重視，如人口安置、公共服務、生態環境和精神家園重建等。規劃鼓勵人口在規劃區內就近分散安置或隨外出務工人員的就業地轉移安置，保障公共服務設施的標準化建設并促進公共服務均等化，加強生態修復和環境污染的監測與治理，還首次把震后心理重建納入其中（陳世棟，2014）。

在災后恢復與重建資金籌備工作中，國家政府的撥款占到了很大一部分，較好地保證了災后重建的速度，例如，在“5·12”汶川地震后，截至當年11月底，中央和地方各級財政安排抗震救災資金1287.36億元（白鵬飛、賈群林，2013）。此外，我國政府還建立了北京、天津、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東8省（市）和深圳、青島、大連、寧波4市對內蒙古、江西、廣西、四川、云南、貴州、陜西、甘肅、寧夏和新疆10省（區）的對口支援機制，結合每年的災情調整具體支援方案（羅國亮，2010）。但是，作為社會化的風險損失承擔機制的巨災保險制度還未在我國發揮應有的作用，災害救助過于依賴政府力量，抑制了市場和社會等主體作用的發揮（華穎，2010）。在災后救助和恢復當中，社會工作組織的參與也受到較多的行政干預，這表示政府的應急體系并沒有為社會力量參與災后救助和恢復提供足夠的空間和途徑。另外，對于汶川地震后有突破性發展的慈善捐助事業，政府還未能推動構建成熟健康的慈善文化和合適的慈善引導機制，也缺乏完善的慈善捐贈和善款管理使用的監管制度法規（華穎，2010）。

政府在實際履行重建職責當中也出現了一些問題。比如，各級政府之間自上而下層層壓縮重建計劃時間的現象比較普遍。汶川地震災后重建時間是三年，但是政策在向下執行的過程中卻層層加碼，在某些省市變成兩年甚至更短，而到了基層政府就只剩下一年半或者一年。鑒于災后重建工作的復雜性和長期性，這種做法大大影響了災后重建的質量和效果，也產生了資源的浪費。又如，在偏遠農村地區的重建工作中，往往出現重建資金無法到位或者及時到位、重建活動缺乏技術和資金管理監督指導、未考慮災民情況的差異性與農民需求的特殊性、干部對政策不了解或素質較低的情況。另外，雖然國家重建規劃將精神家園的重建列入其中，但在實際重建工作中，大部分專項資金和對口援建項目還是投入學校、醫院、道路等公共硬件設施上，文化方面的恢復沒有受到足夠重視，針對災民的心理輔導和就業能力提升培訓也十分欠缺（彭玨琦，2012）。最后，政府防災減災責任和責任評價體系普遍缺失，沒有建立起縱向覆蓋省、市、縣、鄉，橫向覆蓋機關事業單位、企業、社區的防災減災救災責任體系，也缺乏對災害防治不作為的行政問責機制、司法監督機制，減災救災效果的評估指標體系也尚未建立（張柯兵、李有發，2014）。