第三節 黨內法規與國家法律銜接和協調機制的障礙

建立健全黨內法規制度體系是黨的制度建設的重要工作，黨在國家層面的宏觀制度建構和具體實踐層面的探索努力是極為有利的條件；不利性的因素也有很多，例如，黨內法規體系建設的提出時間較短，實踐經驗并不豐富，相應的理論儲備也不充分，等等。因此，在黨內法規與國家法律均被確定為社會主義法治體系的重要組成部分時，如何厘清橫亙在兩者之間的種種障礙，以及如何妥善地在社會主義制度框架內有效地解決兩者有機銜接和運行協調的難題，是時代發展和社會形勢賦予我們的研究課題。

截至目前，中國共產黨為適應不同歷史形勢下黨的建設需要和國家治理需求，制定了約2400部黨內法規，其中，黨的中央組織制定的黨內法規有170多部，中央紀委和中央各部門制定的黨內法規有200多部，黨的地方機關制定的黨內法規有2000多部。[43]黨內法規制度已經頗具規模，各級黨組織和黨員的行為調整也基本實現了有規可依，但是，我們也要清醒地認識到，黨內法規制度還尚未走上體系化、科學化的發展道路，還存在一些亟待解決的問題，難以完全滿足社會新形勢下全面從嚴治黨和依規治黨等黨自身建設的迫切需要。

一、概念術語的運用規范性不足

一般來說，法律的制定都采用嚴密的立法技術，遵循嚴格的立法程序，往往還經過法學專家的論證以及廣泛的民意征集環節，對概念術語的運用較為謹慎和規范，條款的制定也相對比較科學、合理。比較而言，黨內法規的制定雖然也務求科學，但畢竟在制定技術、起草程序、專家指導和社會參與等方面的力度有所欠缺，整個制定過程也相對簡單。因此，一些黨內法規存在著適用范圍模糊、具體操作性不強和彈性空間過大等缺點。例如，部分黨內法規從本質上來看屬于政策性的宣示和號召，并不具備實際約束力；部分黨內法規則大量使用了“適當”“適度”“視情況”等自由裁量空間過大的用語。有文章在梳理已經頒布實施的黨內法規后，認為存在實體性法規較多、程序性法規較少，原則性規定較多、可操作性措施較少，一般性要求較多、懲罰性措施較少等特點，影響了黨內法規的正常適用。[44]其中，概念術語和法律用語的重合與政治性概念術語的頻繁采用，違背了立法用語要明確、具體、周延的原則，影響了黨內法規的規范性和科學性，增加了黨內法規適用上的不確定性和困難程度。

二、黨內法規的規劃體系性不足

雖然早在創建初期，中國共產黨就已經開始實質意義上的黨內法規制定的摸索與實踐，但由于動亂的國內情形和革命斗爭的復雜形勢，黨內法規并沒有成為黨重點關注的事項。到新中國成立后以及改革開放時期，黨致力于黨內法規制度的建設工作，學界也開始逐漸關注對黨內法規的研究和探討。由于起步較晚、基礎薄弱再加上缺乏專門的立法技術，一些黨內法規的制定缺乏整體規劃，從而未能達到體系性和全局性的要求。

有的黨內法規出臺前未經整體規劃，或者規劃缺乏體系性，直接導致“部門立法”、“重復立法”、“現象立法”和“碎片立法”等特征，缺乏長遠的頂層設計，[45]法規之間相互銜接和配合不夠。《黨內法規制定條例》的印發在一定程度上彌補了上述問題的不足，要求黨內法規的制定工作編制年度計劃和五年規劃。筆者認為，年度計劃只須對“每年年底前提出的下一年度制定建議進行匯總后擬訂”，并不要求將立法規劃情況在黨內或向社會公布，也沒有相應的組織協調、督促指導機制以跟蹤掌握立法規劃的實施情況；五年計劃只須對“提出的制定建議進行匯總，并廣泛征求意見后擬訂”。在這方面，黨內法規的立法規劃與國家法律的制定相比，還存在著欠缺體系性、全局性的差距。

《憲法》確立了中國共產黨的領導和執政地位。在依法治國的框架下，通過黨內法規的形式來實現黨的領導便是一個重要途徑，例如，《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》和《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》等國家層面上的重大決策往往在實際社會生活中發揮著重大作用。在這種情形下，黨內法規的齊全程度和體系化程度，就在一定意義上決定了黨對國家和社會事務領導的規范程度，重要領域里黨內法規的缺失，將會直接影響黨的治理能力和國家治理能力的科學水平和現代化水平。例如，在黨對人大、政府、政法和群團等的領導體制機制，黨的宣傳思想工作體制機制，黨各級組織的設立、職責和運行等工作，黨的代表大會制度、黨委集體領導制度、黨內選舉制度和黨內罷免制度等民主集中制建設方面，仍然缺乏基礎性的黨內法規來予以指導和規范；在一些綜合性的、位階較高的重要黨內法規出臺后，并沒有及時制定具有可操作性的配套實施細則、條例、辦法和規定，從而影響其實施效果；在黨政一把手的監督、黨務公開和決策失誤的預防與追責等權力監督的重要環節，同樣亟待制定更有效的黨內法規。[46]

三、黨內法規的制定主體有待進一步明確

1990年《黨內法規制定程序暫行條例》第2條第1款規定，黨內法規是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區、直轄市黨委制定的用以規范黨組織的工作、活動和黨員的行為的黨內各類規章制度的總稱。2012年發布的《黨內法規制定條例》第2條規定，黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。2019年修訂的《黨內法規制定條例》第3條第1款規定，黨內法規是黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委制定的體現黨的統一意志、規范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規章制度。

經過對比，我們可以發現，黨內法規的制定主體，經歷了從1990年時“黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區、直轄市黨委”，到2012年時“黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委”，再到2019年時“黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委”。根據《黨章》第3章的規定，“黨的中央組織”主要包括黨的全國代表大會及其產生的中央委員會，中央委員會全體會議選舉產生的中央政治局和中央政治局常務委員會，中央委員會決定的中央軍事委員會，以及中央政治局常務委員會提名、中央委員會全體會議通過的中央書記處。由于2012年《黨內法規制定條例》將中央紀律檢查委員會單列，黨的“中央各部門”就主要包括中央辦公廳、中央組織部、中央宣傳部、中央統戰部、中央對外聯絡部、中央政法委員會機關、中央政策研究室、中央臺灣工作辦公室、中央財經領導小組辦公室、中央外事工作領導小組辦公室、中央機構編制委員會辦公室、中央直屬機關工作委員會和中央國家機關工作委員會。從實際情況來看，黨的中央組織中，中央政治局和中央政治局常務委員會制定的黨內法規較多；在中央各部門中，中央辦公廳和中央組織部制定的黨內法規較多，其他黨的中央組織和部門在制定黨內法規方面參與較少。有學者在統計和量化分析332件黨內法規后發現，中國共產黨代表大會、中共中央、中共中央辦公廳制定發布的共有148件，占46%，中紀委、黨的中央各部門制定發布的共有184件，占54%。[47]

在黨的政治實踐過程中，還存在著中央全面深化改革領導小組（現為中央全面深化改革委員會）、中央網絡安全和信息化領導小組（現為中央網絡安全和信息化委員會）、中央軍委深化國防和軍隊改革領導小組、中央港澳工作協調小組、中央新疆工作協調小組、中央黨的群眾路線教育實踐活動領導小組、中央宣傳思想工作領導小組、中央黨的建設工作領導小組和中央巡視工作領導小組等一些重要的中央領導小組。中央領導小組最終審議通過的規劃、方案、意見、規則、規定、實施細則、辦法、報告、請示等規范性文件，在國家的政治和社會事務中具有較高的權威性地位，實質上也能夠切實地發揮黨內法規所具有的約束和指導作用。但是，依據《黨內法規制定條例》，這些中央領導小組并不在黨內法規的制定主體之列，因此必然會導致相當一部分實質上屬于黨內法規的規范性文件事實上卻在黨內法規體系之外。這一方面不利于黨內法規的規范化和體系化，另一方面也不利于中國特色社會主義法治的形成，無法確保黨的重大改革、決策“于法有據”“有法可依”。

在實踐中，通常由《黨內法規制定條例》所確定的黨內法規制定主體的辦公廳或相應的廳局室牽頭負責展開法規制定的具體工作，往往由于時間緊、任務重，而無法順利地實現廣泛征求意見的環節，為此需要黨內法規制定主體采取有力措施予以改變。

此外，2016年《中共中央關于加強黨內法規制度建設的意見》還明確提出“探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風建設等方面的黨內法規制定權”。基于此，在該項工作的試點地區，黨內法規的制定主體范圍進一步擴大。例如，2015年《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）的修訂賦予了設區的市的人民代表大會及其常委會在城鄉管理、環境保護和歷史建筑等方面的地方法規制定權，為釋放制度創新的地方積極性，我們可以在條件成熟時，借鑒《立法法》的規定，賦予設區的市的黨委一定范圍內的黨內法規制定權。

四、黨內法規的制定權限尚須進一步厘清

《黨內法規制定條例》第5條將黨內法規劃分為“黨章”、“準則、條例”和“規定、辦法、規則、細則”等三個類別。其中，“黨章”對黨的性質和宗旨、路線和綱領、指導思想和奮斗目標、組織原則和組織機構、黨員義務權利以及黨的紀律等作出根本規定，是制定其他黨內法規的基礎和依據；“準則、條例”，由黨的中央組織制定，主要規定黨的性質和宗旨、路線和綱領、指導思想和奮斗目標，黨的各級組織的產生、組成和職權，黨員義務和權利方面的基本制度，黨的各方面工作的基本制度，涉及黨的重大問題的事項和其他應當由中央黨內法規規定的事項等六個方面；“規定、辦法、規則、細則”，則由中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委就其職權范圍內的有關事項制定。

與國家法律體系相對比，《黨章》就相當于《憲法》，“準則、條例”就相當于基本法律，“規定、辦法、規則、細則”就相當于普通法律、法規、規章及其他規范性文件；《黨內法規制定條例》相當于《立法法》，與《立法法》規定了基本法律的保留事項相仿，《黨內法規制定條例》第9條也保留了黨的性質和宗旨、路線和綱領、指導思想和奮斗目標，黨的各級各類組織的產生、組成和職權職責的基本制度，黨員義務權利方面的基本制度，黨的領導和黨的建設各方面的基本制度，涉及黨的重大問題的事項，黨的紀律處分和組織處理方面的基本制度，以及其他涉及黨中央集中統一領導的事項，是只能由中央黨內法規規定的“專屬保留事項”；與省、自治區和直轄市的人大及其常委會可以制定地方性法規相仿，黨的省、自治區、直轄市黨委也可以制定黨內法規。我們可以看出，事實上黨內法規體系可以大致劃分為“中央黨內法規”和“地方黨內法規”兩個部分，其中，地方黨內法規的制定權限要受到《黨章》和中央黨內法規的專屬保留事項的約束，除此之外在地方黨委職責范圍內的事項，均可以制定地方黨內法規。

在實踐中，黨內法規的制定權限應該像《黨內法規制定條例》規定的一樣清楚：首先，在中央黨內法規的專屬保留事項中，應當由哪個或哪些中央黨內法規制定主體來具體行使黨內法規的制定權，應當遵循何種黨內法規制定程序和采用何種黨內法規表現形式，都需要進一步明確。其次，在專屬保留事項中，如何解釋黨員義務和權利方面的基本制度，黨的領導和黨的建設各方面工作的基本制度和涉及黨的重大問題的事項，以及如何解釋作為兜底性條款的“其他應當由中央黨內法規規定的事項”，事實上并不是那么確定無疑的，“基本制度”、“重大問題”和“其他事項”需要在實踐中得到更為詳細的界定，以便準確地劃定各個位階之間黨內法規的制定權限問題。再次，《黨內法規制定條例》第5條規定：“黨內法規的名稱為黨章、準則、條例、規定、辦法、規則、細則。”而按照黨內法規的制定實踐來看，《黨章》是最根本的黨內法規；準則和條例一般都屬于中央黨內法規；至于規定、辦法、規則和細則等形式可以由中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定，分別可能表現為中央黨內法規、黨內法規和黨內規范性文件。需要注意的是，這種依據黨內法規的名稱和制定技術所作出的劃分，僅僅在形式上具有準確性和清晰性，在黨內法規的調整內容和制定權限上則應具體問題具體分析。最后，從黨內法規的實踐來看，由省、自治區和直轄市黨委制定的黨內法規不僅在數量上較少，在規范性、體系性和創新性上也較為不足。

五、黨內法規的制定技術有待進一步提高

黨內法規的制定技術，是指在黨內法規的起草、審議、修改和廢止等過程中，制定主體所應當掌握的具體操作標準，這對保證黨內法規的科學性、規范性和統一性以及提高黨內法規的質量具有重要意義。有學者認為，黨內法規的修改和完善，要充分貫徹形式法治的要求，做到具有普遍性、向全體黨員公布、不溯及既往、黨員的權利義務等規定明確、黨內法規之間互相協調以及對黨員、黨組織的要求具有可實施性、連續性。[48]目前，中國共產黨已經意識到黨內法規制定技術的重要性，在2013年《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017年）》中明確提出提高黨內法規的制定水平，“做到內容詳實、措施管用，邏輯嚴密、表述準確，文字精練、格式規范，具有針對性、指導性和可操作性”；在2018年《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018—2022年）》中，將“黨內法規制度質量明顯提高，執行力明顯提升，系統性、整體性、協同性明顯增強”確立為工作目標。總的來說，科學的、體系化的黨內法規要求結構嚴謹、內部協調，互相之間能夠有機銜接，這必然要求黨內法規在制定過程中要有科學、嚴密的框架設計，同時在條文的表述上還要盡量嚴謹、科學并且用語規范、統一。

按照上述標準，中國目前的黨內法規制定技術還存在以下不足：首先，有的黨內法規的具體指導和約束功能不強，在制定技術上過分講究抽象和原則，從而使黨內法規的實施面臨諸多的不確定因素。例如，有的觀點認為，黨內法規的“原則性規定較多、可操作性措施較少，一般性要求較多、懲罰性措施較少”；[49]有的觀點則從不同類型的黨內法規的數量這一角度出發，認為以“規則”為名的黨內法規數量較少，并且原則性規則多、操作性規則少，不同類型的黨內法規的數量不夠平衡會影響其體系構建。[50]

其次，在黨內法規和國家法律的區分方面，立法技術有待進一步提高，即“條例”、“規則”、“規定”、“辦法”和“細則”同時被黨內法規和國家法律所采納而成為一種規范的表述形式。這在國家法律和黨內法規均對國家和社會的重要事項作出規定的黨領導中國法治建設的政治實踐過程中，在兩者數量都不斷增長的時代背景下，單純從名稱上區分是國家法律還是黨內法規可能越來越具有難度，至于如何準確地區分兩者的效力高低和適用范圍大小，則更是一個值得關注的問題。例如，《行政法規制定程序條例》規定，行政法規的名稱一般稱“條例”，也可以稱“規定”“辦法”等，在立法實踐中還采用了規則、細則等表述，例如《國務院工作規則》；國務院根據全國人民代表大會及其常務委員會的授權決定制定的行政法規，稱“暫行條例”或者“暫行規定”。《規章制定程序條例》規定，規章的名稱一般稱“規定”“辦法”，但不得稱“條例”。而《黨內法規制定條例》規定，黨內法規的名稱是黨章、準則、條例、規定、辦法、規則和細則。這樣一來，我們無法完全排除黨內法規和行政法規均以“條例”、“規定”或“辦法”為名稱的情形，也無法完全排除黨內法規和規章均以“規定”或“辦法”為名稱的情形，普通民眾也很難從名稱上判斷某一文件是國家法律還是黨內法規。

此外，在黨內法規體系內部，針對同樣的規范事項，采取同樣的規范名稱，但在實踐中卻有時出現省、自治區、直轄市一級的黨內法規制定主體混用規則、規定、辦法、細則等形式的情形。對此，有學者針對性地提出建議：規則，主要對黨的領導機關的議事程序和工作方法作出規定，例如議事規則、工作規則等；規定是對黨內生活中的一般性問題或某一方面的工作作出規定，調整的范圍、對象比較集中，措施、要求比較具體；辦法主要對開展某項重要工作的步驟、措施作出規定，具有較強的程序性、針對性、可操作性；細則是為保證條例等規范的正確實施而作出的配套規定，目的在于細化、具體化綜合性黨內法規中有關內容的含義、界限、程序和責任。[51]為避免不同的黨內法規形式混用，黨內法規制定的技術規范應當作出進一步規定，大體明確每一規范形式所應當調整的事項內容，作為黨內法規制定主體的參照標準。

六、黨內法規的備案審查需要進一步健全

黨內法規的備案審查，是指為了保證正在制定或已經制定的黨內法規與《憲法》、法律，《黨章》和黨的路線、方針、政策，高位階以及其他同位階的黨內法規和規范性文件對同一事項的規定相一致，避免內容的明顯不當，并且符合制定權限、程序，以維護黨內法規制度體系的統一性和權威性的一種備案和審查的處理方法。有學者總結了黨內法規之間互相抵觸的九種具體表現，主要包括：和其他同級黨內法規就同一事項的規定相沖突，違背上位黨內法規的立法目的，不符合《黨章》和上位黨內法規的精神與基本原則，限縮或者擴大了上位黨內法規的規制范圍，限制、剝奪或者擴大了上位黨內法規規定的權利，擴大或者限縮了上位黨內法規規定的義務或范圍，擴大或限縮了上位黨內法規規定的責任種類和幅度，違反了上位黨內法規的強制性規定，以及其他與上位黨內法規相抵觸的情形。[52]

事實上，早在1990年11月，《中共中央辦公廳關于黨內法規備案工作有關問題的通知》就已經出臺，用三個條文的篇幅對黨內法規的備案機關和工作程序作了初步規定。[53]自2012年6月起，中共中央部署開展了前后兩個階段的黨內法規和規范性文件的集中清理工作，大幅度地提升了黨內法規體系的統一性和協調性，為2012年《黨內法規和規范性文件備案規定》的順利通過以及隨后備案審查工作的開展打下了一個堅實的基礎。《黨內法規和規范性文件備案規定》建立了黨內法規和規范性文件的常態備案機制，確立了有件必備、有備必審和有錯必糾的備案原則。2015年7月，中共中央辦公廳印發的《關于建立法規、規章和規范性文件備案審查銜接聯動機制的意見》，還初步建立了分工負責、雙重備案聯動、移交處理、提議審查、征求意見、會商協調和信息共享等具體機制，進一步推動了法規、規章和規范性文件的備案審查工作。2018年11月開展的第二次中央黨內法規和規范性文件集中清理工作，以2019年4月《中共中央關于廢止、宣布失效和修改部分黨內法規和規范性文件的決定》為標志宣告圓滿完成，大大增強了黨內法規的體系性。

在中國的政治實踐中，存在著黨的機關和國家、政府機關聯合發文的情形，例如中共中央紀委和監察部聯合發布的《關于紀檢監察機關接待處理集體上訪的暫行辦法》，中共中央組織部和勞動人事部聯合發布的《關于確定建國前干部參加革命工作時間的規定》，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》、《領導干部報告個人有關事項規定》、《領導干部個人有關事項報告查核結果處理辦法》、《黨政機關公務用車配備使用管理辦法》和《黨政機關國內公務接待管理規定》，以及中共中央、國務院聯合發布的《關于切實做好減輕農民負擔工作的決定》和《關于治理向企業亂收費、亂罰款和各種攤派等問題的決定》等。這些黨政機關的聯合發文究竟應當定位為國家法律還是黨內法規？它們應當遵守法律制度框架下的司法審查規則，還是應當遵守黨內法規制度體系中的備案審查規則？對這一系列問題的回答，有待黨內法規實踐的進一步發展。

此外，有的應當由政府機關發布的文件，有時卻改由黨的機關發布或者由黨的機關和政府聯合發布，以規避對政府規范性文件的備案審查程序，同樣應值得注意。因為，在2014年《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）修正之前，這類規范性文件無法作為訴訟依據，同時也不承受相應的司法復核；2014年修正的《行政訴訟法》第53條第1款規定：“公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規范性文件進行審查。”但該規定在適用范圍上明確限制為“國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件”所引起的法律爭議，而對于由各級黨委參與發布的規范性文件，人民法院無權進行審查。2017年修正的《行政訴訟法》繼續沿用該規定，未有變動。