第二節 黨內法規制度的當代發展與體系化努力

科學完備的黨內法規制度，是新時期下全面從嚴治黨、依規治黨和依法執政的前提條件，一方面有利于加強黨的自身建設，提高黨科學執政、民主執政和依法執政的水平；另一方面也有利于規范和改進黨的領導和執政方式，從而成為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要保障。

梳理黨內法規制度的歷史沿革情況，摸清黨內法規制度的當代發展現狀，能夠理順黨內法規相互之間的前后傳承、左右關照等脈絡和邏輯上的相互關系，從而為理解和掌握黨內法規制度的體系化努力奠定基礎。[3]

一、黨內法規制度的歷史沿革

自成立伊始，中國共產黨就高度重視調整、約束各級黨組織和黨員的規章制度及其發揮的重要規范作用。例如，1921年中國共產黨第一次全國代表大會通過的《中國共產黨第一個綱領》，共計15條，在實質上發揮了后來《中國共產黨章程》（1922年制定，以下簡稱《黨章》）所具有的綱領性職能：正式確定黨的名稱、性質和奮斗目標，宣告中國共產黨的誕生；明確規定黨員標準和入黨手續；規定黨的組織、黨的保密紀律和擔任公職限制以及《黨章》的修改等重要內容；提出“革命軍隊必須與無產階級一起推翻資產階級的政權”“承認無產階級專政”“消滅資本家私有制”和聯合第三國際等4項任務。[4]1923年中國共產黨第三次全國代表大會通過的《中國共產黨中央執行委員會組織法》，規定了中央執行委員會的職責、組成和工作等內容，是建黨以來第一次將黨內的規章制度與“法”直接聯系起來的文件。

1938年9月15日，劉少奇同志在政治局會議上代表中共北方局作抗戰以來的工作報告，討論王明同志對抗黨中央的行為時提出“黨內要制定一種黨規，進行黨的建設”“在組織上、黨規上保證黨的團結，個人服從組織，少數服從多數，下級服從上級”，這是“黨規”概念第一次在中央層面的報告中出現，可以視作“黨內法規”的萌芽。[5]一個月后召開的中共六屆六中全會（擴大）上，毛澤東同志作專門報告，針對張國燾同志嚴重破壞黨內紀律的情況，在“黨的紀律”標題下，報告明確提出了“黨內法規”的概念：為使黨內關系走上正軌，除重申個人服從組織、少數服從多數、下級服從上級和全黨服從中央四項最重要的紀律外，“還須制定一種較為詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動”。[6]緊接著，劉少奇針對《關于中央委員會工作規則與紀律的決定》、《關于各級黨部工作規則與紀律的決定》和《關于各級黨委暫行組織機構的決定》作了《黨規黨法的報告》，指出“要黨規黨法以及組織決定”，用“黨規與黨法去教育同志”，這是“黨規黨法”首次正式出現在黨的文件之中。隨后，“黨規黨法”在陳毅、劉伯承、陳云等黨的主要領導人參與的報告或者會議中屢次出現，例如，1942年陳毅在《論軍事建設》的報告中認為：“原則問題組織問題的爭執，均按照黨規黨法由同級會議或請示上級解決之。”[7]

此后，中國共產黨在革命戰爭時期和中華人民共和國成立初期的歷史階段陸續頒布了一系列的黨內法規，在宣傳黨的主張、統一黨的思想和完成黨的歷史使命等方面發揮了重要作用。1945年5月，中共七大討論《黨章》的修改，劉少奇同志在關于修改《黨章》的報告中指出：“黨章、黨的法規，不僅是要規定黨的基本原則，而且要根據這些原則規定黨的組織之實際行動的方法，規定黨的組織形式與黨的內部生活的規則。”[8]1955年，針對“高崗、饒漱石事件”，毛澤東同志再次提出“黨內法規”的概念：“符合黨的原則的……各種正確的政策、正確的黨內法規，這樣一些言論、行動，當然要積極支持，打成一片。對不符合黨的原則的，就應保持一個距離。”[9]1962年，在中央工作擴大會議上，劉少奇將黨的第八次代表大會通過的《黨章》稱為“全黨的法規”。

整體而言，直到新中國成立，中國共產黨都處在一個建立、發展和革命時期，限于社會政治、經濟、文化等外部環境以及制定機關、制定技術等內部因素，這一時期的黨內法規最主要的目的就在于建立和維持黨的紀律，以保證自身生存、發展和革命成功的需要。同時，這個時期的部分黨內法規，還由于革命斗爭、保密、時效和不注重宣傳等因素的影響，而較多地表現出神秘性和不為外界所知的特點。例如，1925年《中央通告第六十八號》中的制定主體使用的落款是代號“鐘英白”，實際上是中共中央。至于“黨內法規”所具有的內涵、外延及使用范圍，并沒有一個明確的、統一的界定，甚至“黨內法規”一詞本身也沒有得到較為廣泛的運用。這一階段里，實質上屬于黨內法規的文件在名稱上可以表現為綱領、章程、決議案、計劃、訓令、指示、決定、規定、提綱、守則、大綱等將近20種，沒有固定的結構形式或者文件名稱。此后，黨和國家對黨內法規的關注和建設工作，例如，如何建設國家政權、如何處理黨和政府之間的關系，等等，在新中國成立之后的10多年里一直不斷地得到討論和探索。1962年2月，鄧小平同志在擴大的中共中央工作會議（即“七千人大會”）上強調：“我們還有一個傳統，就是有一套健全的黨的生活制度……比如民主集中制；團結——批評——團結的方法；言者無罪、聞者足戒，懲前毖后、治病救人；批判從嚴、處理從寬，不搞過火斗爭、無情打擊；艱苦樸素、謙虛謹慎；等等。這些都是……我們的黨規黨法。”[10]有觀點認為，這一時期的中國共產黨特別重視運用黨內法規來調整黨與國家的關系，通過黨內法規來主動為自己、各級組織和全體黨員設定執政范圍，為國家的全面法制化開創了良好的傳統。[11]

二、黨內法規制度的當代發展

在改革開放和新時期的社會主義建設過程中，中國共產黨以組織建設和反腐倡廉建設為重心，規劃、制定和頒布了一系列重要的黨內法規，并配套印發了輔佐性的程序性規定和實施細則，初步形成了黨內法規的制度體系。

1978年，黨的十一屆三中全會召開，標志著中國開始進入新的歷史發展階段，會議決定健全黨的民主集中制，健全黨規黨法，嚴肅黨紀，從而為國家法制建設提供保障。作為改革開放的總設計師，鄧小平同志特別重視黨的制度建設，提出了制度建黨思想，黨內法規制度的建設也是其中重要一環。“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障”的論述，[12]為黨內法規制度的建設和發展奠定了堅實的基礎，指明了發展的方向：黨規黨法與國法是兩個不同領域的范疇，黨規黨法對黨具有重要意義，黨規黨法能夠保障國法的實施。1980年《關于黨內政治生活的若干準則》將自身定位為“黨的重要法規”，并在文件中共計3次提到“黨規黨法”。

1981年6月27日，中國共產黨第十一屆中央委員會第六次全體會議通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》具有重大影響和深遠意義，該文件正式使用了“黨內法規”一語，作為黨內具有普遍適用效力的規章制度的統稱：“《關于黨內政治生活的若干準則》和其他有關黨內法規的制定，各級黨的領導機關和紀律檢查機關為糾正不正之風所做的工作，提高了黨的戰斗力。”[13]自1990年7月31日中共中央印發的《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》（以下簡稱《黨內法規制定程序暫行條例》）始，“黨內法規”逐漸替代之前經常使用的“黨法”、“黨規”、“黨規黨法”和“黨的政策”等稱呼，成為官方認可的主要表述方式。《黨內法規制定程序暫行條例》分為6章，共計33條。其中，第2條第1款規定，黨內法規是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區、直轄市黨委制定的用以規范黨組織的工作、活動和黨員的行為的黨內各類規章制度的總稱；第4條規定：“黨內法規的名稱為黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則。中央紀律檢查委員會、中央各部門制定并發布的黨內法規，稱規定、辦法、細則。”第2章至第6章則分別規定了黨內法規的規劃、起草、審定、發布和附則，初步實現了黨內法規制定程序的科學化和規范化，既提高了黨內法規制定工作的效率，又保證了黨內法規的質量。1990年11月12日發布的《中共中央辦公廳關于黨內法規備案工作有關問題的通知》，對黨內法規的備案機關和工作程序作了初步規定，要求制定的黨內法規要及時呈報中央備案。

1992年10月18日，中國共產黨第十四次全國代表大會修改通過的《黨章》第44條第1款和第2款也采用了“黨內法規”的概念：黨的各級紀律檢查委員會的主要任務是維護黨的章程和其他黨內法規；要經常檢查和處理黨的組織和黨員違反黨的章程和其他黨內法規的比較重要或復雜的案件，決定或取消對這些案件中的黨員的處分。自此，“黨內法規”一詞首次被正式寫入《黨章》之中，開始取得最高的合法性地位，并逐漸得到相對廣泛的應用。例如，1993年《中國共產黨紀律檢查機關控告申訴工作條例》、1994年《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》（以下簡稱《紀律檢查機關案件檢查工作條例》）、1994年《中國共產黨黨員權利保障條例（試行）》、1996年《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》、1997年《中國共產黨紀律處分條例（試行）》以及1998年《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》等文件，均采用了“黨內法規”的表述；中國共產黨中央紀律檢查委員會第十五次和第十六次全國代表大會的工作報告中也使用了“黨內法規”一詞。

在紀檢監察法規、規章和規范性文件的備案工作方面，監察部辦公廳于1991年發布《關于報送監察法規、規章、規范性文件的意見》（監辦發〔1991〕21號），中央紀委辦公廳于1994年印發《關于紀檢條規備案工作的通知》（中紀辦〔1994〕175號），對黨內法規的備案工作作出了相應的要求，但整體來說，備案規定的內容比較簡單、操作性不強。針對前述紀檢監察法規“備而不審”的問題，中共中央紀委辦公廳于2003年作出進一步規定，明確備案的報送主體、范圍和辦法，并規定接受備案單位須審查備案文件“是否同法律、法規、規章和黨內法規以及黨中央、國務院關于黨風廉政建設和反腐敗的方針、政策相抵觸”，備案單位有權根據具體情況提出修改、廢止或撤銷的建議，或者提請有權機關進行糾正或撤銷。2006年召開的中國共產黨第十六屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議指出，“進一步加強制度建設，加強以黨章為核心的黨內法規制度體系建設，著力提高制度的科學性、系統性、權威性，做到用制度管權、用制度管事、用制度管人，推進黨風廉政建設和反腐敗工作的制度化、規范化”“既重視基本的法規制度又重視具體實施細則，既重視單項制度的建設又重視基本制度與具體制度、實體性制度與程序性制度的配套，既重視黨內法規制度的建立健全又注意與國家法律法規的協調配合，使各項法規制度彼此銜接，環環相扣，真正發揮法規制度的整體合力”，[14]真正使黨內法規制度成為全黨共同遵守的行為準則，這是首次提出黨內法規制度的體系性建設問題，具有重大戰略意義。

2012年6月，中共中央辦公廳頒布了《關于開展黨內法規和規范性文件清理工作的意見》，由黨內法規局啟動了對新中國成立以來黨的中央組織以及中央紀委、中央各部門和省區市黨委制定的所有黨內法規及規范性文件的集中清理工作，這在黨的歷史上尚屬首次。集中清理的結果是，自中華人民共和國成立以來出臺的黨內法規和規范性文件中，有691件被宣布失效或廢止、42件被修改、487件繼續有效。這次黨內法規清理工作摸清了黨內法規的家底、理順了黨內法規之間的關系，為黨內法規的體系化建設和規范化、科學化發展奠定了基礎。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨內法規的建設問題，以全面從嚴治黨、治黨務必從嚴的思維出發，根據形勢的發展需要提出了構建黨內法規制度體系的明確要求，[15]并作出了一系列重要部署。2012年5月，在《黨內法規制定程序暫行條例》的基礎上，《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《黨內法規制定條例》，2019年修訂）批準并發布，這是黨的歷史上第一部正式的、公開的黨內法規“立法法”。2012年7月，程序性的配套規定——《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》開始施行。2013年11月，中共中央頒布《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017年）》，這是黨的歷史上第一個黨內法規制定工作的五年規則，它明確提出經過5年努力，“基本形成涵蓋黨的建設和黨的工作主要領域、適應管黨治黨需要的黨內法規制度體系框架，使黨內生活更加規范化、程序化，使黨內民主制度體系更加完善，使權力運行受到更加有效的制約和監督，使黨執政的制度基礎更加鞏固”；為到建黨100周年時“全面建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系打下堅實基礎。”與此緊密相關的是2014年頒布的《深化黨的建設制度改革實施方案》，進一步深化了《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017年）》。

2014年，《全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，“依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨”“黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障……注重黨內法規同國家法律的銜接和協調，提高黨內法規執行力，運用黨內法規把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，促進黨員、干部帶頭遵守國家法律法規”，并將“完善的黨內法規體系”與“完備的法律規范體系”“高效的法治實施體系”“嚴密的法治監督體系”和“有力的法治保障體系”相提并論，[16]共同納入中國特色社會主義法治體系，是全面推進依法治國的總目標。這是黨的歷史上，首次明確將黨內法規視為社會主義法治體系的組成部分，并與國家法律置于同等重要的地位，對黨內法規的研究、探討、制定和規范，起到了劃時代的推動意義。隨后，習近平同志在講話中進一步要求“要完善黨內法規制定體制機制，注重黨內法規同國家法律的銜接和協調，構建以黨章為根本、若干配套黨內法規為支撐的黨內法規制度體系，提高黨內法規執行力”。[17]2014年10月24日，《中共中央關于再廢止和宣布失效一批黨內法規和規范性文件的決定》印發，又一次啟動了黨內法規和規范性文件的集中清理工作。

2015年7月，中共中央印發《關于降密、解密和公開一批黨內法規和規范性文件的決定》，中共中央辦公廳印發了《中國共產黨黨內法規解釋工作規定》、《關于建立法規、規章和規范性文件備案審查銜接聯動機制的意見》和《關于建立中央黨內法規工作聯席會議制度的通知》。緊接著，由中央紀委、中央組織部等14個中央部委參加的中央黨內法規工作聯席會議制度于2015年8月建立，在中央書記處領導下開展工作，辦公室設立在中央辦公廳法規局，宗旨就在于統一研究和統籌安排中央黨內法規制定工作的五年規劃和年度計劃，統籌協調綜合性中央黨內法規的制定工作，推動現有中央黨內法規的貫徹實施。同年10月，黨的十八屆五中全會提出，必須堅持依法執政，全面提高黨依據憲法法律治國理政、依據黨內法規管黨治黨的能力和水平。

2016年12月，《中共中央關于加強黨內法規制度建設的意見》將黨內法規制度體系界定為“以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準則、條例等中央黨內法規為主干，由各領域各層級黨內法規制度組成的有機統一整體”，并從指導思想、總體目標、重點任務、重要舉措以及構建完善的黨內法規制度體系、提高黨內法規制度的執行力、加強組織領導等方面，統籌部署了新形勢下黨內法規制度的建設要求。例如，強調要抓黨內法規的制定質量、建設黨內法規的專門工作隊伍和理論研究隊伍以及探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風建設等方面的黨內法規制定權等。該文件將黨內法規制度體系的建設目標設定為“到建黨100周年時，形成比較完善的黨內法規制度體系、高效的黨內法規制度實施體系、有力的黨內法規制度建設保障體系，黨依據黨內法規管黨治黨的能力和水平顯著提高”，從健全基礎主干的中央黨內法規制度，健全部門和地方的黨內法規制度，堅持“立、改、廢、釋”并舉，提高黨內法規的制定質量等四個方面作出具體部署，極大地肯定了黨內法規制度體系在黨的建設中的重要地位和作用。同年12月24—25日，中共中央首次召開全國黨內法規工作會議。

2017年10月18日，習近平同志在中國共產黨第十九次全國代表大會報告中指出，在“過去五年的工作和歷史性變革”方面，“黨的建設制度改革深入推進，黨內法規制度體系不斷完善”；但我們仍然要堅定不移全面從嚴治黨，不斷提高黨的執政能力和領導水平，這就要求我們“增強依法執政本領，加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系，加強和改善對國家政權機關的領導”。[18]這是“黨內法規”首次出現于中國共產黨全國代表大會的正式報告之中。

2018年2月23日，中共中央印發了《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018—2022年）》，在黨的歷史上第二次從頂層設計的角度進行黨內法規制度的規劃，提出在建黨100周年時要形成以黨章為根本，以準則、條例為主干，覆蓋黨的領導和黨的建設等各方面的黨內法規制度體系，明顯提高黨內法規制度的質量，明顯提升其執行力，明顯增強其系統性、整體性和協同性，并使其隨著實踐發展而不斷豐富完善。2018年11月，中央黨內法規和規范性文件的第二次集中清理工作啟動，至2019年4月《中共中央關于廢止、宣布失效和修改部分黨內法規和規范性文件的決定》發布圓滿結束。此次，廢止中央黨內法規和規范性文件共計54件，宣布失效56件，修改8件，對14件涉黨和國家機構改革的中央黨內法規作出系統修改，有力推進了黨內法規制度的體系化建設，有助于維護黨內法規的統一性和權威性。

2019年8月30日，中共中央政治局會議修訂了《黨內法規制定條例》，繼續作為黨內法規制定工作的基本依據，發揮黨內法規“立法法”的功能；修訂了《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》（以下簡稱《黨內法規和規范性文件備案審查規定》），要求有件必備、有備必審、有錯必糾，以維護黨內法規和黨的政策的統一性、權威性；審議批準了《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》（以下簡稱《黨內法規執行責任制規定（試行）》），確立各級黨組織和黨員領導干部嚴格執規和執行黨內法規的政治責任，在制度整體層面適應了黨內法規制定工作新的形勢、任務和要求。