以增加有效供給的“聰明投資”促進穩增長、促改革、優結構、護生態、惠民生的建議

華夏新供給經濟學研究院

中國新供給經濟學50人論壇1

（2014年11月27日）

歷經數年的經濟下行，2014年三季度以來，我國工業、投資、消費等數據又均出現回落，引發不少外媒“唱空中國”，特別是10月底美國第三輪量化寬松（QE3）徹底退出后，國際、國內經濟下行壓力明顯加大。對此，經深入研討，我們基于運用“中國新供給經濟學50人論壇” 近年的創新認識，建議從供給端入手在未來一個時期抓住國際石油、礦產等大宗商品價格走低的難得歷史機遇，充分運用我國高外匯儲備、高儲蓄及青壯年勞動力尚較充裕等多方面有利條件，按照我國打造新常態下經濟發展升級版的總體要求和發展方向，以增加有效供給的選擇性“聰明投資”，著眼于和發力于“補短板、挖潛能、轉主體、增活力、提效率、可持續”，促進穩增長、促改革、優結構、護生態、惠民生，為2015年、“十三五”及長期經濟可持續科學發展，實現“兩個一百年”目標奠定堅實基礎，并為全球經濟穩增長做出積極貢獻。中國投資領域的核心問題其實不是總量和增速，而是結構、質量和綜合效益的問題。我們建議的核心內容，是充分利用我國可用、可觀、可貴的選擇性投資空間，以“改革創新”為核心理念，從解放生產力、提升國際競爭力出發，以提升經濟增長質量和改善生態民生、實現可持續發展為落腳點，爭取由“聰明投資”積極助力使“新常態”對接一個盡可能長的“中高速”而“質量升級”的增長平臺期。

一、加大基于“穩增長、促改革、優結構、護生態、惠民生”的選擇性投資力度，是有力應對當前及中長期國內外形勢新變化和新挑戰的客觀需要、戰略思維與訴求

從國內外發展經驗看，投資是經濟發展的重要支撐條件，是消費的前提和基礎，也是國家經濟硬實力成長性的依托和民生就業的源泉。我們認為，中國目前所處的發展階段，特別是黨的十八大提出的“三個沒有變”體現的國情特征，決定了我國在相當長時期內經濟領域的主要矛盾方面是在供給端，粗放型投資驅動轉為集約型投資驅動并合理擴大消費的轉變過程中，結構性有效供給不足的矛盾仍十分突出，為應對新階段國內外形勢的新變化和新挑戰，適當增加有效投資對經濟可持續健康發展尤顯重要。我們所強調的是在決策部門實施理性的“供給管理”視界之下的選擇性“聰明投資”（Smart Investment），其可把政府“有所為有所不為”的結構性導向與“讓市場充分起作用”的配置機制和多元主體合作制約之下審慎務實、高明聰慧的項目科學決策結合為一體。

（一）應對國際形勢最新變化，提升我國綜合實力及國際競爭力、影響力，需要增加有效供給的“聰明投資”

從戰略格局分析，促進我國中長期可持續發展，實現“兩個市場，兩種資源”，應對東海方向以“釣魚島”為代表的問題、南海方向的摩擦爭端問題等，需要我國加大經略周邊、全球經濟布局的力度。

從應對當前面臨挑戰分析，今年三季度以來，全球經濟整體復蘇動能有所減弱，美、英等發達國家經濟穩步復蘇，而歐元區與日本經濟增長下滑，新興經濟體整體復蘇動態趨弱，國際經濟格局復雜。美國量化寬松貨幣政策（QE）的徹底退出，成為全球經濟發展的最新不穩定因素。為此，加快基礎設施建設，出臺能夠有效穩增長的得力措施，成為全球共識，特別是發展中國家的客觀需要與迫切愿望。

（二）確保國內穩增長，需要增加有效供給的“聰明投資”

近年來，我國宏觀經濟受外部環境變化及“三期疊加”影響，經濟發展面臨顯著下行壓力，而要保持7%—7.5%（或7%左右）可接受區間內的中高速增長，十分需要以增加有效供給的“聰明投資”，加以支撐和驅動。

（三）促進加快改革，需要增加有效供給的“聰明投資”

經濟“新常態”下，需要著力通過加快改革創新形成新制度供給，以解除制約生產力發展的制度瓶頸，進而盤活要素存量，并激發創新、創業、創造的潛力、動力和活力。從歷史上反復驗證的經驗看，改革需要一個相對平穩的社會環境，經濟增速必須保持在合理的區間內，以維持就業水平與收入增長預期處在防止“經濟問題政治化”的臨界點之上，而適當增加有效供給的投資，則是最為有力和比較便捷的舉措。

（四）優化經濟結構，需要增加有效供給的“聰明投資”

具體主要表現在：一是適應新型城鎮化推進，一大批中心城市的交通、公用事業基礎設施迫切需要加快升級換代（如相互聯通的高鐵網和中心區域的地鐵網、周邊區域的輕軌、地鐵），實現社會生活基礎條件的結構優化，在利用和消化鋼鐵、水泥等過剩產能的同時，形成長期的支撐性優質資產，這需要積極加大一系列投資；二是調整產業結構，需要運用節能降耗減排的中高端新產能、新供給，選擇性投資建設示范園區和示范項目，促進 “雙高”產能的市場化淘汰、替代；三是我國農業現代化向高端發展，需要選點建設現代化農場、加大農業與科技和信息等現代化因素的結合、探索引入現代化設備和系統升級；四是制造業加快升級改造，需要通過重點企業的技術改造項目，帶動新技術的研發和引進、新設備的制造和引入、新產品的創新和開發，促成產業升級和國際分工地位的提升；五是生產性服務業加快發展，需要在加快開放準入的同時加大國家選擇性的相關投資。2013年中國服務業對經濟增長的貢獻率為46.1%，首次超過制造業，但仍遠低于發達國家70％左右的水平，也比同等收入水平的發展中國家低10個百分點左右，即便在“金磚國家”中，中國的服務業占比仍然是最低的，這同時所表明的便是其相關投資與發展的空間及其必要性。

（五）使發展成果更好惠及民生，需要增加有效供給的“聰明投資”

未來需要增加有效供給的民生領域主要有：一是應對人口老齡化解決“養老難”，需要積極增加養老設施供給。從現在的人口結構來看，我國已快速進入老齡化社會，養老壓力日趨嚴峻。“放開二胎”等人口政策的進一步調整勢在必行，同時在機構養老、園區養老、社區養老等業態從硬件設施到軟件服務的所有投入，必須適應客觀要求；二是推進人力資本培育，需要增加設施供給。一方面，經濟欠發達的中西部（尤以老少邊窮區域為代表）教育設施供給仍明顯不足、教育資源短缺亟待填補；另一方面，對社會生活影響日升的學齡前教育和作為國家經濟發展重要支撐的現代職業教育等領域，有效供給明顯不足。三是進一步深化醫療改革解決“看病難，看病貴”，需要增加醫療設施設備投資；四是實現“住有所居”，需要政府在保障房、商品房雙軌統籌規劃之下，根據社會公平要求繼續加快棚戶區改造，增加公租房、共有產權房等保障性住房供給；五是為滿足人民群眾日益增長的文化、體育需求，必須加快相關文化創意產業園區和文體設施建設。參照歐美發達國家經驗，2015年以后，“十三五”及中長期，均需要加快建設博物館、圖書館等文化設施以及足球場、運動場館等體育設施。

（六）應對“霧霾”式挑戰加快改善生態環境，亟需增加有效供給的“聰明投資”

加快生態文明建設，應對以霧霾為代表的環境危機因素的挑戰，盡快改善環境，并加強國際合作應對氣候變化，是改善民生的最為迫切需要之一。為此，一方面，需要加大相關投入，加快治理河流、大氣、土壤等中間的存量污染物；另一方面，需要加快優化能源供給方式，調整能源、資源利用的結構和技術路線，大力加快煤炭清潔利用的設施投資建設，加快發展地鐵、輕軌等綜合性快速公共交通，加快污水處理廠、垃圾處理廠建設等環保設施建設，多措并舉加快節能減排降污。

二、我國具備進一步加大“聰明投資”的多方面有利條件和可用、可觀、可貴的空間

（一）國際環境相對有利，亞非拉國家對加大基礎設施建設有巨大需求且改善愿望迫切，“一帶一路”及周邊互聯互通戰略可成為加大海內外投資的戰略抓手

近期我國外交取得一系列重要進步與合作框架構建中的成果， 今年11月初在北京召開的APEC峰會通過的《北京綱領》和《亞太伙伴關系聲明》，以及11月20日前后，在澳大利亞召開的G20會議通過的設立全球基礎設施中心、全球基礎設施基金等重大措施，表明加大基礎設施建設進程，帶動相關投資及產業發展，已成為國際共識。同時可清晰看到亞非拉發展中國家的基礎設施短缺廣泛存在，以及全球穩增長的迫切愿望，已形成了對我國加快海外投資的極為有利的國際環境。金磚銀行的建立和亞洲基礎設施銀行的籌建進展，成為積極的配套條件。“一帶一路”與周邊互聯互通戰略，可成為加大海內外投資的戰略抓手。

（二）國家已啟動“十三五”研究，即將研究啟動建設一批重大經濟社會工程，可成為加快有效“聰明投資”的重要驅動力和規劃形式

從國內看，國家有關部門已經啟動“十三五”研究，落到謀劃、推動發展的層面，就要涉及抓緊研究啟動一批對加快經濟社會發展、結構調整全局帶動性強的重大經濟社會工程，促進調整經濟結構、保護生態、改善民生，推動經濟發展和社會進步。

（三）我國已具備前所未有強大設計、制造和施工能力

我國具有在地域廣闊、地質條件復雜地區推進鐵路、公路、機場、港口、園區等公共工程、基礎設施建設的豐富經驗，也已具備當今全球實力最強的基礎設施項目施工能力，以及適合不同經濟體需要的鐵路、電力等裝備制造能力。總體上足以積極參與國際競爭與合作的強大的項目設計、設備制造和工程施工能力水平，是前所未有的。

（四）我國財政能力具有較大的空間和潛力

從財政能力的整體空間分析，根據國家審計署公布的數據，我國公共部門真實負債率為40%左右，參照歐盟規定的60%警戒線，我國這一比率顯然在安全區內，可用空間還相當可觀，亦彌足珍貴，別的主要經濟體只有羨慕的份，用得好足以支持我國在較快完成“新常態”調整后乘勢發展。

從2014年財政預算運行情況分析，未來三年間如分步把公共部門負債率提高至50%左右，可增加的公共部門舉債資金規模不低于6.5萬億元，并將產生拉動社會資本的明顯乘數效應，可挖掘的潛力空間巨大。

（五）貨幣政策仍有較大作用空間

主要表現在：一是大型商業銀行法定存款準備率約20%，仍處于歷史高點；二是通脹率較低，PPI已歷經三年以上長期負增長；三是外匯儲備規模巨大，至2014年9月末達3.89萬億美元。

三、政策建議

（一）在2015年、“十三五”期間及更長的歷史時期，我國積極考慮適當加大基于質量和效益的結構導向選擇性“聰明投資”，作為進入“新常態”、對接一個盡可能長的中高速增長平臺的重要宏觀政策方略和理性“供給管理”的有效選項，周密穩妥實施

從改革開放36年來的實際進程和成效看，我國由高儲蓄支撐的高投資，總體上并不是中國經濟的主要問題，而是中國經濟得以快速發展的重要經驗之一，新階段上經濟增速和投資率的適當調整是必要的，但中國投資領域的核心問題不是總量和增速，而是結構、質量和綜合效益。

（二）通過加大相關領域改革力度攻堅克難，為提升投資質量和效益創造良好的政策環境和支撐條件

建議制度改革重點在已有部署上繼續從以下方面深化：一是簡政放權、放松管制；二是消除過度壟斷，實現競爭性市場準入；三是繼續推進以“營改增”為切入點的財稅配套改革，實現中央與地方財權與事權的合理調整及降低企業成本、促進企業設備更新改造、鼓勵企業科技創新等目標；四是加快以“推進普惠制金融發展、擴大金融業開放”為目標的金融多樣化改革，其中政策性、開發性金融的健康發展及商業性、政策性金融與PPP（公私合作伙伴關系，亦稱政府與社會資本合作或政府與企業合作機制）的良性互動和結合，應當納入通盤戰略性考量；五是加快以“反映市場供求關系”理順比價關系和價格形成機制為目標的資源、能源產品價格改革；六是深化以“落實微觀主體投資自主權”和發展混合所有制經濟為核心的投融資體制改革；七是以打造高標準法治化營商環境、“實現投資自由化、貿易便利化和金融國際化”為目標的對外開放制度安排的改革。

（三）創新國際國內投融資模式，實現“中國全球共贏”、“政府市場雙到位”、“國企民企雙進步”

為加快推進全球基礎設施領域合作，建議在加快資金供給端的金磚國家開發銀行、絲路基金、亞洲基礎設施投資銀行等金融機構組建，并發揮國家開發銀行、中國進出口銀行作用的同時，積極考慮創新基礎設施建設的投融資主體、項目建設主體和相關項目建成后的運營主體構建問題。借鑒中國與新加坡合作的“蘇州工業園”和近年表現了上升態勢的國內“連片開發”多個案例中的可取經驗，運用PPP機制創新，將國內外可帶來資金力量的有關開發主體與需要投入資金而預期可取得未來現金流的基礎設施建設項目和連片綜合開發項目，在法治、契約保障條件下結為合作共同體，政府以提供規劃、政策支持為主，并可適當投入追求“乘數效應”的部分資金，打造公司化、國際化、市場化的基礎設施和連片開發建設新局面（比如，以基礎設施發展公司形成“安哥拉模式”的升級版）。

近期國內基礎設施及公共投資領域，正在加快推進市場化改革，開放市場準入，全面推廣PPP模式，發揮民間資本的積極作用，對此亟須加快立法和示范指導、多方協作乘勢推進，并積極擴大到境外。

（四）結合發展戰略、產業政策，通盤規劃加大高質量、高綜合效益的投資力度，用中高端的“新供給”淘汰落后低端“舊供給”

基于新型城鎮化、新型工業化、農業現代化、信息化進程中存在的供給不足等問題，進行有針對性選擇性的“聰明投資”，需要極其注重防范無效、低效投資。新型城鎮化過程中應注重首先對基本公共服務、養老設施等惠及民生的“托底”事項進行有側重的投入；在新型工業化進程中應聚焦重點技術研發、產業升級換代、重大設備更新等有助于經濟結構調整和產業轉型的項目進行政策傾斜支持投入；在農業現代化進程中注重對農田水利、現代化農場、大型農用設備、服務運行體系硬件設施等方面進行有選擇的投入；在信息化進程中應注重對大數據時代網絡技術、網絡系統建設、網絡安全、網絡人才、智慧城市等重點領域以引導基金等方式進行有選擇的投入。

（五）財政和金融政策要為“穩增長、促改革、調結構、惠民生、護生態”提供有效支持

1. 財政政策方面：適當加大“積極”力度，有所作為，突出重點，創新機制

有針對性、選擇性地加大投資支出，在增加公共產品和服務的供給方面，首先應當針對項目分類，選擇資金來源的不同分類組合，注重積極擴大PPP制度供給創新模式的應用。特別應當加大教育、醫療、養老等民生項目投入。隨著未來幾年適當提升政府債務規模、赤字率，至少可在近兩年2.1%的年度赤字率水平上明顯提高0.5個百分點（即提高到2.6%以上），對應于年度數千億元赤字規模擴張。建議地方政府債務規模可積極較快提升至年度發行1萬億元以上，用陽光化、低成本、長周期債務替換隱性化、高成本、短周期債務，減輕政府體系實際債務負擔和基礎設施融資成本。

2. 貨幣政策方面：有度放松，適當降準

貨幣政策應適當放松，在前不久降息之后，仍可適當降準。實際上，在利率逐步放開而市場化的條件下，只有降準，才能真正降息，這與經濟刺激政策關聯不大，主要是對沖美國QE退出，降低企業融資成本，有利于市場穩定和供給端發展。

3．拓展股權投資渠道：發揮資本市場作用，大力發展產業投資基金和政策性引導基金

建議在總結“滬港通”經驗的基礎上，可適當加大國內資本市場開放力度，及時推出“深港通”等對外“引水”舉措，通過適度擴大股票發行增加股本融資，并通過資本市場產生的財富效應拉動國內消費增長。與此同時，建議可鼓勵發展各類產業投資基金和政策性引導基金，為“聰明投資”和“創新驅動”提供資金支持。

4．加快民營銀行的組建進程和存款保險制度建設，大力發展互聯網金融，構建以資金供給端“中小微銀行”服務實體經濟端“中小微企業”的普惠民生型金融體系

通過增加有效供給，緩解我國經濟領域長期存在的中小微企業融資難、融資貴的痼疾，并為民間創業創新的民營經濟發展，以及服務業發展提供強有力金融支持。

5．加快構建綠色金融體系，為綠色經濟、生態文明提供有效的金融支持

一方面，可借鑒國際經驗，構建以綠色評級、綠色債券支撐的“綠色銀行”機構（基于市場化運作的國家級或地方級“綠色銀行”），并在現有的一些商業銀行內部組建“綠色信貸事業部”，支持污水處理、垃圾處理、水利設施等環保基礎設施，以及環保設備生產、低碳型新能源發展等；另一方面，應積極發展綠色保險、綠色信托等促進綠色發展金融機構。

（執筆人：賈康、黃劍輝、蘇京春）

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1 簡介見本書第651頁。