改善供給側環境與機制，激發微觀主體活力創構發展新動力
——“十三五”時期創新發展思路與建議

華夏新供給經濟學研究院課題組1

2011年以后，我國經濟告別兩位數增長狀態而進入潛在增長率“下臺階”的新階段，“新常態”其“新”已在經濟下行中明朗化，而其“常”則還未實現，需要完成探底、在企穩后對接一個增長質量提升且盡可能長久的中高速增長平臺。對此至為關鍵的結構優化和創新驅動，必須以實質性推進“攻堅克難”的全面改革來保障。“十三五”規劃期在即，黨的十八屆五中全會基于系統化表述的發展新理念，提出了“釋放新需求，創造新供給”的指導方針。為處理好新階段上動力機制轉換與優化、促使微觀經濟主體潛力與活力充分釋放的相關問題，十分需要注重在整個經濟體系的供給側，正確把握改善其環境與機制的思路和要領。在傳統的總量型需求管理還有一定作用和優化提升空間的同時，我們迫切需要釋放新需求，創造新供給，著力改善供給環境、優化供給側結構與機制，特別是通過改進制度供給，大力激發微觀經濟主體活力，構建、塑造和強化我國經濟長期穩定發展的新動力。在新近中央財經領導小組第十一次會議上，習近平總書記強調：“在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率，增強經濟持續增長動力”，這為推動我國社會生產力水平實現“升級版”的整體躍升，給出了極為重要的指導。

一、中國特色的宏觀調控： 必須注重理性的“供給管理”

在我國進入“中等收入”階段后，增長狀態合乎規律地由“高速”向“中高速”下調，仍在延伸中的彌合“二元經濟”過程，將繼續釋放出巨量需求，但適應和滿足需求的供給機制，其動力結構正在經歷深刻的變化：前期支持高速增長的人口紅利、低廉勞動力等比較優勢，需要向“全要素生產率”轉型求得替代物；原來我國作為低起點發展中經濟體的“后發優勢”，正需要從低端產業向中、高端產業爬升；近年我國主要經濟指標之間的聯動性亦出現變化，居民收入有所增加而企業利潤下降，消費上升而投資下降，宏觀調控層面貨幣政策持續加大力度而效果不彰，舊經濟疲態顯露而以“互聯網+”為依托的新經濟嶄露生機，東北區域經濟危機因素加重而一些原來缺乏基礎優勢的西部省市則異軍突起。簡言之，中國經濟的供給升級客觀需要，和結構性分化過程，正趨于明顯。相應于這番情景，必須看到，過去側重總需求管理的宏觀調控手段的可用空間已經顯著收窄。在“新常態”下，投資尤其是政府常規投資的邊際收益率持續下降，國際需求低迷且不確定性明顯。國內需求方面，家電、汽車、住房等大宗“耐用品”已基本走完排浪式消費的歷程，正在向個性化、多元化和對接“服務型消費”方向轉化，結構性的優化細分成為發展潮流和經濟成長性的新支撐因素。因此，基于總量調控和短期的需求管理已遠不足以“包打天下”。鑒于我國最近兩輪通脹——通縮壓力轉變都有明顯的結構性特征（通脹構成因素中，以食品價格推動為主因，在CPI 的上漲因子中高居50%—85%的份額，其他多種商品價格幾乎沒有上漲），因而僅靠貨幣政策的總量調節難以從根源上消除引發通脹或通縮的高權重因素。財政政策方面，經歷了上一次4 萬億元政府投資安排為代表的一攬子擴張性刺激政策后，進一步以財政政策手段刺激經濟的安全空間也已收窄，特別是考慮到我國基本上沒有可能再提高宏觀稅負、未來社會保障支出壓力伴隨老齡化進程極為巨大等情況，就更是如此。

與此同時，中國經濟存在著十分突出的結構性問題，由不平衡向較平衡狀態做調整以及由被動的高代價平衡向積極主動較低代價的平衡做調整，勢在必行，而且變不均衡為均衡的過程，同時也就是釋放潛力、激發活力、合成動力、打造“升級版”的過程，客觀上需要特別發揮供給側管理的結構調整作用，即力求在短板上增加有效供給。應考慮：

——我國是世界上最大的發展中國家和最大的“二元經濟”體，為解決好“三農”問題，需要在廣闊的國土上積極穩妥地推進農業產業化、新型工業化和合理的城鎮化，以及基本公共服務的均等化，實施扶貧攻堅、社會主義新農村建設和城鄉一體化舉措。這需要在一個歷史時期中投入天文數字的財力。面對城鎮化繼續提升、伴隨新農村建設和基本公共服務均等化，我們仍然感覺投入不足，大量可做、應做的事情還只能循序漸進、區分輕重緩急，孰先孰后，逐步去辦。經濟低迷時實行政策擴張，還可以盡力在這方面多辦一些事。

——我國的區域間差異在這些年的發展過程中仍然巨大，亟需通過合理的統籌協調來有效地貫徹中央確定的西部大開發、振興東北等老工業基地、中部崛起和京津冀一體化、長江經濟帶發展戰略等，適當加大中央政府轉移支付的力度，控制區域差距、促進區域協調發展。這也需要為數可觀的財力，可用的錢還很不足。

——我國在爭取2020年實現全面小康和努力構建和諧社會的過程中，有與民生密切相關的一系列公共產品和公益服務亟待增加供給。如實行義務教育全面免費后的質量提升、建立城鄉基本醫療保障、基本養老保障體系，健全已有的城鄉居民低收入保障制度、進一步發展城鎮住房基本保障制度；保護生態、治理污染以改進城鄉人居環境（如進一步解決欠發達區域至少還有數千萬人尚未得到安全飲水保證條件的問題、力求控制與消除已帶環境危機特征的霧霾威脅，以多種手段促進“綠色發展”），等等，莫不需要大量的資金來做重點投入。

——我國為有效促進經濟增長方式轉變，實現可持續發展，必須貫徹國家中長期科技發展規劃，走創新型國家之路。為支持從發展基礎科研、實施國家科技重大項目到促進科技成果產業化各個方面的自主創新，要在實行科技體制和管理體系改革、提升績效的同時，下決心繼續增加科技投入和研發開支，并努力提升其績效，我們仍然是處于資金制約之下的科技投入相對不足、績效待升狀態。

——我國的經濟社會轉軌還在持續過程之中，還應繼續瞻前顧后為支撐全面改革墊付和填補轉軌成本。某些頗具難度的改革事項如“新醫改”，原來曾預計三年內要求8500億元左右的新增財力“結構化”地投入其關鍵領域和環節，實際情況是早已成倍付出而收功還未有窮期。

——我國國防和必要的重點建設，仍需可觀的資金做重點支持。

總之，如果我們在原來貨幣政策的“從緊”和財政政策的“穩健”搭配，轉入認識適應和引領“新常態”的適當寬松的貨幣政策與擴張性積極財政政策的搭配之后，堅持有所區別對待地在我國“三農”、社會保障、區域協調發展、自主創新、節能降耗、生態保護、支持深化改革等領域，運用結構性對策加大要素投入的力度和促進相關機制創新改進，便是通過“供給管理”加強了這些經濟社會中的薄弱環節，即增加了國民經濟中的有效供給和可持續發展支撐條件，并適應了激發微觀主體活力、增強經濟發展動力的環境建設客觀需要。這只會改進而不會惡化總供需的平衡狀態，只會有利于維護“又好又快”的發展局面而不會助長下一期的通貨膨脹和經濟過熱，而且將會增強我國在國際競爭環境中的綜合競爭力和發展后勁。總之，在中國的調控實踐中，針對客觀需要并結合世界金融危機以來全球范圍內對經濟學理論及政府實踐的反思，應當把“供給管理”擺在長期視野中并更多地加以強調和優化。作為一個轉軌中的發展中大國，追求“追趕—趕超”式后來居上的現代化，大思路定位必然是“守正出奇”，在充分尊重市場總體而言的資源配置決定性作用的同時，也在政府職能方面有意識地把總量型需求管理與結構型供給管理相互緊密結合，特別是把理性的供給管理作為“十三五”及長時期內“更好發揮政府作用”的中國特色社會主義市場經濟的內在要求和重要組成部分。

二、我國基本國情與未來經濟社會發展的戰略選擇

當前全球主要國家經濟增長分化加劇，美國已完成復蘇，歐元區在波折中溫和復蘇，日本停滯不前，而大部分新興市場國家則面臨較為嚴峻的經濟下行壓力。這種發達經濟體與新興經濟體復蘇步伐不一致的局面加劇了世界經濟的不平衡，使我國經濟發展的外部環境面臨更大的復雜性和不確定性。正在步入經濟發展新常態的中國，無論是從人口總數、市場規模還是經濟發展潛力看，都是一個超大經濟體的“巨國”，雖然仍有巨大的發展空間、回旋余地和調適彈性、抗跌韌性，但處于增長速度換檔、經濟結構調整、發展方式轉變、增長動力轉換的交替關口與陣痛期，外部全球競爭和內部“三期疊加”之下，各類矛盾和風險隱患不能忽視。關于我國供給環境、條件與約束的考察認識，將有助于、服務于做出新時期正確的經濟社會發展戰略抉擇。

（一）高度重視三大國情約束條件

立足國情，放眼未來，謀劃中國發展戰略，應當高度重視以下三個視角的基本國情因素和相關的供給環境。

1．“半壁壓強型”的巨大能源、環境、空間壓力約束

對于中國基本國情的理解認識，亟有必要注重著名的“胡煥庸線”——這是指由胡煥庸教授于1935年提出，其以黑龍江瑗琿和云南騰沖為兩點確定的直線，將中國領土劃分為東南和西北二部（故亦稱“瑗琿—騰沖線”）。該線傾斜約45度，以該線為界，當時東南半壁36%的土地供養了全國96%的人口；西北半壁64%的土地僅供養4%的人口，二者平均人口密度比為42.6∶1。隨著以后年月里人口普查工作的陸續進行，相關數據顯示，60余年間東南部人口的絕對數值已由4億多增長為12億多，但占比較1935年只減少了2個百分點（數據口徑均不包括臺灣）。截至目前，已歷70年的發展過程中（包括多輪次的“支邊”等），“胡煥庸線”這條“神奇的中部主軸”對中國人口分布格局所揭示的內容，基本不變！

以“胡煥庸線”為重要線索來進一步認識中國基本國情對經濟發展的特殊制約和挑戰，具有非同尋常的現實意義。最簡要地說，與近年資源、環境矛盾凸顯（如霧霾所代表的環境危機因素）有內在因果關聯的是：中國的人口密度、汽車空間密度及能源空間消耗密度等，高度集中于東南沿海一帶，形成“半壁壓強型”的資源、能源耗用及相伴隨的環境壓力，再加上前些年“壓縮餅干式”和粗放式外延型經濟發展階段中超常規的高峰期密度提升系數，又再加上中國資源稟賦條件決定的基礎能源“以煤為主”伴生的異乎尋常的環保壓力，勢必引發高壓力區和高壓力階段上基礎能源稟賦結構疊加而成的中國“升級版”可持續發展所面對的矛盾凸顯，其所形成的“非常之局”，使得以供給管理“非常之策”調整結構、優化供給環境、釋放增長空間的任務，越發迫切和不容回避。

2．“中等收入陷阱”歷史性考驗階段的到來

“中等收入陷阱”作為一種全球統計現象，是真實世界中的“真問題”，更是一個在我國“十三五”及中長期經濟社會發展過程中關乎現代化“中國夢”命運的頂級真問題。基于1962—2013年全球數據，對成功跨越“中等收入陷阱”經濟體的路徑進行研究，可得到相關結論：成功者跨越“下中等收入陷阱”期間GDP增長率均值則至少為8.50%，跨越“上中等收入陷阱”持續時間均值為15.9年，這期間GDP增長率均值為5.08%；中國前面跨越“下中等收入陷阱”持續時間為14年，GDP增長率均值為9.87%，表現不錯，但今后在“十三五”及中長期將面臨跨越“上中等收入陷阱”的嚴峻考驗。國際經驗還表明，中等收入經濟體成員在試圖擺脫“下中等收入陷阱”和“上中等收入陷阱”的過程中，不乏出現“晉級—退出—再晉級”的反復。我國如何順利走出中等收入陷阱的潛在威脅，伴隨有國內外一系列矛盾糾結和棘手難題，特別是漸進改革“路徑依賴”之下制度性“后發劣勢”的可能掣肘。這是擺在決策層及全體國民面前一道嚴肅的歷史性考驗課題，并對優化供給環境和機制提出了重大要求。

3．最大發展中國家彌合二元經濟走向“共富”過程的嚴峻現實挑戰

由于自然和歷史原因，我國是世界上最大的多民族城鄉二元經濟體。改革開放以來，雖力求通過首先允許一部分地區、一部分人先富起來而走向共同富裕，但意愿中的“共富”進程明顯滯后，并且由于主要的制度變革尚未到位，城鄉二元特征仍然十分明顯，區域差距和居民收入及財富差距有所擴大，最發達的東南沿海、北上廣中心城市景象堪比發達國家，而廣大的中西部一些地區則形似貧窮落后的非洲國家，伴隨著分配秩序紊亂、分配不公多發。如何將城鄉、區域差距和居民收入差距、財產差距保持在各方面能夠承受的范圍內，特別是如何實現收入、財產分配中的公平正義，已形成一種嚴峻的挑戰，并將深刻地影響、聯動發展進程中的供給環境與機制優化問題。

（二）未來經濟戰略目標與戰略分期

黨的十八大指出：“我們必須清醒認識到，我國處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產力之間的矛盾這一社會主要矛盾沒有變，我國是世界最大發展中國家的國際地位沒有變”，這“三個沒有變”體現的國情特征以及我國13 億人口消費品市場的供給端呈現為“本國生產為主，海外進口為輔”的特點而勢必要逐步在全球化與“和平崛起”過程中逐漸接近美國“全球供給、海外進口為主，本國生產為輔”的市場結構，決定了中國在相當長時期內不斷推進經濟、社會“升級版”的演變中，供需的主要矛盾方面是在于抓好供給端。從經濟生活的實際情況看，近年國慶、春運期間“火車票一票難求”、“高速路車滿為患”、“旅游景點摩肩接踵”，“出境旅游呈現排浪”等現象，以及房價房租上漲趨勢、看病難看病貴、擇校難學費貴等問題，清楚地表明了我國在居民收入上升中有著巨大的真實需求，而結構性供給不足的矛盾十分突出且將與種種矛盾凸顯和解決過程伴隨而長期存在。因此，我們認為，“十三五”和今后一個較長時期的戰略目標應當是：先在“升級版增長平臺”上使經濟企穩、發展動力轉型提升，進而實現全面小康、跨越中等收入陷阱，繼續從“追趕”對接到“趕超”，以實質性的“全面改革，全面依法治國和全面從嚴治黨”對接現代化 “偉大民族復興”的“中國夢”。

放眼未來，以2049年即建國100周年為界，我們認為大致可做如下戰略分期：

——2016年到2020年，推進改革攻堅克難，全面建成小康社會并力求十八屆三中全會以來的改革頂層規劃中排列的重大、基本改革任務取得決定性成果。

——2021年到2030年，乘勢架設改革創新之橋跨越中等收入陷阱，建設創新型國家打造高收入國家。　

——2031年到2049年，持續強化軟硬實力，闊步重返世界之巔。

三、解除供給抑制、放松供給約束是提高我國經濟潛在增長率、變微觀潛力為發展活力的關鍵所在

（一）改革開放以來我國經濟發展取得巨大成就主要是依靠供給端改革

過去三十多年，中國經濟實現了年均近10%的高速增長，總量規模在世界各國當中的排名上升到第二位，占全球經濟的比重由以前的不足2%升至10%以上。2010年，我國人均GDP超過4000美元，進入中等收入國家行列。近年來，我國人均GDP繼續上升，2011—2012年分別超過5000美元和6000美元，2013—2014年分別為 6767美元和7485美元。此種巨大規模經濟體的長期高速增長，在人類經濟史上罕見，成就的取得，主要是中國在以經濟建設為中心的正確基本路線指導下，在總供給管理角度（制度供給和結構調整）開創性地實現了從計劃經濟向市場經濟轉軌的變革，極大地釋放了供給潛力（當然同時也較有效地對總需求進行了管理）。回顧歷史，我國改革不斷深化的進程正是不斷調整落后、僵化的生產關系以適應不斷發展變化的生產力的過程，正是不斷自覺進行供給端改革、釋放微觀市場主體潛力與聰明才智、提升經濟社會發展活力的過程。自20世紀80 年代以來，我國經濟體制改革進程中召開過數次意義重大的“三中全會”。1984 年10 月召開的十二屆三中全會做出《經濟體制改革的決定》， 闡明了經濟體制改革的大方向、性質、任務和各項基本方針政策，富有遠見地斷言，“改革是為了建立充滿生機的社會主義經濟體制”，并指出：“為了從根本上改變束縛生產力發展的經濟體制，必須認真總結我國的歷史經驗，認真研究我國經濟的實際狀況和發展要求，同時必須吸收和借鑒當今世界各國包括資本主義發達國家的一切反映現代社會化生產規律的先進經營管理方法”。1993年11月召開的十四屆三中全會做出《建立社會主義市場經濟體制的決定》，里程碑式地提出了建立社會主義市場經濟體制的總體思路與目標模式，利用有利的國際環境來加快國內的改革發展，是當時強調“戰略機遇”的主要著眼點。20世紀90年代以來中國在加快內部經濟改革的同時，努力融入國際社會和世界經濟，逐步建立一整套基本市場經濟制度，也為此后十多年的經濟高速增長提供了良好的制度條件，2003年10月召開的十六屆三中全會做出《完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，成為進一步深化經濟體制改革的綱領性文件，為全面建設小康社會奠定了堅實基礎。2013年，黨的十八屆三中全會做出《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，使市場在資源配置中總體而言的決定性作用終于表述到位，并形成了具體操作點多達336項的改革頂層規劃（即“六十條”），是在新時期、新形勢下進一步釋放經濟社會潛力、活力的重大舉措，也為供給管理注入了新時代背景下的新內容新要求。

（二）當前我國經濟仍面臨嚴重的“供給約束”與“供給抑制”，呼喚著實質性的供給端改革創新舉措

已有的經濟理論認為，支持經濟長期增長的要素（動力源）主要有五個：勞動力、土地及自然資源、資本、制度、創新。國際經驗表明，各經濟體在進入中等收入階段之前，前面三項對于經濟增長的貢獻容易較多地生成和體現出來，而進入中等收入階段之后，后面兩項的貢獻更大，并且極其關鍵。所以，中國新時期的增長動力構建，實為城鎮化、工業化、市場化、國際化、信息化與民主法治化發展過程由五大要素動力源合乎規律的優化重構而成的混合動力體系。結合我國當前的實際情況，這幾個要素方面都存在明顯的供給約束與供給抑制，需要通過全面的制度改革，化解制約，釋放經濟社會潛力，提高經濟增長活力。

1．人口紅利下降，勞動力成本上升

我國人口總量世界第一。改革開放以來，以農民工及其家庭成員為代表的農村人口向城市、向工業領域的巨量轉移，是支持我國獲得當今經濟發展的主力貢獻因素之一。但是，據學界測算，在2011年前后，我國經濟發展中的“劉易斯拐點”已經出現，2012年后社會勞動適齡人口規模每年凈減少數百萬人，以低廉勞動“無限供給”為特征的勞動力轉移及勞動適齡人口充裕狀況對于中國經濟的貢獻和支持，頹勢已現，近年在各地不斷出現的民工荒、招工難以及勞動力工資水平明顯上升，就是明證。與此同時，我國人口結構已明顯老齡化。新供給團隊的研究表明，在未來不到10年間，我國將步入超老齡化社會，速度之快超過日本。通觀全球人口與國力變化史，人口基數與結構的變化對國力、國運長遠而言帶有決定性的作用。因此我國自20世紀70年代以來執行的以嚴格控制人口數量為目標的人口政策，已到了非調整不可的時候，切不可再做拖延。

2．土地制度僵化落后，自然資源粗放、低效耗用

我國土地及相關自然資源管理方面存在的供給機制不能適應市場經濟的問題十分明顯。隨著城鎮化的發展，大量鄰近城市的農村土地（包括集體建設用地和宅基地等）通過各種形式轉化為城市發展用地，這本是城市化的題中應有之義。但是，由于現行土地管理制度過于僵化，未能形成與時俱進的供給機制，引發諸多社會沖突與群體性事件，以及“小產權房”等棘手難題。除土地之外，我國其他各類自然資源方面，也存在著比價關系嚴重扭曲、市場化價格形成機制缺失以及政府發展經濟急切而強烈的動機之下的粗放、低效使用，已經造成近年來各方面有深切感知的、公眾意見十分強烈的各類水體、土壤、大氣污染問題以及資源能源揮霍式耗用等嚴重問題。

3．金融壓抑明顯，對實體經濟的多樣化融資和升級換代支持不足

無論是從國內儲蓄還是外匯儲備上看，我國似乎都是世界上“最有錢”的國家。但從資本的使用效率上看，從實體經濟得到融資支持的程度上看，我國金融領域存在的供給抑制與供給約束又居世界之冠。一是利率市場化到現在仍然未能走過“行百里半九十”的關鍵性路程。二是金融市場主體“大小不均”，主體的國有比重過大而民資外資比重過低、超級銀行占比過大而中小型金融機構占比過小。三是資本市場結構不合理，主板市場占比過大而創業板、新三板、場外股權交易市場還嚴重不足。四是除銀行間投融資體系高利差抬高融資成本之外，設租尋租、“紅頂中介”等，又將創業創新活動的綜合融資成本抬得更高。這些導致長期以來我國對經濟增長貢獻可觀，特別是對就業貢獻最大的廣大中小微企業，得不到較充分的融資供給，實體經濟升級換代“突破天花板”得不到投融資供給機制有力支撐，“三農”領域的金融支持也始終盤桓于政策倡導層面而實質性進展十分緩慢，大眾創業、萬眾創新面臨的實質性融資門檻，仍然比較高。

4．教育體制扭曲、僵化，科技創新驅動力弱

早在黨的十六大文件中，就提出了建設創新型國家。我國經濟增長的動力機制應當而且必須強化創新驅動，已成為各方共識。但從進展看，科技研發的創新活力和相關人才的培養、供給機制，被行政化、官僚主義、形式主義和種種違反科研規律的不當制度機制所扼制。雖然一方面我國科研人員的論文發表數、專利申請數快速增長，已名列世界前茅，然而另一方面科技成果向產業、市場的轉化率不到10%，究其原因，相當重要的前置環節——教育領域即人才培養體系中，由于嚴重的行政化、應試教育化等而窒息創造性人才的生長，形成“錢學森之問”的難解之題；具有支撐意義的基礎科研領域中，激發科技人員潛心研究的體制機制不到位；應用研究中，一是科技成果轉化的激勵機制明顯滯后，二是知識產權保護不力，三是后勤支持機制落后，四是狹窄的部門利益形成“條塊分割”式創新阻礙和資源條件共享壁壘。

5．政府職能與改革不到位，制度供給仍嚴重滯后

改革開放以來我國經濟社會獲得的巨大增長和進步，與政府管理理念的改變、職能的調整、方式的轉化、體制機制的不斷優化有極其密切的關聯。但隨著改革進入深水區，政府職能的優化進程與制度變革的推進，已經大為滯后。一是關鍵功能不到位。市場經濟條件下政府的主要功能應是維護公平正義和市場監管、公共服務與社會管理，但實際生活中，市場公平競爭環境受到過度壟斷、設租尋租的困擾與損害，假冒偽劣等不良行徑往往不能得到有效監管和打擊；應有的公共服務被管理部門與環節上的“權力最大化、責任最小化”之爭和扯皮推諉所銷蝕；應履行的政府社會發展管理規劃職能，其形態與水平明顯落后于時代要求，各方一再呼吁的把經濟社會發展，國土開發整治、城鄉基礎設施、交通運輸、生態環境保護、產業園區和主體功能區“多規合一”，始終未有實質性進展。二是關鍵和重點領域改革不到位，如土地改革、金融改革、國企改革、收入分配改革、人口戰略調整等，大都慢于社會預期，三中全會后首先由政治局審查通過的財稅配套改革方案，實施中已出現與時間表要求不匹配的明顯跡象。三是政府支持經濟發展手段方式陳舊，仍然習慣于以“政”代“經”，以“補貼”、“優惠”、“專項”等吃偏飯方式，代替扎實的市場環境打造與市場基礎建設。四是政策機制的設計質量往往不高，效果還有待提升，如政府主推的棚改、醫改、中心區域交通體系建設等，大方向正確但方案紕漏、缺陷不少。

（三）新供給經濟學首先是改革經濟學：攻堅克難的改革是統領、改革中“守正出奇”是關鍵

作為一個轉軌中的發展中大國，追求后來居上的現代化，為成功實施趕超戰略，在政府職能方面必然要有意識地把需求管理與供給管理相互緊密結合，而且尤需做好供給管理。這既是基于我國三十多年來改革開放的基本經驗，亦是基于當下經濟發展的現實需要，也是基于對西方主要發達國家近年來在調控、管理經濟方面一系列經驗教訓的總結。特別應當注重制度供給，在新的時期以全面改革為核心，來促進供給端解放生產力、提升競爭力，以此生成我國經濟社會升級版所需的有效供給環境條件，解除供給約束，推動改革創新“攻堅克難”、沖破利益固化的藩籬，充分激發微觀經濟主體活力。這是續接和有效增強經濟增長動力的“關鍵一招”，也是從要素投入、粗放增長轉向供給升級、集約增長，引領市場潮流而創造需求，得以實質性聯通“脫胎換骨、鳳凰涅槃”式結構調整的主要著力點。

新供給經濟學的思維重點，首先是強調在“四個全面”總體布局新時期，“攻堅克難”地從增加有效供給角度實施制度創新供給和結構優化，銜接從短期到中長期目標的運行調控。因而供給管理的手段，既需注重充分地尊重和敬畏市場，又要理性地、“守正出奇”地引導和建設市場，以經濟手段為主，與深化改革優化制度供給緊密結合，進一步解放生產力，構造“又好又快”發展的持續動力源，實現全面小康與中國夢想。

四、優化供給側環境與機制，釋放潛力托舉經濟質量“升級”式增長的主要政策建議

以“實現中華民族的偉大復興和人民群眾的美好生活”、“強國富民”為根本發展目標，以“改革開放、動力混成、創新包容”為主驅動力，需更注重以中長期的高質量制度供給統領全局的創新模式，取代短期需求調控為主的凱恩斯主義模式，在優化供給側環境機制中，強調以高效的制度供給和開放的市場空間，激發微觀主體創新、創業、創造的潛能，提升全要素勞動生產率，以釋放潛力、激發活力托舉新常態的經濟社會“質量升級式”發展，穩增長、優結構、護生態、惠民生。

根據我們的測算，隨著我國經濟到達“巴拉薩—薩繆爾森效應”（實際匯率上升）和“劉易斯拐點”（勞動成本上升）時，我國經濟的潛在增長率合乎邏輯地有所下降。初步估計未來幾年間，我國非加速通貨膨脹經濟增長率（NAIRG）在8%左右，而非加速通貨緊縮經濟增長率（NADRG）在6%左右。以此而言，2015年確定的7%左右經濟增長率，如政策和工作不出大的偏差應可實現，關鍵是需同時引導市場預期和“升級版”的演變過程進入良性循環，爭取相對順利通過市場“優勝劣汰”壓力為主的陣痛期，對接一個盡可能長時間的升級版中高速增長平臺。在我國，往往在經濟下行壓力明顯時，也正是改革推進阻力較小之時。應抓住時機，推進改革優化供給側環境機制，為我國的長遠可持續發展夯實基礎。

我們的主要建議是：

第一，立即調整人口政策，從控制人口數量轉向優化實施人力資本戰略。

縱觀世界史，國家興衰與人口的變化息息相關。面對我國勞動人口明顯下降、老齡化社會加速到來的趨勢，必須盡快、果斷調整我國人口政策。在嚴格的控制人口政策按原“三十年為期”框架實施了三十多年之后，我國實已進入調整人口政策的最后窗口期，絕對不能在這個問題上犯顛覆性錯誤。一是現僅對體制內幾千萬適齡家庭人群適用的“一胎管制政策”和“單獨兩孩政策”，亟須盡快轉變為“放開二胎”，此舉近中期可緩解“一胎”引致的一系列社會問題并提振消費，中遠期可在提升人民群眾“幸福感”、夯實和諧社會根基的同時對沖部分人口老齡化壓力（中央十八屆五中全會宣布的“放開兩孩”政策調整出臺后，還可以并應當動態推進，后續優化舉措）。二是將以計劃生育重點針對體制內的人口控制，過渡到以整個社會全面優生和提高人口質量為核心的人口戰略，并進一步改寫為以教育和提升創新能力為核心的人力資本戰略。另外，促進人口流動、適當吸引移民也應當成為我國人口政策的重要內容：一方面，要以實施城鄉基本公共服務一體化為制度依托，順應城市化進程中人口從農村向城市流動的歷史性趨勢，另一方面要適度放開移民政策，既要積極引入高端、優質的創新型人才，在需要的時候也要有序引入熟練技工。總之，從各方面情況看，人口政策的調整是人心所向、成本最低、見效最快、利國利民、福及千秋萬代的“仁政”，應當盡快頒行。

第二，積極審慎推動土地制度改革，逐步建立城鄉統一的土地流轉制度。

土地是被稱為“財富之父”的根本資源，土地制度是國家的基礎性制度，也是供給管理的極重要內容。土地制度改革事關利益格局的重大調整，需要長遠謀劃、積極審慎。當前，土地制度改革的焦點主要集中在農村土地方面（涉及集體經營用地、農民承包地和宅基地）。我們建議積極落實十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中的有關精神，明確農村集體經營性建設用地入市范圍和途徑；建立健全市場交易規則和服務監管制度，積極總結借鑒重慶等區域以“地票”制度處理遠離城市中心區的農民在農地“占補平衡”框架下分享城鎮化紅利的經驗。全面推動農民承包土地使用權的確權、流通、轉讓、租賃制度，保護農民的合法權益。探索農民住房保障在不同區域戶有所居的多種實現形式。應充分重視深圳特區“先行先試”環境下形成的“國有平臺，整合分類，權益求平，漸進歸一”土地制度改革經驗，在逐步建立城鄉統一的土地產權框架和流轉制度過程中形成兼顧國家、單位、個人的土地增值收益分配機制。土地征收中嚴格界定公共利益用地范圍，規范程序，公開信息；建立對被征地農民的合理、規范、多元的補償和生活保障、生產引導機制。

第三，全面實施金融改革，積極解除“金融抑制”，有效支持實體經濟。

基于金融是“現代經濟的核心”的重要性和防其變為“空心”的防范風險的必要性，要針對我國金融市場的結構失衡、功能不全和“金融抑制”，全面推進金融改革。一是進一步深化金融機構特別是國有控股商業銀行改革，適當降低國家持股比例提升社會資本持股比例，二是積極發展證券、保險等非銀行金融機構；三是在政策性融資機制創新中構建多層次、廣覆蓋、可持續的開發性金融、農村金融、綠色金融、科技金融等服務體系；四是依托存款保險制積極發展一大批社區銀行、村鎮銀行，通過降低準入門檻，引入民間資本或將現行的民間放貸機構合法化，增加金融供給主體和金融產品，健全小型、微型企業融資體制，并引導小貸公司按“資本金融資、自負盈虧、自擔風險”原則發展，改進小微企業的金融服務；五是應全面放開存貸款利率管制，實現市場化定價的方針，擇機在利率市場化的最后“臨門一腳”——放開存款利率上取得突破；六是以顯著提升直接融資比重為目標，大力發展多層次資本市場，在繼續完善主板、中小企業板和創業板市場的基礎上，積極探索覆蓋全國的股權交易市場（三板），并推動“大資產管理公司”建設；七是提高金融業穩健性標準，積極穩妥地推進銀行業實現第三版巴塞爾協議，防范銀行表外業務風險，牢牢守住發生系統性風險、區域性風險的底線；八是加強金融業監管，落實金融監管改革措施和穩健標準，完善監管協調機制，界定中央和地方金融監管職責和風險處置責任；九是做好準備適時實行人民幣在資本項目下的可兌換，支持人民幣國際化。

第四，切實以改革為企業經營創業活動“松綁”、“減負”，激發微觀經濟活力。

結合當前企業的實際情況，應以“負面清單”原則取向，創造“海闊憑魚躍、天高任鳥飛”的高標準法治化營商環境。一是以自貿區為標桿，進一步簡政放權，降低門檻、減少準入控制，同時改革監管方式，優化服務，推動全國統一的行政審批標準化改革，建立覆蓋所有法人、自然人的全國性信息信用系統，執行統一的市場監管規則，以此最大限度地減少社會交易成本，為企業創造良好的經營環境。二是適度降低我國社保繳費率，同時加快推進實施基本養老社會保障全國統籌步伐；建立全國統籌的社保體系可結合調入國資經營收益等機制。三是進一步清理收費，降低企業實際綜合負擔特別是稅外負擔，在深化財稅改革厲行結構性減稅的同時，應注重徹底切斷行政審批與收費之間的利益關聯，分類重建收費管理的體制機制，將“準稅收”性質的收費、基金盡快調入一般公共預算， “使用者付費”性質的收費、基金應在基金預算中加強成本核算與信息公開，行業協會、中介組織所提供的服務收費應打破壟斷、增強競爭、壓低負擔水平，對“紅頂中介”、設租尋租所強加的企業負擔，更應結合反腐倡廉來有效消除。

第五，大力實施教育改革和創新驅動戰略，培育高水平人才有效建設創新型國家。

以改造應試教育和去行政化為重點的教育改革勢在必行，以利培養造就一大批創新人才。

面對新一輪生產力革命（“第三次產業革命”）的挑戰，我國從中長期來看，需要在高端“買不來的技術”領域靠原始、自主創新艱難前行，在中高端依靠全面開放和“拿來主義” “引進、消化吸收再創新”與“集成創新”結合，最終建成“創新型國家”，完成從工業時代經濟向與“第三次產業革命”接軌的“中國新經濟”的轉軌。可以預計，信息產業、新能源產業、高鐵式重大裝備制造業、生物產業和納米產業等戰略性新興產業，插上“互聯網+”的翅膀，正在或可能成為中國經濟的新引擎。為力求主動，必須積極深化科技體制改革，完善支持自主創新和成果轉化的政策體系，引導各類創新主體加大研發投入，調動社會各方面參與和推動自主創新的積極性。要完善以企業為主體、市場為導向、產學研結合的技術創新體系；加強創新型人才隊伍建設，重視培養引進高科技領軍人才；培育創新文化，保護創新熱情，寬容創新挫折，形成有利于創新的全社會氛圍，多元化支持從發展基礎科研、實施國家科技重大項目到促進科技成果產業化各個方面的自主創新，提升創新績效。要充分遵從科研規律，以激勵有力、制約到位、分配合理、管理科學的制度規范，調動全體科研人員的積極性與創造力，使科研投入的績效水平得到提高。

供給端的以上舉措，離不開我國行政、財政、國企、收入分配、價格、投資等多方面的綜合配套改革。對此，我們亦有以下建議：

第一，“結合式”深入推進行政審批制度改革、大部制改革和“多規合一”制度建設。

深化行政審批制度改革現在已經觸及更深層的系統性、體制性問題，需要從“重視數量”轉向“提高質量”，以法治化、系統化、標準化、信息化、協同化、陽光化為指針，結合“大部制”改革內在邏輯，職能、機構、編制協調聯動，“結合式”將行政審批制度改革向縱深推進。一是大力提高行政法治程度，建立嚴格的行政審批事項準入制度，防止邊減邊增、先減后增。二是順應大部制改革前景，動態優化設計、擇時啟動行政審批的國家標準化工作。三是積極落實“規劃先行”、“多規合一”政府職能優化再造工作，可先形成部際聯席工作框架，動態對接未來的大部制機構改革和流程優化，發改、國土、城鄉、交通、環保、產業、財政等都必須納入“多規合一”綜合體系。四是建立全國統一的行政審批信息數據庫及在線行政審批平臺，提高政府管理的信息化水平。五是積極推動行政審批業務流程再造，提高系統性與協同性。六是深化收費制度改革，以破除各類收費的“收、支、用、管”一體化為核心，徹底切斷行政審批與收費之間的利益機制。七是對社會中介組織做合理培養引導，促進競爭，提高素質，正確地行使其承接政府轉移功能之作用。

第二，繼續深化財稅改革，支持政府治理體系與能力現代化。

財政的實質是公共資源配置的體系與機制，是國家治理的基礎和重要支柱，既與公共權力主體的系統化改革高度關聯，也與整體資源配置機制改革息息相關。正因為如此，改革開放以來，我國歷次重大改革均以財政體制改革為突破口，且取得了巨大的成功。當前，需要繼續借力于三中全會后率先啟動的財稅改革部署，調適優化政府、市場、社會之間的關系。一是加快建設以“規范、透明、績效”為特征的現代預算管理制度。以“預算全口徑”為原則，將政府的所有收入和支出（包括尚游離于“四本預算”之外的債務、各類公共資源資產、各類公共權力收支等）都納入管理；以“管理全過程”為原則，全面建立以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告制度；深化推行績效預算、加強財政審計、推動財政問責制，形成覆蓋財政資金管理全程的政府收支管理制度體系；實施中期預算框架，建立跨年度預算平衡機制；加快推進預算公開，提高財政透明度，包括擴大公開范圍、細化公開內容，完善預算公開機制，強化對預算的外部監督檢查等。二是以減少間接稅、增加直接稅為切入點，建立現代稅收制度。“營改增”改革要力爭如期收官。消費稅改革應結合“問題導向”抓緊形成和推出實施方案。資源稅改革要進一步擴大覆蓋面并對接各配套聯動改革事項。房地產稅要加快立法進度，力爭于2017年推出。個人所得稅改革應堅決校正單純改起征點的錯誤氛圍，理順改革設計，分步走向“綜合加分項扣除”模式。三是建立事權和支出責任相適應的中央與地方財政體制。可依托正在進行的權力清單、責任清單改革，由粗到細試編和逐步明確各級政府事權清單，再對接以預算支出科目為量化指標的各級支出責任一攬子清單。結合省直管縣打造三層級框架積極推進省以下分稅制財政體制。構建由地方稅、轉移支付等共同組成的地方收入體系，促進地方政府事權和支出責任相適應。以促進基本公共服務均等化為導向，優化重構轉移支付制度。

第三，有序推進國有企業改革，促進國有資產收益和存量的轉置。

規模龐大的國有經濟是中國特色社會主義的組成部分。大型國有企業在中國經濟社會中發揮重要作用的一個重要方面，是順應社會訴求將更大比重的資產收益上交國庫，支持我國社會保障體系的運行和公共服務的增量提質。今后，隨著國有經濟“戰略性改組”和“混合所有制”改革的深化，中央政府在國資委管理范圍內的100多家企業收縮至幾十家以后，應積極探索通過立法方式，確定各類企業的設立依據、政策目標、國有資產收益的合理轉置等相關規則，形成規范法案，并在動態優化中全面形成以國有資產收益和存量形態的合理轉置，在法治化制度體系中服務于全社會公共目標：在堅持“資產全民所有，收益全民所用”的基本原則之下，完善國有資本經營預算（資本預算）管理體制，提高利潤（資產收益）上繳比例進而對社會保障和其他公共服務的支出加大支持力度，合理納入全口徑預算體系統籌協調。各類公益型資產處置（如文化企業轉制過程中國有資產的處置）也應納入國有資本經營預算體系中來，以此充實社會保障基金、強化基本公共服務均等化的財力支撐，真正體現國有經濟的優越性及全局性貢獻。

第四，改善收入分配與再分配相關制度，打造“橄欖型”現代社會結構。

科學、合理、公平的收入分配制度是國家長治久安的保障。必須看到我國長期以來存在的收入分配矛盾問題成因復雜，不可能通過實施某種專項、單項的改革達到“畢其功于一役”的目的。但總體來說是兩句話，一是初次分配要側重于講效率，二是再分配要側重于講共富。在初次分配領域，政府要維護產權規范與公平競爭的規則與環境，尊重、培育和健全市場的資源與要素配置機制，合理調節各地最低工資標準和適當引導企業勞方與資方在工薪分配上的集體協商等，促進社會資源的優化配置和社會財富的最大涌流。在再分配領域，一是建立健全我國稅收制度的收入調節功能，堅定地逐步提高我國直接稅比重，開征房地產稅、改革個人所得稅，研究開征遺產和贈予稅；二是完善我國社會保障制度，力爭在“十三五”期間實現基礎養老金全國統籌，建立兼顧各類人員的養老保障待遇確定機制和正常調整機制，發展企業年金和職業年金，加快健全覆蓋全民的醫保體系，加大保障性住房的供給規模并優化供給機制；三是改革轉移支付制度，增強其平衡區域收入差異、人群差異的調節功能，如加大對中西部地區特別是革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區的財力支持，加大教育、就業、扶貧開發等支出，加強對困難群體救助和幫扶，大力發展社會慈善事業等；四是消除部分行業的過度壟斷因素，提升相關收入分配制度規則的透明度；五是加強對非工資收入和財產性收入的引導和管理，嚴厲打擊貪贓枉法、權錢交易、行賄受賄、走私販毒、偷逃稅收等相關的黑色收入，同時清理整頓規范種種“灰色收入”——其中合理的、需修正的，都應陽光化，不合理的則應予以取締；六是積極推進官員財產報告與公示制度的改革試點；七是在管理和技術層面加強“問題導向”，有針對性地解決諸如國家特殊津貼專家標準嚴重不一等遺留多年的問題。分配調節的導向，是逐步形成中等收入階層成為主體的“橄欖型”現代社會結構。

第五，以滿足公共服務需求、優化結構和調動潛能為大方向，積極理順基礎資源、能源產品比價關系和價格形成機制，積極實施選擇性“有效投資”和PPP機制創新。

針對我國基礎資源、能源產品的比價關系和價格形成機制的嚴重問題，要抓住煤炭資源稅從量變從價改革已形成框架、電力部門改革已有部署的時機和基礎，以“從煤到電”這一基礎能源鏈條為重點，攻堅克難實行理順比價關系和價格形成機制的配套改革，以利內生、長效、全面地促進全產業鏈節能降耗和釋放市場潛力。

在優化供給側環境機制的同時，必須同時看到，由于我國仍然處于城市化進程的中期，政府投資部分仍然有可以作為的廣闊空間。在經濟下行中，結合優化結構、提升發展后勁、改善民生等需要，應積極考慮加大選擇性“有效投資”（即可以增加有效供給的“聰明投資”）的力度。其投入要素又正是我國現成的所謂“過剩產能”的一部分，并吸收和消化相關的勞動力、施工力量與管理力量。投資選擇的對象，首先可包括新型城鎮化與城鄉一體化建設中的基礎設施，如一大批中心城市的交通、公用事業基礎設施的升級換代、城市管網更新擴建（“綜合管廊”模式）、“海綿城市”建設、區域交通互聯互通、全國大江大河治理、農田水利設施建設與整修等；其次應考慮產業領域，如以節能降耗減排為特征的示范園區和示范項目建設、重點企業的技術改造、各類生產性服務業等；第三是環境領域，不僅需要加快水體、大氣、土壤的污染治理，而且需要加快優化能源供給方式，調整能源、資源利用的結構和技術路線，大力加快煤炭清潔利用的設施投資建設，加快發展地鐵、輕軌等綜合性快速公共交通，加快污水處理廠、垃圾處理廠等環保設施建設，多措并舉加快節能減排降污；第四是民生領域，如未來幾十年內將需求激增的健康養老產業、仍存突出結構性供給矛盾的教育、以“住有所居”為目的的棚戶區改造、公租房、共有產權房等保障性住房供給，各類以滿足人民群眾日益增長的文化、體育需求的設施建設與產業開發，等等。這些基礎設施、公共工程項目，都應充分注重以有限的政府財力通過PPP（政府與社會資本合作）機制發揮“四兩撥千斤”的放大效應和乘數效應，拉動民間資本、社會資金合作供給，并提升績效水平。

總之，我們認為中國經濟社會發展的現代化進程已經到達一個非比尋常的關鍵時期和歷史性的考驗關口，僅以短中期調控為眼界的需求管理已不能適應客觀需要，應當及時、全面引入以“固本培元”為主旨、以制度供給核心，以改革為統領的新供給管理方略，針對中國經濟社會的重大現實問題，“中西醫結合”多管齊下，共收療效。為適應中國新一輪經濟發展中打造有效動力機制的總體要求，亟應注重從供給側入手，針對當前和今后一個時期面臨的突出問題和矛盾，從微觀主體即創業、創新、創造的市場主體層面，釋放經濟社會的潛力、活力，托舉中國經濟的潛在增長率，促進總供需平衡和結構優化、加快增長方式轉變，進而為實現中華民族偉大復興的中國夢掃清和拓寬道路。

（主要執筆人：賈康、馮俏彬）

主要參考文獻

賈康主編：《新供給：經濟學理論的中國創新》，中國經濟出版社2013年版。

賈康、蘇京春等著：《新供給經濟學：理論創新與建言》，中國經濟出版社2015年版。

賈康、蘇京春：《新供給經濟學》，山西經濟出版社2015年版。

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1 簡介見本書第651頁。