二 我國生態安全現狀

2019年5月，生態環境部發布了《2018中國生態環境狀況公報》，數據顯示2018年全國生態環境質量持續改善，主要污染物排放總量和單位國內生產總值二氧化碳排放量進一步下降，完成生態環境保護年度目標任務，達到“十三五”規劃的序時進度要求。我國自開展生態文明建設以來，生態環境質量正日益改善，但全國生態環境依然脆弱，生態安全形勢依然嚴峻，保護與發展矛盾依然突出。

全國生態狀況變化（2010—2015年）遙感調查評估顯示，五年間全國生態系統格局整體穩定、局部變化劇烈，自然生態系統質量持續改善，生態退化范圍減小、程度降低，生態系統服務功能有所提升，生態保護和恢復成效明顯，生態狀況總體呈改善趨勢。目前一些地方在快速推進工業化和城鎮化過程中，還存在重經濟發展、輕生態保護，片面追求經濟增長速度和城市擴張規模的現象，生態空間被擠占、自然生態系統質量偏低和生態持續退化等問題沒有得到根本性改變，生態安全形勢依然嚴峻。[9]總體來說，我國生態環境質量正處于由劣轉良的階段。其突出表現為以下幾點。

（一）生態空間遭受持續威脅

我國自1978年改革開放以來，生產力得到極大解放，科學技術突飛猛進，人們從自然界中獲取物質資源的能力極大提升，經濟活力迸發，經濟高速增長。中國工業化發展經歷了快速、粗放的歷程，“高投入、高排放、高污染、低產出”的“三高一低”工業化模式，以及隨之而來的大規模城鎮化已經嚴重擠壓了生態空間。1978—2017年，城鎮人口從1.72億人增加到8.1億人，城鎮化率從17.9%提升到58.5%。[10]40年來，城鎮人口新增了6.38億人。城鎮化也帶來了許多環境問題：一是生活垃圾清運量激增，1991—2017年，生活垃圾清運量翻了三倍左右[11]；二是私人汽車保有量急劇增加，從1991年的不足100萬輛發展到2017年的1.85億輛[12]；三是能源消費總量快速增長，從1991年的10.37億噸標煤上升到2017年的44.9億噸標煤，2017年煤炭在能源消費總量中的占比為60.4%，僅比1991年下降10個百分點[13]。僅此三項，就對城市環境造成了巨大壓力。隨著我國工業化、城鎮化進程的加快，制造業帶來的基礎設施建設等開發建設活動不斷占用生態空間；交通基礎設施建設、河流水電水資源開發等，直接割裂生物生存環境的整體性和聯通性。

（二）地表水環境質量明顯改善

長期粗放的生產方式和經濟增長模式，導致我國自然資源日益短缺。2000年，中國長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河七大重點流域的地表水發現有機污染物，各流域干流有20.7%的斷面屬Ⅴ類和劣Ⅴ類水質。主要湖泊富營養化問題非常突出，如我國巢湖、滇池、陽澄湖、洪澤湖等。2000年，全國工業和城市生活廢水中的化學需氧量（COD）排放總量為1401萬噸。[14]為解決水污染問題，2015年4月，國務院正式發布《水污染防治行動計劃》（以下簡稱“水十條”）。到2018年，全國地表水監測的1935個水質斷面中，Ⅰ～Ⅲ類水比例為71%，劣Ⅴ類水占比為6.7%，七大流域和浙閩片河流、西北諸河、西南諸河監測的1613個水質斷面中，Ⅰ類占5.0%，Ⅱ類占43.0%，Ⅲ類占26.3%，Ⅳ類占14.4%，Ⅴ類占4.5%，劣Ⅴ類占6.9%，在監測營養狀態的107個重要湖泊（水庫）中，中度富營養狀態的僅為6個，占比5.6%，中營養狀態的66個，占61.7%。[15]但是仍有部分地區水環境質量出現反彈，達標工作滯后，2018年第一季度，全國有73個地級城市地表水環境質量達標滯后。其中，達標滯后情況最為突出的10個城市為：鐵嶺市、延安市、吉林市、四平市、哈爾濱市、昆明市、信陽市、延邊朝鮮族自治州、鞍山市、合肥市。[16]部分地區氮磷污染已經上升為導致水污染的重要原因。全國地表水總磷的濃度同比下降11.5%，超標斷面比例為19.1%，超過化學需氧量、氨氮，成為影響全國地表水水質的主要污染物。全國重點湖庫總氮平均濃度是1.31mg/m3，同比上升了4%。[17]

（三）地下水污染呈加重趨勢

2010—2017年，地下水質為優良和良好的占比逐年下降，從2010年的37.8%下降到2017年的31.9%；較差和極差的水質從2010年的61.3%上升到2017年的66.6%。[18]2018年，全國10168個國家級地下水水質監測點中，Ⅰ類水質監測點占1.9%，Ⅱ類占9.0%，Ⅲ類占2.9%，Ⅳ類占70.7%，Ⅴ類占15.5%。超標指標為錳、鐵、濁度、總硬度、溶解性總固體、碘化物、氯化物、“三氮”（亞硝酸鹽氮、硝酸鹽氮和氨氮）和硫酸鹽，個別監測點鉛、鋅、砷、汞、六價鉻和鎘等重（類）金屬超標。全國2833處淺層地下水監測井水質總體較差。Ⅰ～Ⅲ類水質監測井占23.9%，Ⅳ類占29.2%，Ⅴ類占46.9%。超標指標為錳、鐵、總硬度、溶解性總固體、氨氮、氟化物、鋁、碘化物、硫酸鹽和硝酸鹽氮。2010—2018年中國地下水質變化見圖2-1。

圖2-1 中國地下水質變化（2010—2018年）

資料來源：筆者由2010—2016年《中國環境狀況公報》及2017—2018年《中國生態環境狀況公報》整理得出。

（四）大氣污染亟待根治

大氣污染仍然較為嚴重，2018年全國338個地級及以上城市中，僅有121個城市空氣質量達標，達標率為35.8%，有217個城市空氣質量超標，占64.2%。338個城市全年發生重度空氣污染1899天次，以PM_2.5為首要污染物的天數占重度及以上污染天數的60.0%，以PM₁₀為首要污染物的占37.2%，以O₃為首要污染物的占3.6%。[19]我國移動源污染是空氣污染的重要來源，特別是北京、上海、深圳等大眾新城市，移動源已經成為細顆粒物（PM_2.5）污染的重要來源。2018年全國機動車顆粒物排放量為44.2萬噸，其中汽車排放42.2萬噸，占95.5%。在全國機動車污染物排放量中，顆粒物（PM）排放量前五位的省份依次是山東、河北、河南、廣東和江蘇。2018年全國汽車排放一氧化碳（CO）、碳氫化合物（HC）、氮氧化物（NOx）、顆粒物（PM）排放量分別為2859.3萬噸、326.7萬噸、521.9萬噸、42.2萬噸。[20]隨著我國人民生活水平提高和城鎮化持續推進，私人小汽車保有量將持續上升，控制移動源排放是空氣污染防治的重要舉措。

（五）土壤污染有望改善

土壤是構成生態系統的基本環境要素，是人類賴以生存和發展的物質基礎，事關國民身體健康。2005—2013年，我國開展了首次全國土壤污染狀況調查，結果表明，全國土壤總的點位超標率為16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。從地區分布來看，南方土壤污染重于北方，人口稠密、產業布局集中的長三角、珠三角、東北老工業基地等區域性土壤污染問題較為突出。[21]2016年5月，國務院發布《土壤污染防治行動計劃》（以下簡稱“土十條”），提出了“十三五”期間我國土壤污染綜合防治的總體思路、重點任務和保障措施。從部分城市2017年土壤監測數據看，污染超標率較高。例如，蘇州全市工業場地及周邊的土壤點位超標率為27.3%，高于全國平均水平（16.1%）。具體來看，局部地區土壤污染主要是由工業企業污染排放造成，耕地污染主要受農業生產活動影響；工業企業生產中重金屬和難降解的有機污染物長期累積，農業化肥、農藥、農膜的過度使用等因素疊加作用，是影響土壤環境的主要因素。[22]為解決化肥使用過量導致的土壤板結等問題，廣東省潮州市于2004年開始推廣測土配方肥技術。測土配方肥技術是根據技術人員對于土壤養分的測試進行施肥，使化肥使用總量下降。由于鉀肥價格較高，磷肥價格較低，在使用過程中，鉀肥使用量小，磷肥使用量大，使土壤總的磷含量增加，但是磷肥的肥效又較低，測土配方肥技術就是要解決氮磷鉀搭配使用的問題。如果要全面推廣測土配方肥技術，一方面需要健全農技推廣體系隊伍，因為對土壤進行采集是需要大量人力物力的，目前這方面的投入較少；另一方面需要提高土壤采集技術水平，因為目前對于土壤的采集缺乏技術，采集到的土壤不具有代表性，得到的數據也就不準確，這項技術也就達不到應有的效果。2016年12月，環境保護部、財政部、國土資源部、農業部、國家衛計委等五部委聯合印發了《全國土壤污染狀況詳查總體方案》，涉及面廣，直接銜接并能夠滿足國家和各地土壤環境管理關于源頭防控、風險管控、治理修復的需要。

（六）需強化生態安全的管理機制

我國地域遼闊，經濟發展不平衡，在部分欠發達的地區，經濟增長對自然資源的依賴程度較高，一些地方領導干部保護生態環境的意識較為薄弱，社會公眾參與生態保護和監督的機制有待健全，生態環境保護有向經濟發展讓路的傾向。生態環境部向社會公布了2019年第一季度自動監控數據嚴重超標的115家重點排污單位，并對其中6家重點排污單位主要污染物排放嚴重超標排污環境問題掛牌督辦。從地域分布看，山西（31家）、遼寧（11家）、河北（6家）、山東（6家）、河南（6家）、甘肅（6家）和新疆生產建設兵團（6家）7個省（團）嚴重超標單位家數列前七位，共72家，占嚴重超標單位總數的62.6%。從類型分布看，廢氣類單位58家，占嚴重超標單位總數的50.4%，其中熱力供應單位有25家，其余33家單位涉及金屬冶煉、化學、化肥、能源開采、石油、造紙、農藥、制造業等多個行業；廢水類單位13家，占總數的11.3%；污水處理廠44家，占總數的38.2%。[23]

甘肅省祁連山國家級自然保護區的生態環境問題非常具有代表性。祁連山是我國西北地區重要的生態安全屏障，也是黃河流域重要的水原產流地，是我國生物多樣性的保護優先區域，國家早在1988年就批準設立了甘肅祁連山國家級自然保護區。但是祁連山北坡甘肅祁連山國家級自然保護區內違法違規開發礦產資源等活動頻繁，生態破壞問題十分突出。在該區域出現的主要生態環境問題有：違法違規開發礦產資源；部分水電設施違法建設、違規運行，例如，水電站在設計、建設、運行中對生態流量考慮不足，導致下游河段出現減水甚至斷流現象，水生態系統遭到嚴重破壞。在環境保護部會同國家林業局就保護區生態環境問題對甘肅省林業廳、張掖市政府進行公開約談后，甘肅省仍然沒有重視起來，2017年2月12日—3月3日，由黨中央、國務院有關部門組成的中央督查組就此開展專項督查，相關責任單位和責任人被嚴肅問責。[24]