家庭暴力告誡制度是具有中國特色的制度創新

薛寧蘭[23]

《反家庭暴力法》是保障生活在婚姻家庭中等具有共同生活關系的人免遭暴力侵害、平等相處，充分享有人格尊嚴權、健康權、生命權等基本權利的“諸法合體式”的社會保護法，它具有預防、教育、制止、救助、懲戒等多項功能。《反家庭暴力法》第16條對于情節較輕、依法不給予治安管理處罰的家庭暴力行為，規定公安機關可以給加害人出具告誡書，確立了中國《反家庭暴力法》的告誡制度。這一行政干預措施具有教育警示加害人、防止家庭暴力升級的功能。

告誡制度是中國反家庭暴力法的重要制度創新，是公安機關及時介入家庭暴力的中國經驗的總結。2013年，江蘇省發布《家庭暴力告誡制度實施辦法（試行）》，首開中國為家庭暴力行為人確立行政教育指導制度的先河。2015年底，除江蘇省外，寧夏回族自治區和遼寧省，浙江省溫州市、嘉興市、湖州市，山東省菏澤市，湖北省襄陽市，湖南省長沙市等地相繼頒行本地區家庭暴力告誡制度實施辦法，并取得顯著效果。據統計，截至2014年，江蘇省南京市、蘇州市、南通市共發出753份告誡書，南京市曾對發出的438份告誡書進行家庭查訪，未出現行為人再次施暴的情形[24]。

各地《家庭暴力告誡制度實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）大致明確了以下內容：（1）告誡的含義；（2）告誡的適用情形；（3）告誡程序的啟動；（4）告誡書的效力；（5）加害人再行施暴的后果。概言之，家庭暴力告誡制度是公安機關對依法不予行政處罰的輕微家庭暴力的加害人，通過勸告、警誡、教育等方式，督促加害人停止侵害的治安行政指導；公安機關接到家庭暴力報警求助后，應立即出警，依法查明事實，對于依法不予行政處罰的輕微家庭暴力行為，啟動告誡程序；公安機關簽發“家庭暴力告誡書”時，應向加害人當場宣讀，抄送受害人、當事人住所地或經常居住地的婦聯組織及公安派出所；告誡書不具有強制執行的效力，但加害人經告誡后再次實施家庭暴力且受害人不同意調解的，公安機關或可依法從重處理。告誡書亦可作為法院審理涉家暴民事案件時，認定加害人實施家庭暴力的證據；在因家暴導致的刑事案件審理中，告誡書可作為法院裁判的酌定從重情節。

“預防為主，教育、矯治與懲處相結合”是中國反家庭暴力法確立的基本原則。《反家庭暴力法》在第三章家庭暴力的處置中確立了公安告誡制度，無疑是對各地先行開展家庭暴力告誡制度試點經驗的總結。它使這一源自中國本土的公權力適度干預輕微家庭暴力的手段，上升為一項普遍實行的，以行政教育指導為主要內容的國家法律制度，也在國際反家庭暴力立法先例中增添了中國元素。

家庭暴力告誡制度是充分運用治安行政指導手段，將教育、矯治和懲戒相結合的制度創新。與行政命令、行政處罰及行政強制相比，告誡不具有強制力，不直接產生行政法律后果；與懲戒措施相比，告誡具有預防性，強調對家庭暴力的靠前干預，能夠防止家庭暴力惡化升級；與口頭調解相比，告誡采取書面形式，并由城鄉基層群眾性組織（居委會、村委會）和公安派出所查訪監督，其正式性更有利于發揮對加害人的教育警示作用。可見，家庭暴力告誡制度作為教育調解與行政處罰之間的過渡措施，“兼具溫和與強硬、教育與訓誡的色彩”[25]，是《反家庭暴力法》針對家庭暴力事件的特殊性，從預防為主、促進家庭和諧的立法理念出發，做出的符合中國國情的制度選擇。

《反家庭暴力法》確立的這一制度的內容主要體現在三個方面。

1.原則界定告誡的適用條件。第16條第1款規定：“家庭暴力情節輕微，依法不給予治安管理處罰的，由公安機關對加害人給予批評教育或者出具告誡書。”對此，已有地方《實施辦法》做了較為詳細的規定，江蘇、寧夏、遼寧等地列舉的情形有四項：（1）情節特別輕微，依法不予行政處罰的；（2）主動消除或減輕違法后果，并取得受害人諒解，依法不予行政處罰的；（3）情節較輕，經公安機關調解處理，當事人達成協議，依法不予行政處罰的；（4）其他不宜直接做出行政處罰的家庭暴力行為。顯然，《反家庭暴力法》對適用告誡法定條件的原則性規定，有待今后各省（區、市）制定本地區反家庭暴力法細則時予以細化。再者，本條款對此類加害人的行政指導，還包括批評教育（口頭）。從法條文字順序看，口頭批評教育在先，書面告誡在后，是否出具告誡書由公安機關決定。

2.特定組織和機構負有查訪監督義務。依照第17條，首先，公安機關應當將告誡書送交加害人、受害人，并通知居民委員會、村民委員會。其次，居民委員會、村民委員會、公安派出所應當對收到告誡書的加害人、受害人進行查訪，監督加害人不再實施家庭暴力。由當事人住所地或經常居住地的基層群眾性自治組織，協同公安派出所查訪、監督加害人不再對家庭成員實施暴力，體現了行政干預與社會參與的有效對接，有利于增強告誡這一行政指導性措施的權威性，為告誡功能的實現提供了組織保障。

3.告誡書具有證明家庭暴力存在的證明力。《反家庭暴力法》還明確了告誡書的證據作用，第20條規定：“人民法院審理涉及家庭暴力的案件，可以根據公安機關出警記錄、告誡書、傷情鑒定意見等證據，認定家庭暴力事實。”這表明，法院審理涉家暴案件，無論是因家暴導致的離婚、損害賠償、撤銷監護人資格的民事案件，還是因家暴導致的虐待、遺棄、傷害、殺人的刑事案件，公安機關先前出具的告誡書都是法官認定家庭暴力事實存在的法定證據。這在一定程度上破解了長期以來司法實踐中存在的因舉證難而使家暴認定難的困境。

告誡制度豐富了中國公權力適度干預家庭暴力的手段，發揮了教育、矯治在防治家庭暴力中的作用，探索制定了公安機關主動靠前干預家庭暴力的有效制度[26]。今后，全面推行家庭暴力告誡制度的法律適用焦點在于，公安機關接到家庭暴力報案，出警后如何判定加害人構成《反家庭暴力法》中“情節較輕，依法不給予治安管理處罰”的法定情形，從而對加害人做出書面告誡。

（原載2016年第1期）