從兩漢至隋唐，中原王朝一直致力于對(duì)邊遠(yuǎn)少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)營(yíng)，但因距離遙遠(yuǎn)、文化迥異等原因，對(duì)邊疆地區(qū)的治理成本過(guò)高，只能采取不同于中原州郡的管理方式。在中原州郡，郡縣制取代分封制，成為中國(guó)地方行政制度的主要模式，而在邊遠(yuǎn)少數(shù)民族地區(qū)則采取羈縻統(tǒng)治?！妒酚洝に抉R相如列傳》司馬貞索隱：“羈，馬絡(luò)頭也；縻，牛韁也。”此后，羈縻被引申為籠絡(luò)控制。實(shí)行羈縻政策的地區(qū)名義上從屬朝廷，實(shí)際由當(dāng)?shù)卦∶袷最I(lǐng)自行統(tǒng)治。這種統(tǒng)治模式延續(xù)了2000多年，成為中原對(duì)邊遠(yuǎn)少數(shù)民族地區(qū)的主要統(tǒng)治策略。

商周：羈縻統(tǒng)治的起源

羈縻統(tǒng)治的政治思想起源很早，可以追溯到商朝。商朝統(tǒng)治者建立了“越在外服，侯甸男衛(wèi)邦伯”的內(nèi)外服制度。在這個(gè)制度當(dāng)中，中原王朝的君主是內(nèi)外服的共主。君主在王國(guó)中心地區(qū)（內(nèi)服）設(shè)立行政機(jī)構(gòu)直接管理。在直屬地區(qū)之外的外服，則由接受中原王朝冊(cè)封的地方統(tǒng)治者進(jìn)行統(tǒng)治，內(nèi)服和外服相互保衛(wèi)。

武王伐紂而建立周朝之后，面臨兩個(gè)國(guó)家安全問(wèn)題：一個(gè)是殷遺民對(duì)新建立的周王朝的反抗，另一個(gè)是四夷部族對(duì)周朝的侵?jǐn)_。為解決這兩個(gè)問(wèn)題，周朝統(tǒng)治者確立了“普天之下，莫非王土”的世界共主思想，分封本族人士到異族地區(qū)做諸侯，要求他們對(duì)當(dāng)?shù)孛褡逡蚱渌锥巍Ｓ志偷貎?cè)封異族君長(zhǎng)為諸侯，讓他們與王朝中央保持臣屬關(guān)系，分封諸侯從此成為周朝統(tǒng)治者用來(lái)處理民族關(guān)系和解決民族問(wèn)題的重要手段。

在此基礎(chǔ)上，周朝統(tǒng)治者進(jìn)一步發(fā)展出了五服、六服和九服的概念。所謂服，就是朝廷將王都以外的地區(qū)，按其與王朝的關(guān)系以及離王都的遠(yuǎn)近劃分為幾個(gè)大區(qū)域的一種制度。最外圍的“服”，也就是所謂邊遠(yuǎn)少數(shù)民族地區(qū)，要服只需要每歲上貢一次，荒服甚至只需要一代人朝見(jiàn)一次，可見(jiàn)周朝對(duì)這些地方只有名義上的管轄權(quán)，基本上都是放任自流。而在《周禮·秋官·大行人》中，周人還第一次提出了“九州之外，謂之蕃國(guó)”的概念，試圖將這一制度推廣到中原王朝尚未實(shí)際掌控的更廣闊的地區(qū)去。

周朝的這種做法不僅在治式上，而且在治術(shù)上，為后來(lái)的羈縻政策樹(shù)立了榜樣，也就是說(shuō)，后世的羈縻政策是由周朝的封建制度演變而來(lái)的。

漢朝：務(wù)實(shí)的羈縻政策

漢朝是中國(guó)歷史上第一個(gè)長(zhǎng)期存在的統(tǒng)一帝國(guó)，其“廣地萬(wàn)里，重九譯，致殊俗，威德遍于四?！?。漢朝對(duì)邊疆地區(qū)大約有三種統(tǒng)治方式：一是設(shè)郡縣直接管理；二是設(shè)屬國(guó)間接管理；三是設(shè)都護(hù)、中郎將、校尉等，對(duì)西域各部、匈奴、羌、烏桓、鮮卑各部進(jìn)行管理。后二者都是羈縻統(tǒng)治，成為確保國(guó)家邊地安寧的基本國(guó)策。漢朝在邊遠(yuǎn)非華夏部族地區(qū)的大規(guī)模羈縻，始于漢武帝時(shí)期。當(dāng)時(shí)，漢朝經(jīng)過(guò)與匈奴人長(zhǎng)年的爭(zhēng)斗后，擊敗匈奴，版圖延伸到西域一帶，以中原王朝為中心的朝貢體系正式得以確立。公元前60年，西漢王朝設(shè)置西域都護(hù)府，鄭吉為首任都護(hù)，其管轄范圍東起陽(yáng)關(guān)、玉門(mén)關(guān)，西到巴爾喀什湖以東以南和帕米爾高原的約50個(gè)方國(guó)，確定了西域諸國(guó)對(duì)漢朝的臣屬關(guān)系。漢朝封其部族首領(lǐng)為“王”“侯”“長(zhǎng)”，又用和親、朝貢、互市等籠絡(luò)方法，羈縻當(dāng)?shù)夭孔?，保護(hù)東西交通，正如鄭吉所言：“中國(guó)與夷狄有羈縻不絕之義。”

漢宣帝時(shí)，匈奴分裂，南匈奴呼韓邪單于降漢，被安置于北部諸郡。但由于漢朝羈縻不力，其部落日漸強(qiáng)盛，重返漠北。公元9年，外戚王莽篡奪漢朝政權(quán)后，他基于狹隘的儒家“夷夏之辨”和大漢族主義思想，一改自昭、宣、元帝以來(lái)漢朝與周邊民族政權(quán)的平等友好關(guān)系，對(duì)邊疆部族及各屬國(guó)采取了一系列錯(cuò)誤政策，致使邊疆形勢(shì)日趨惡化。西域各國(guó)先是互相征伐，繼而攻殺漢廷所設(shè)西域都護(hù)。

公元16年，王莽派五威將王駿等人率兵出征西域，被西域諸國(guó)聯(lián)合襲殺，幾致全軍覆沒(méi)。在這次較量中，匈奴重新占據(jù)了西域大部分地區(qū)，漢武帝以來(lái)辛苦經(jīng)營(yíng)的對(duì)西域的羈縻統(tǒng)治被毀于一旦。直到東漢中期，漢廷在班超的領(lǐng)導(dǎo)下在西域逐漸獲得軍事優(yōu)勢(shì)，西域諸國(guó)“皆納質(zhì)內(nèi)屬”，東漢王朝才再次統(tǒng)一西域。

總體來(lái)看，漢代“羈縻”管理的對(duì)象主要是漢初的南越、朝鮮、匈奴，西漢中后期的匈奴，東漢的北匈奴和不受西域都護(hù)“領(lǐng)護(hù)”的西域國(guó)家。漢朝對(duì)待他們的原則是“來(lái)則懲而御之，去則備而守之。其慕義而貢獻(xiàn)，則接之以禮讓”。諸國(guó)無(wú)須向漢朝貢賦納稅，只需尊重漢朝主權(quán)，保障漢朝邊境安全，不主動(dòng)挑釁、侵犯即可。此種“圣王制御蠻夷之常道”，是三代以來(lái)華夏農(nóng)耕政權(quán)在對(duì)“西戎”“北狄”等游牧政權(quán)的長(zhǎng)期斗爭(zhēng)中總結(jié)出來(lái)的，對(duì)后世中央王朝的對(duì)外戰(zhàn)略與邊疆政策，均產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

值得一提的是，漢朝的羈縻政策相當(dāng)務(wù)實(shí)，僅僅冊(cè)封其有能力控制或者自行前來(lái)投附的地方政權(quán)。這些政權(quán)如若敢于挑戰(zhàn)漢朝的共主地位，就會(huì)遭到果斷的軍事打擊，漢武帝就因此先后擊滅南越（南粵）、閩越、朝鮮，并遠(yuǎn)征大宛。而在其控制范圍之外的國(guó)家，如安息、大秦等，漢朝都承認(rèn)其獨(dú)立地位，并不試圖進(jìn)行冊(cè)封。

唐朝：羈縻州制度的創(chuàng)立

隨著隋唐帝國(guó)的統(tǒng)一，朝貢制度得以重建。

大唐盛世，中原王朝利用軍事優(yōu)勢(shì)構(gòu)筑了基于羈縻統(tǒng)治形式的龐大帝國(guó)，如渤海被封為“忽汗州都督”、疏勒被封為“疏勒都督”等。隨著唐朝的向西推進(jìn)，原先附屬于西突厥的諸多中亞小國(guó)，也紛紛歸附唐朝。唐朝在中亞諸國(guó)設(shè)置羈縻府州。這是中國(guó)歷史上第一次也是唯一一次把中亞納入羈縻統(tǒng)治范圍。唐朝設(shè)置了安西都護(hù)府，作為西域的最高軍政機(jī)構(gòu)。

除了西域諸國(guó)外，鄰近的吐蕃、回紇、日本、新羅陸續(xù)派遣唐使并展開(kāi)貿(mào)易。日本歷史學(xué)家中村修也在《天智天皇的日本：白村江之戰(zhàn)后的律令國(guó)家與東亞》一書(shū)中提供了一種富有想象力的推論，他認(rèn)為在白村江之戰(zhàn)中慘敗并失去所有精銳部隊(duì)的日本，沒(méi)有決心和能力抗拒被納入大唐支配的羽翼之下，唐朝對(duì)日本實(shí)施了一貫的羈縻支配原則，并對(duì)日本進(jìn)行一系列戰(zhàn)后處理措施，特別是引入戶籍、律令等中國(guó)式統(tǒng)治制度。

唐太宗還創(chuàng)立了“羈縻州制度”，就是由朝廷任命部落首領(lǐng)兼任州、縣長(zhǎng)官，管理程序則沿襲部落原有的管理方式。它名義上是以“州、縣”劃分屬民或?qū)俨?，?shí)際仍維持原有的部落組織習(xí)慣，不向中央政府承擔(dān)賦役，只是形式上接受政府管轄，屬于非正式州、縣，故與朝廷直轄的“正州”有著本質(zhì)的區(qū)別。羈縻州制度又稱為“蕃州”，首領(lǐng)須接受朝廷頒發(fā)的印信，實(shí)行一種有限制的自治管理方式，由朝廷的派出機(jī)構(gòu)都督府或都護(hù)府代行具體管理職責(zé)。例如唐朝對(duì)契丹部落就采用“羈縻州制度”，在唐太宗設(shè)立的松漠都督府下，大批的契丹部落人口成為唐朝的“屬部”。

唐朝的羈縻制度就土著部落設(shè)置郡縣，以其部落酋長(zhǎng)為都督、刺史、縣令，制度彈性更大，因此領(lǐng)土擴(kuò)張能力就略強(qiáng)于漢代。據(jù)統(tǒng)計(jì)，唐代的羈縻州達(dá)到856所，但是穩(wěn)定性又相對(duì)不足。例如萬(wàn)歲通天元年（公元696年）發(fā)生的契丹反叛戰(zhàn)爭(zhēng)，使?fàn)I州的軍政統(tǒng)治體系被徹底摧毀，此后二三十年內(nèi)，營(yíng)州成為唐朝軍政勢(shì)力無(wú)法達(dá)到的“棄地”。

宋朝：羈縻州殘缺不全

宋代承襲唐代的羈縻州制度，但發(fā)生了許多變化。部分“羈縻州”入宋以來(lái)就本不存在。如宋人趙升所言：“受本朝官封，而時(shí)有進(jìn)貢者，本朝悉制為羈縻州。”即使依照這種標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，宋代的羈縻州制度也是殘缺不全的。

宋朝建立之初，由于無(wú)力抗衡北方的游牧部族政權(quán)，其羈縻州絕大多數(shù)存在于南方，主要是西南地區(qū)，包括益州路（成都府路）黎州、雅州、茂州、威州；梓州路（潼川府路）戎州、瀘州；夔州路黔州、施州及渝州；荊湖路北江、南江流域；廣南西路宜州、邕州。但是，諸書(shū)所載只給了我們一個(gè)關(guān)于宋代羈縻州零散而模糊的印象。這些南方羈縻諸族所居之地幾乎都為山地川壑，經(jīng)由山谷、河流、隘口通向宋朝直轄地區(qū)。南方諸族分布區(qū)被形象地稱為溪洞，如廣西、湖南交界地區(qū)多個(gè)山口、通道“皆可以徑至溪洞”。宋朝在主要通道上設(shè)寨扼守，阻止“蠻人”進(jìn)入省地。

宋朝也沒(méi)有羈縻州的準(zhǔn)確數(shù)字，不過(guò)可以肯定的是總數(shù)比唐朝減少了很多。而且，史籍所載的部分羈縻州入宋以來(lái)已名存實(shí)亡，僅具名而已。

北宋中后期，宋朝政府有過(guò)兩次大規(guī)模的“開(kāi)邊”活動(dòng)，集中在神宗熙寧（公元1068～1077年）、徽宗崇寧（公元1102～1106年）至政和（公元1111～1118年）兩段時(shí)期。兩次開(kāi)邊使宋朝政府與西南邊疆民族的關(guān)系發(fā)生了很大變化，宋政府把原先一些實(shí)行間接統(tǒng)治的地區(qū)，納入了直接統(tǒng)治的范圍之內(nèi)，羈縻州不復(fù)存在，包括：成都府路的威州、茂州，潼川府路的瀘州、戎州（敘州）以及夔州路之施州，荊湖路的北江和南江地區(qū)。地域廣闊，情況各異。

為了維持羈縻地區(qū)的穩(wěn)定，宋朝在常規(guī)措施之外，采取了一系列特別的措施，如遣使詔諭、盟誓、以貿(mào)易優(yōu)惠及經(jīng)濟(jì)援助換取和平、“以蠻夷治蠻夷”等。這些措施總體上取得了預(yù)期的效果，維持了宋“蠻”之間的長(zhǎng)期和平。但建立“隔離帶”的政策卻有違歷史發(fā)展的潮流，不利于漢“蠻”之間的交流與融合。

元朝：創(chuàng)建土官制度

元朝由于軍事實(shí)力空前強(qiáng)大，實(shí)現(xiàn)了較高水平的全國(guó)統(tǒng)一。元朝治邊有兩個(gè)重要的特點(diǎn)：一是在全國(guó)推行行省制度；二是在全國(guó)邊遠(yuǎn)部族地區(qū)施行形式和內(nèi)容有異的管理制度，尤其以在西南邊疆實(shí)行的土官制度最具創(chuàng)意，成效也十分明顯。

土官制度的主要內(nèi)容，是朝廷任命邊遠(yuǎn)部族首領(lǐng)為土官，成為國(guó)家的正式官吏，雖可世襲，但不可隨意廢除。土官有正式的品秩，在待遇、權(quán)利與義務(wù)方面與官吏大致相同。朝廷同時(shí)設(shè)立軍事統(tǒng)兵性質(zhì)的宣慰司等機(jī)構(gòu)，廣泛任用土官為宣慰司及下屬機(jī)構(gòu)的官吏。在行省的部署之下，土官及所管轄的土軍負(fù)責(zé)地方治安，并參加屯田等開(kāi)發(fā)活動(dòng)，必要時(shí)土軍可由朝廷調(diào)用。

土官制度的突出特點(diǎn)，是元朝將任用土官與設(shè)置統(tǒng)治機(jī)構(gòu)相結(jié)合，土官任職的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)雖仍有羈縻的性質(zhì)，但納入國(guó)家官吏系統(tǒng)管理。官府掌握收回邊遠(yuǎn)部族首領(lǐng)資源占有合法性的權(quán)力，有效減少了因邊遠(yuǎn)部族首領(lǐng)獨(dú)占資源或?yàn)橘Y源爭(zhēng)奪導(dǎo)致動(dòng)亂的現(xiàn)象，大致實(shí)現(xiàn)了對(duì)邊遠(yuǎn)部族地區(qū)資源相對(duì)合理的分配，因此對(duì)穩(wěn)定邊遠(yuǎn)部族社會(huì)起到積極的作用。

不過(guò)，土官制度仍然有很大缺陷，如云南行省任用一些蒙古人、色目人為土官，年久甚至允許其世襲。另外，元朝對(duì)土官待之過(guò)寬，缺乏監(jiān)督、處罰的規(guī)定與機(jī)制，也帶來(lái)無(wú)窮禍患。例如，黃勝許是廣西左江地區(qū)的土官，內(nèi)附后元朝授以上思州土知州之職。黃勝許“雄據(jù)一方，偽立名號(hào)”，聯(lián)絡(luò)安南以為外援，聚眾二萬(wàn)劫掠上思州附近的92座山寨，屢次作亂，難以鎮(zhèn)壓。到了元代后期，邊遠(yuǎn)地區(qū)已出現(xiàn)土官權(quán)重眾大，甚至割據(jù)一地的情形，但元朝并無(wú)有效的應(yīng)對(duì)辦法，至明代發(fā)展為嚴(yán)重的禍害。

明朝：改土歸流的嘗試

公元1368年，大明王朝建國(guó)，經(jīng)過(guò)20年努力，明王朝基本完成了統(tǒng)一大業(yè)。明朝繼承元朝的邊遠(yuǎn)非華夏部族地區(qū)統(tǒng)治策略，其土府、州、縣等級(jí)建置和設(shè)官制度類(lèi)似于中原府、州、縣，只是知府、知州、知縣及其佐貳官均由不同等級(jí)的民族首領(lǐng)充任，宣慰、宣撫、安撫、招討、長(zhǎng)官諸司為統(tǒng)轄各部族的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。按《明史·地理志》記載，有土府19個(gè)、土州47個(gè)、土縣6個(gè)，宣慰司11個(gè)、宣撫司10個(gè)、安撫司22個(gè)、招討司1個(gè)、長(zhǎng)官司169個(gè)、蠻夷長(zhǎng)官司5個(gè)，主要分布于湖南、廣西、貴州、云南、四川等邊遠(yuǎn)省區(qū)。

明朝在西南非華夏部族地區(qū)建置土府、州、縣的同時(shí)，于東北、西北等地建置了羈縻都司、衛(wèi)、所，以當(dāng)?shù)夭孔迨最I(lǐng)、酋長(zhǎng)為都督、都指揮、指揮、千百戶、鎮(zhèn)撫等官，而由朝廷賜予敕書(shū)、印信，使各統(tǒng)部民，因俗而治。

不過(guò)，朝廷為了對(duì)邊遠(yuǎn)非華夏部族地區(qū)實(shí)行有效的控制，還采取了“流官輔佐”的辦法。不久，明朝遇到了跟元朝一樣的麻煩，土官承襲糾紛、爭(zhēng)地仇殺、不服朝命、虐其屬民的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。為了永除后患，明朝政府在完善土司制度的同時(shí)，開(kāi)始實(shí)行改土歸流，即革除土官世襲，以流官代替土官，使土府、州、縣納入地方行政系統(tǒng)。但由于土官勢(shì)力甚大，改土歸流在明代進(jìn)展甚為緩慢。至清代中期，改土歸流的速度才得以加快，至民國(guó)時(shí)期基本完成。

明朝的羈縻統(tǒng)治明顯地加強(qiáng)了邊遠(yuǎn)地區(qū)各部族與明朝政府的政治、經(jīng)濟(jì)與文化聯(lián)系，為中華一統(tǒng)的最終形成打下了良好的基礎(chǔ)。

明朝中后期，朝政紊亂、政治腐敗，官僚形式主義愈演愈烈。當(dāng)土司辦理承襲手續(xù)時(shí)，官府經(jīng)常拖沓推諉，迫使一些申請(qǐng)承襲的土司勢(shì)力憤而反叛。隆慶年間（公元1567～1572年），云南土司莽瑞體等作亂邊陲，便有這一方面的原因。民間流行這樣的民謠：“官府只愛(ài)一張紙（指土司任職委任狀），打失（云南語(yǔ)‘遺失’之意）地方兩千里?！?

還有些土司因獲得朝廷的保護(hù)，并逐漸掌握與官府打交道的方法，平時(shí)借多征稅收而自肥，條件具備時(shí)則逐漸坐大，甚至憑借掌握的土軍分裂割據(jù)。明代中期，云南麓川土司思氏反叛，明朝3次出動(dòng)大軍鎮(zhèn)壓。其后，川黔土司奢崇明、安邦彥又發(fā)動(dòng)大規(guī)模的叛亂，羈縻統(tǒng)治可謂名存實(shí)亡。

清朝：羈縻統(tǒng)治的終結(jié)

清代是中國(guó)古代疆域的定型和近現(xiàn)代疆域變遷的發(fā)端時(shí)期?！叭A夷之辨”“尊夏賤夷”的觀念被“華夷一家”“天下一統(tǒng)”的思想所取代，邊疆地區(qū)實(shí)現(xiàn)了從羈縻統(tǒng)治區(qū)域向直接統(tǒng)治區(qū)域的過(guò)渡，邊緣化特質(zhì)逐漸被“一體化”趨勢(shì)所取代。

從雍正皇帝開(kāi)始，朝廷為了打擊土司的世襲特權(quán)和利益，消除羈縻地區(qū)的落后性，在西南地區(qū)實(shí)施了大規(guī)模的“改土歸流”，廢除了滇、黔、桂、川、湘、鄂等地的許多土司，改由中央王朝委派流官直接進(jìn)行統(tǒng)治，實(shí)行相同的地方行政制度。雍正九年（公元1731年），上述地區(qū)基本完成改土歸流。

川邊藏區(qū)改土歸流則到晚清基本實(shí)現(xiàn)，青海改土歸流從光緒二十二年（公元1896年）到民國(guó)十九年（公元1930年）基本實(shí)現(xiàn)。

清代的改土歸流使得這些邊遠(yuǎn)地區(qū)與中華文明更加緊密地融為一體，因?yàn)檫@種融合不僅是制度上的融合，還有文化層面的融合。比如，科舉制度也開(kāi)始在改土歸流新設(shè)地區(qū)推行。這些地區(qū)逐漸形成了士紳階層，這些深受儒家文化影響的當(dāng)?shù)匦屡d士紳成為儒家文明在當(dāng)?shù)赝茝V的代言人。

1840年以后，伴隨著西方列強(qiáng)的入侵，中國(guó)主導(dǎo)的以藩屬體系為基礎(chǔ)的東亞政治格局，被西方列強(qiáng)主導(dǎo)的新型國(guó)際秩序所取代，傳統(tǒng)的天下觀和疆域觀受到嚴(yán)重沖擊，中國(guó)由王朝國(guó)家向近現(xiàn)代民族國(guó)家轉(zhuǎn)變，中華民族由自在民族共同體向自覺(jué)民族共同體轉(zhuǎn)變，并形成了諸多的跨境民族，對(duì)近現(xiàn)代中國(guó)民族的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

結(jié)語(yǔ)

2000多年來(lái)，中原朝代更迭，天下離合相繼，對(duì)邊遠(yuǎn)非華夏部族地區(qū)的統(tǒng)治權(quán)力之緊弛，隨朝而異，各有特色。魏晉南北朝、秦隋等分裂或祚短朝代，中原政府對(duì)邊遠(yuǎn)地區(qū)沒(méi)有什么經(jīng)略績(jī)效可言；漢、唐兩朝，則因中國(guó)處于統(tǒng)一大帝國(guó)局面，成為中原王朝對(duì)邊遠(yuǎn)地區(qū)羈縻統(tǒng)治最落實(shí)的朝代。不過(guò)，總體而言，大趨勢(shì)是中央政府直接統(tǒng)治的區(qū)域不斷擴(kuò)大，羈縻地區(qū)在不斷縮小，彼此交融匯聚成多元一體的中華民族。

值得一提的是，不僅中國(guó)中原王朝對(duì)邊遠(yuǎn)地區(qū)實(shí)施過(guò)羈縻統(tǒng)治，越南、朝鮮等漢字文化圈國(guó)家也曾對(duì)所統(tǒng)治的類(lèi)似地區(qū)沿用中國(guó)的羈縻政策，委任部族首領(lǐng)進(jìn)行統(tǒng)治。因此，羈縻統(tǒng)治也成為歷史上東亞區(qū)域獨(dú)有的政治文化現(xiàn)象，值得史學(xué)界進(jìn)一步的探究。

（作者：柏舟）

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