2.3.2　過程控制政策

2.3.2.1　清潔生產標準

隨著我國全面推行清潔生產,行業清潔生產標準也成為推進清潔生產的重要依據。中國的行業清潔生產標準,從污染預防思想出發,將清潔生產指標分為六大類,即生產工藝與裝備要求、資源能源利用指標、產品指標、污染物產生指標(末端處理前)、廢物回收利用指標和環境管理要求;同時結合行業企業指標水平差異性,將上述六類指標分為國際領先水平、國內領先水平和國內一般水平三個級別,形成了涵蓋生產工藝全過程的“三級六類”的評估指標體系。截至目前,清潔生產標準已經成為企業挖掘清潔生產潛力、開展清潔生產審核效果、實施新改擴建項目環評、排污許可、排污收稅以及評估環境領跑企業的重要標準依據,已經成為各地淘汰落后產能實施環境準入的重要政策依據之一。

為貫徹實施《中華人民共和國環境保護法》和《中華人民共和國清潔生產促進法》,我國目前已經發布了4個關于鉛冶煉行業的清潔生產標準。其中,《清潔生產標準　廢鉛酸蓄電池回收業》對火法和濕法清潔煉鉛工藝提出了具體的要求,規定了采用自動破碎分選系統和預脫硫的預處理工藝,富氧熔煉、電解沉積和電還原的生產工藝,并對污染物產生指標如冶煉渣含鉛量、二氧化硫排放濃度、廢塑料回收利用率等進行了詳細的規定(見表2.10)。

2.3.2.2　排污許可技術規范

排污許可制是依法規范企事業單位排污行為的基礎性環境管理制度,生態環境部通過對企事業單位發放排污許可證實施“一證化管理”。西方發達國家如美國、瑞典、挪威、德國、日本等都建立了較為完善的排污許可管理體系,雖然各國實施排污許可制度目的與實施手段各不相同,但排污許可制度基本上全部遵循全生命周期管理理念。美國排污許可制度最早確立于水污染防治領域。1972年美國國會正式通過《聯邦水污染控制法修正案》,首次以法律形式確立排污許可制度,隨后美國國會于1977年對該法案進行修訂,最終形成美國防治水污染和實施水污染排污許可制度的法律基礎,即《清潔水法》。1990年在借鑒《清潔水法》經驗基礎上,美國國會再次修訂《清潔空氣法》,確立了針對大氣污染物排放的許可證制度。

美國聯邦環保署在相關法律的授權之下對排污設施和設備按照一定的條件和要求簽發聯邦許可證。美國聯邦環保署規定,如果美國各州或地方政府有相應的或更為嚴格的污染物排放標準,且執行機構有權力并且有能力執行這些標準,美國環保署可將全部或一部分簽發許可證的權力授權州或地方政府。美國各州和地方政府可就權限下放提出申請,聯邦環保署將于接到申請之日起90天之內決定是否授權州或地方政府簽發許可證。若許可證申請予以準許,則將由州或地方政府在管轄范圍內自行簽發許可證;若許可證申請予以駁回,則仍由聯邦環保署負責簽發在該范圍內的許可證。除聯邦許可證外,一些州或地方政府還自行設置了一些排污許可證。根據規定,聯邦環保署必須確立適用于所有州或地方許可證的最基本要求,并為州或地方政府確立自己的許可證制度提供指導;州或地方政府可在確保達到聯邦最低要求的同時,根據自身的情況和需求,建立自己的許可證制度。

從20世紀80年代中期,我國開始試行排污許可制度,并在《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》和《中華人民共和國水污染防治法實施細則》中規定了有關排污許可的內容。2016年國務院印發《控制污染物排放許可制實施方案》,對完善許可制度實施企事業單位排污許可證管理做出部署。2016年環境保護部發布了《排污許可證管理暫行規定》,主要用于指導排污許可證申請與核發工作。2017年環境保護部發布了《固定污染源排污許可分類管理名錄(2017年版)》,明確提出到2020年共有78個行業和4個通用工序要納入排污許可管理。

再生鉛冶煉行業作為重點管理行業納入排污許可管理分類管理名錄中,并于2018年由生態環境部組織制定和實施了《排污許可技術規范　有色金屬行業——再生金屬(HJ 863.4—2018)》,該標準涵蓋了再生鉛等多種再生金屬的排污許可申請與核發的相關技術規定。再生鉛冶煉行業排污許可技術規范明確給出了行業原輔材料臺賬要求、行業企業排污許可監管的重點設施和工藝段、排污許可總量許可的污染因子、排污總量許可核算方法、各排放口污染因子的監測頻次、行業污染防治可行技術指南、無組織排放監管措施以及企業排污許可年度執行報告等相關技術內容要求。再生鉛冶煉行業排污許可技術規范的實施,實現了行業環境監管的模式的重大轉變,主要體現在如下幾個方面。

(1)由“要我守法”到“我要守法”的守法觀念轉變

傳統環境監管模式下,再生鉛冶煉企業各項環境守法行為均通過環境行政主管部門“自上而下”的環境監管,企業處于“要我守法”的被動守法狀態。排污許可制度的實施通過企業自行申報許可證,以及定期申報許可證執行臺賬報告的方式,實時主動將企業各項環境守法情況上報給環境行政主管監管部門,環境保護行政主管部門只需要通過監督性執法,企業則需要自行監測和臺賬報告等方式實現“自證守法”。由此可見,排污許可技術規范的實施,實現了企業由“要我守法”到“我要守法”的守法觀念的轉變。

(2)從“末端監管”到“全過程監管”的監管模式轉變

受傳統末端治理監管模式影響,再生鉛冶煉行業企業的環境監管一直處于污染物排放的“末端監管”狀態。新頒布的再生金屬排污許可技術規范,針對再生鉛冶煉行業做出了全過程環境監管的相關要求,主要從企業原輔料類型、生產工藝裝備、主要生產設施和排放口、生產全過程無組織防控措施、企業污染自行監測要求以及運行臺賬和年度報告等方面提出了排污許可申請與核發的技術要求。環境行政主管部門實現了從末端監管到污染全過程防控監管模式的優化提升。

(3)由“濃度監管”到“濃度和總量雙監管”的轉變

傳統末端環境監管模式,對再生鉛冶煉企業執法依據主要是行業污染物排放標準,側重在污染物濃度達標監管上,而對于企業污染物排放總量則只是行政分攤總量,與企業實際生產過程相關性不大。排污許可技術規范通過對再生鉛冶煉過程主要排放口許可污染物排放總量,實現了從“污染物濃度監管”到“污染物濃度監管”與“污染物排放總量監管”雙監管。

(4)由“有組織監管”到“有組織和無組織雙監管”的轉變

在傳統監管企業廠界污染物濃度基礎上,再生鉛排污許可技術規范通過對原輔料場、物料轉運、投加料口以及冶煉窯爐的環境集煙等環節,明確規定了無組織排放監管的措施要求,通過對生產工藝全過程的無組織排放提出措施和濃度要求,實現了行業企業無組織排放的有效防控。

2.3.2.3　最佳適用技術指南

在過程控制方面,歐盟最早發布了《有色金屬工業最佳可行技術指導文件》,中國香港發布實施了《金屬再生工業最佳可行方法指南》,這些均是從污染全過程防控角度提出了可行技術清單。2015年中國發布了《再生鉛冶煉污染防治可行技術指南》,可作為再生鉛冶煉污染防治工作的參考技術材料。再生鉛冶煉污染防治技術包括工藝過程污染預防技術、大氣污染治理技術、廢酸綜合利用技術、廢水治理技術、余熱利用技術、固體廢物綜合利用及處理處置技術。再生鉛冶煉污染防治可行技術包括工藝過程污染預防可行技術、大氣污染治理可行技術、廢酸處理可行技術、廢水處理可行技術、固體廢物綜合利用及處理處置可行技術。

《關于促進鉛酸蓄電池和再生鉛產業規范發展的意見》(工信聯節【2013】92號)明確指出,2015年前淘汰未通過環境保護核查、不符合準入條件的落后生產能力。目前中國政府大力發展再生鉛冶煉行業的政策導向十分明確,隨著監管逐步加強,市場逐步規范,未來再生鉛在精煉鉛中的比重將不斷提高。提高再生鉛冶煉行業準入門檻本身有利于實現規模化生產,提高產業集中度,避免因利益驅動引發惡性競爭。一旦建立完善的廢鉛酸蓄電池回收體系,通過各種可能的渠道開展回收工作,并由政策通過立法來保障各回收渠道的暢通,同時政府和企業更注重加強對再生鉛規模化生產、節能技術、綜合回收利用技術等技術創新工作的投入,將實現回收體系化、利用專業化、廢鉛酸蓄電池處理與鉛酸蓄電池生產上下游銜接,再生鉛冶煉行業綠色發展水平的不斷提升。