1.3　我國耕地土壤重金屬污染防治的法規與管理體系

我國在土壤環境保護方面的工作可以分為以下三個階段：第一階段（1949—1978年），工作重點是提高土壤肥力和增加糧食產量；第二階段（1979—1992年），開始關注土壤污染問題；第三階段（1993年至今），開始防治土壤污染，尤其關注土壤環境的風險管理和風險控制（蔡美芳等，2014）。近年來，黨中央和國務院高度重視土壤重金屬污染防治與糧食安全生產，明確將“保護耕地資源，防治耕地重金屬污染”作為《全國農業可持續發展規劃（2015—2030年）》的重點任務。黨的十九大報告中提出要強化土壤污染管控和修復，加強農業面源污染防治，確保國家糧食安全等。

當前，我國土壤污染防治法規標準體系和工作機制基本構建，全國土壤環境風險管控進一步強化，耕地周邊工礦污染源得到了有力整治，土壤污染加重趨勢得到初步遏制，土壤生態環境質量保持總體穩定，凈土保衛戰取得了積極成效。主要成果體現在以下幾方面。

一是健全和完善法律法規標準體系，包括一部法律《中華人民共和國土壤污染防治法》，一個國務院規范性文件《土壤污染防治行動計劃》，一部《農用地土壤環境管理辦法（試行）》和一系列標準和技術規范（表1-1）。

二是扎實推進全國土壤污染狀況詳查等基礎工作，這為土壤污染風險管控奠定堅實基礎。生態環境部會同農業農村部、自然資源部初步建成國家土壤環境監測網，基本實現所有土壤類型、縣域和主要農產品產地全覆蓋。10個部委簽署數據資源共享協議，共同建立全國土壤環境信息平臺。

三是推動農用地土壤污染風險管控。配合農業農村部開展耕地土壤環境質量類別劃分試點，印發了《農業農村部辦公廳　生態環境部辦公廳關于進一步做好受污染耕地安全利用工作的通知》，全國多數省（區、市）編制了受污染耕地安全利用方案。農業農村部組織在部分省份開展了受污染耕地安全利用試點和特定農產品種植結構調整區劃的定試點。

四是切實強化污染源頭管控。生態環境部組織會同農業農村部等部門部署開展涉鎘等重金屬重點行業企業排查整治三年行動，切斷了污染物進入農田的鏈條。

五是深入開展土壤污染綜合防治試點示范。積極推進土壤污染綜合防治先行區建設，浙江臺州、湖北黃石、湖南常德、廣東韶關、廣西河池、貴州銅仁6個先行區在土壤污染源頭預防、風險管控、治理修復、監管能力建設等方面先行先試，探索經驗。例如，廣西河池結合當地種桑養蠶產業的發展，將600余畝重污染耕地改種桑樹，實現了農用地的安全利用等。

1.3.1　土壤污染防治行動計劃

2016年5月，國務院印發《土壤污染防治行動計劃》（以下簡稱《土十條》），提出了十個方面的“硬任務”?！锻潦畻l》對我國土壤污染防治工作提出了“預防為主、保護優先、風險管控”的整體思路。其工作目標是：到2020年，全國土壤污染加重趨勢得到初步遏制，土壤環境質量總體保持穩定，農用地和建設用地土壤環境安全得到基本保障，土壤環境風險得到基本管控。到2030年，全國土壤環境質量穩中向好，農用地和建設用地土壤環境安全得到有效保障，土壤環境風險得到全面管控。到21世紀中葉，土壤環境質量全面改善，生態系統實現良性循環。《土十條》要求將農用地劃分為優先保護類、安全利用類和嚴格管控類。到2020年，受污染耕地治理與修復面積達到67萬hm²，受污染耕地安全利用率達到90%以上；到2030年，受污染耕地安全利用率達到95%以上，這是現階段和今后一段時期全國土壤污染防治工作的行動綱領。

1.3.2　農用地土壤環境管理辦法

2017年9月，環境保護部和農業部聯合公布了《農用地土壤環境管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），自2017年11月1日起施行?！掇k法》共6章30條，明確了開展農用地土壤環境調查、土壤監測、農用地土壤環境質量類別劃分等內容?！掇k法》指出，環境保護部對全國農用地土壤環境保護工作實施統一監督管理；縣級以上地方環境保護主管部門對本行政區域內農用地土壤污染防治相關活動實施統一監督管理。農業部對全國農用地土壤安全利用、嚴格管控、治理與修復等工作實施監督管理；縣級以上地方農業主管部門負責本行政區域內農用地土壤安全利用、嚴格管控、治理與修復等工作的組織實施。農用地土壤污染預防、土壤污染狀況調查、環境監測、環境質量類別劃分、農用地土壤優先保護、監督管理等工作，由縣級以上環境保護和農業主管部門按照本辦法有關規定組織實施。

《辦法》關于農用地土壤環境管理主要有以下制度。一是調查和監測制度。環境保護部會同農業部等部門每十年開展一次農用地土壤污染狀況調查；統一規劃農用地土壤環境質量國控監測點位，并組織實施全國農用地土壤環境監測工作。二是污染預防制度。設區的市級以上環保部門要確定土壤環境重點監管企業名單，縣級以上地方環保部門應當加強監管。農業部門應當引導農業生產者合理使用肥料、農藥、獸藥、農用薄膜等農業投入品，防止農業生產對農用地的污染。三是分類管理制度。省級農業主管部門會同環境保護主管部門，按照國家有關技術規范，根據土壤污染程度、農產品質量情況，將耕地劃分為優先保護類、安全利用類和嚴格管控類，劃分結果報省政府審定。嚴格控制在優先保護類耕地集中區域新建有色金屬冶煉、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等行業企業，有關環境保護主管部門依法不予審批可能造成耕地土壤污染的建設項目環境影響報告書或者報告表。優先保護類耕地集中區域現有可能造成土壤污染的相關行業企業應當按照有關規定采取措施，防止對耕地造成污染。對安全利用類耕地，應當優先采取農藝調控、替代種植、輪作、間作等措施，阻斷或者減少污染物和其他有毒有害物質進入農作物可食部分，降低農產品超標風險。對嚴格管控類耕地，主要采取種植結構調整或者按照國家計劃經批準后進行退耕還林還草等風險管控措施。對需要采取治理與修復工程措施的安全利用類或者嚴格管控類耕地，應當優先采取不影響農業生產、不降低土壤生產功能的生物修復措施，或輔助采取物理、化學治理與修復措施。

1.3.3　《土壤污染防治法》

2018年8月31日，第十三屆全國人大常委會第五次會議表決通過了《中華人民共和國土壤污染防治法》，以下簡稱《土壤污染防治法》，自2019年1月1日起施行?！锻寥牢廴痉乐畏ā肥俏覈状沃贫ǖ耐寥牢廴痉乐蔚膶ｉT法律，填補了我國污染防治立法的空白，完善了我國生態環境保護、污染防治的法律制度體系，標志著我國土壤污染防治體系的初步建立。該法就土壤污染防治的基本原則、土壤污染防治基本制度、預防保護、管控和修復、經濟措施、監督檢查和法律責任等重要內容做出了明確規定。該法的最大亮點在于明確了責任主體，建立起土壤污染風險管控和修復制度以及土壤環境監測制度、土壤環境信息共享機制，并設立土壤污染防治基金。

《土壤污染防治法》不僅對農用地土壤污染的防治做出了具體的法律規定，還有效地銜接了與農用地土壤污染防治相關的法律法規?！锻寥牢廴痉乐畏ā返牡谌聦r用地土壤污染的預防做出了具體規定，比如對于農藥化肥的總量控制，對于打藥施肥的土壤進行安全性評價，禁止向農用地排放重金屬或者其他有毒有害物質含量超標的物質等。此外，《土壤污染防治法》的第四章規定了對農用地土壤的風險管控和修復。土壤污染防治需要大量的成本，但土壤污染防治尤其是農用地土壤的安全事關公眾利益，為此《土壤污染防治法》強調國家將加大土壤污染防治資金投入力度，并建立土壤污染防治基金制度。

1.3.4　農用地土壤污染風險管控標準

我國《土壤環境質量標準》（GB 15618—1995）自1995年發布實施以來，在土壤環境保護工作中發揮了積極作用，但隨著形勢的變化，已不能滿足當前土壤環境管理的需要，也不適應我國農用地土壤污染風險管控的需要。

2005年環境保護部啟動《土壤環境質量標準》修訂工作。由于中國土壤環境介質復雜多樣，土壤污染本身具有類型多、區域差異大、治理修復難度大等特點，標準修訂工作難度大、挑戰性強，雖然2008年公布《土壤環境質量標準（修訂）》（征求意見稿）（GB 15618—2008），但最終并未正式頒布實施。在標準修訂過程中，環境保護部科技標準司經過多次組織相關科研專家和部門代表論證，決定將修訂后的《土壤環境質量標準》繼續適用于農用地土壤環境質量評價，另外制訂建設用地土壤污染風險篩選值適用于建設用地土壤環境評價，與HJ 25系列標準相補充，并于2015年1月向社會第一次公開征求意見，2015年8月第二次向社會公開征求意見，2016年2月開展了第三次向社會公開征求意見?！锻寥拉h境質量　農用地土壤污染風險管控標準（試行）》（GB 15618—2018）最終于2018年6月正式頒布，8月1日起實施，這對中國環境保護標準的發展具有劃時代的意義。

《土壤環境質量　農用地土壤污染風險管控標準》不是達標判定，而主要用于農用地土壤的風險篩查和分類，這與原GB 15618—1995有本質區別。針對土壤污染與農產品質量安全之間關系復雜性的特點，創造性提出了風險篩選值和風險管制值。風險篩選值的基本內涵是：農用地土壤中污染物含量等于或者低于該值的，對農產品質量安全、農作物生長或土壤生態環境的風險低，一般情況下可以忽略。對此類農用地，應切實加大保護力度。風險管制值的基本內涵是：農用地土壤中污染物含量超過該值的，食用農產品不符合質量安全標準等農用地土壤污染風險高，且難以通過安全利用措施降低食用農產品不符合質量安全標準等農用地土壤污染的風險。對此類農用地，原則上應當采取禁止種植食用農產品、退耕還林等嚴格管控措施。農用地土壤污染物含量介于篩選值和管制值之間的，可能存在食用農產品不符合質量安全標準等風險。對此類農用地原則上應當采取農藝調控、替代種植等安全利用措施，降低農產品超標風險。

農用地土壤污染風險篩選值設置了包括鎘、汞、砷、鉛、鉻、銅、鎳、鋅在內的基本項目，即必測項目。同時設置了六六六、滴滴涕和苯并［a］芘為選測項目?；卷椖窟m用于所有農用地土壤環境保護與污染防治優先控制和管理的污染物項目，是農用地土壤中普遍存在的土壤污染問題，對保護農用地土壤環境安全意義重大。其他項目適用于特定地區土壤污染風險管控的污染物項目，是在某些特定地區土壤中存在的土壤污染問題，對當地公眾健康和生態環境安全等意義重大。農用地土壤污染風險管制值規定了鎘、汞、砷、鉛、鉻為風險管制項目。

《土壤環境質量　農用地土壤污染風險管控標準》依據中國國情和發展階段而制定，其主要目標為確保農產品質量安全，為農用地分類管理服務，該標準的頒布將為開展農用地分類管理提供技術支撐，對于貫徹落實《土十條》，保障農產品質量和人居環境安全具有重要意義。但目前中國農用地土壤環境評價標準體系還存在個別基本項目風險管制值缺失、標準值制定的pH值分檔依據不同、有機污染物種類過少、無配套地方標準等問題。因而，應加大農用地土壤中重金屬、有機污染物等的監測、評價及修復技術研究，加快相關標準的制修訂工作，不斷完善農用地土壤環境標準體系。