第一章 機構改革與社會保障

陜西省機構改革必須實現“五個到位”[1]

目前，陜西省根據《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》、《深化黨和國家機構改革方案》和《關于地方機構改革有關問題的指導意見》，結合陜西省的實際，制定了陜西省機構改革方案。陜西省改革方案只有做到以下五個方面的到位，才能把改革方案落到實處，收到實效。

第一，法治到位。陜西省機構改革方案的法治推進，要逐步實現憲法精神到位、法治思維到位、法治行為到位、法治過程到位、法治權力到位。自始至終都要貫徹現代法治“法無授權不可為”的準則。做到有憲法和法律可依、必依，執行憲法和法律要公平，違背憲法和法律必須追究。法治是現代文明的重要標志，是國家長治久安的重要保障。改革開放以來，黨和國家領導人都十分重視法治的建設。中國共產黨十九大報告把法治建設提升到新的高度，強調依法執政即依憲執政，依法治國即依憲治國。要樹立憲法權威，維護憲法尊嚴。“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命”，為了完成這場深刻的革命，不但要依憲執政，還要“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威”。陜西省委在改革方案中再次強調“堅持以法治方式推進改革”。不以法治方式推進的改革都不是真改革，都是“濫尾”的改革。改革開放以來黨和國家機構改革的經驗表明，凡是以法治方式推進的改革，都具有穩定性，都能實現制度化、法治化。凡是以非法治方式的改革，都具有非穩定性，甚至在改革的過程中夭折。加強法治就要徹底根除人治，權力是法治的權力，而非人治的權力。法治的權力要求權力的運用要有法治的邊界與限度。要堅決杜絕以人治推進改革的方式，要堅決推行以法治推進改革的方式。要讓掌握公共權力的人厲行法治思維，牢固樹立法治觀念。

第二，責任到位。責任與權力相統一，有多大的責任，就有多大的權力。同理，有多大的權力，就要有多大的責任。有權無責或者有責無權的權責分離會導致人人都表面上有責任，實際上都推卸責任的“懶政”行為。有權無責還易于導致濫用權力的“濫政”。“懶政”與“濫政”是一枚硬幣的兩面，其效果是降低機構改革的公信力。責任到位的實質即權責到位。權責到位即把習近平總書記的指示落實到位、體制建設的責任到位、官員的責任到位，有效地避免“懶政”和“濫政”。具體地說，“確保將習近平總書記對陜西作出的‘追趕超越’定位和‘五個扎實’要求落到實處”；習近平總書記既強調了黨和國家機構改革的必要性、迫切性、宏觀性、普遍性，也強調了陜西省委和省機構改革的特殊性，要不折不扣地把“追趕超越”和“五個扎實”落實到位。把習近平總書記關于陜西的指示落實到位，需要加強體制建設，“為推進新時代陜西改革發展提供有力的體制機制保障”。體制決定職能，只有確立了良好的體制，才能優化職能，“形成職責明確、依法行政的政府治理體系”。只有陜西省委和省政府機構體制到位，才能使官員權力到位、官員主體責任到位。

第三，服務到位。服務到位即建立的服務體系到位、服務的職責到位、服務的官員到位、服務的內容到位。治理體系和治理能力現代化的基本標志是由管理到服務。建立服務型政府的核心是建立公共服務體系，通過公共服務體系規范政府行為是服務行為，執掌公共權力的人必須為人民服務。沒有以人民為中心的服務行為，就不是現代文明政府，官員也不是現代官員。黨和國家機構、陜西省委和省政府機構都必須以服務為核心，以服務為本位。要充分認識到管理不是服務，管理職能不能代替服務職能，要從以管理職能為主轉變為以服務職能為主。為此，陜西省委特別強調要“推動治理重心下移、完善公共服務體系”。通過公共服務體系規定服務的具體職責，責任到人，責任到官。具體服務的官員使服務具有真實的形式和內容，并讓服務形式為服務內容服務。沒有內容的服務只是抽象的服務而具體反服務。只有體系、職責、官員服務相統一、相一致，普通的民眾才能感受到服務，才會體認到黨是人民的政黨，政府是為人民辦實事的政府。

第四，效率到位。效率到位即對效率就是生命的認識到位、黨和國家機構改革的效率認識到位、陜西省機構改革的落實體制性效率認識到位、官員的具體行為效率認識到位。效率到位必須實現中央與地方、中央與省委、國家機構與省機構的縱向對接，實現縱向協調一致的高效率。必須實現橫向對接，實現橫向協調一致的高效率，其主要內容是“深化人大、政協和群團組織等各項改革，構建系統完備、科學規范、運行高效的機構職能體系”。實現高效必須重心下移，“構建簡約高效的基層管理體制”。體制性效率才是具有長遠性、根本性、穩定性的效率，才能從根本上制止官員具體行為的低效率。只有實現縱向和橫向對接，才能實現真正的高效率。

第五，統一思想到位。統一思想到位即貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想到位、貫徹“四個意識”到位、加強黨的集中統一領導到位。正如陜西省機構改革規定所說的那樣：“深化機構改革，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，貫徹落實習近平總書記關于深化黨和國家機構改革的重要論述，牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，堅持加強黨的全面領導、堅持以人民為中心的發展思想、堅持社會主義市場經濟改革方向、堅持優化協同高效、堅持以法治方式推進改革、堅持在中央統一領導下充分發揮地方積極性。”統一思想，就是要在上述幾個方面統一思想，牢固樹立“四個意識”，加強黨的領導，統一協調。“要建立健全黨委對重大工作的領導體制機制，優化黨的組織機構，形成總攬全局、協調各方的黨的領導體系”，要“由省委負總責，不折不扣落實好各項改革任務”。統一思想到位，關鍵在落實，沒有落實、只停留在口頭上的思想到位，是陽奉陰違的到位，實質是不想到位。統一思想的過程是樹立黨中央權威的過程，是貫徹落實黨中央制定的政策的過程，也是不斷增加公信力的過程。

總之，法治是保障，責任是承諾，服務是核心，效率是標志，思想是引領。“五個到位”缺一不可，內在融通，互相推動黨和國家機構改革、陜西省機構改革不斷向前發展。“五個到位”不但是思想的到位，更是實踐的到位，是思想與實踐相統一的到位。只有實現了思想與實踐相統一的到位，才能說陜西省機構改革獲得了成功。

[1]作者張愛軍，西北政法大學社會政策與社會輿情評價協同創新研究中心研究員。