新時代構建高質量退役軍人民生保障體系的現實探索[1]

退役軍人的民生保障政策主要包括再就業與社會保障兩方面。目前退役軍人民生保障的焦點一方面在于符合就業安置條件的未能按照規定落實轉業安置，其生活沒有穩定的預期與保障；另一方面則在于解決九類退役軍人的社會保障遺留問題，以及現役軍人的社會保障與退役軍人的社會保障體系銜接、退役軍人社會保障的頂層設計等問題。

十九大以來，退役軍人的民生保障問題受到了高度重視。各地方在實踐探索退役軍人再就業與社會保障政策等方面積累了一定經驗，各部委頒布各項政策法規促進退役軍人民生保障的進一步完善。未來退役軍人民生保障的發展，應構建普惠性保障+特惠性保障雙層架構保障體系，構建法定保障與補充保障多層次保障體系，完善貨幣補償+能力提升+機會優先的政策支持體系。

一、退役軍人民生保障迫切性是構建新時代退役軍人高質量民生保障體系的現實需求

十九大確立了習近平新時代中國特色社會主義思想，開啟了全面建成中國特色社會保障體系的新征程，明確了中國社會保障改革與發展的目標和方向是建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系，以滿足人們日益增長的美好生活需要。2018年4月24日至28日，習近平總書記在湖北考察時強調，堅持新發展理念，打好“三大攻堅戰”，強調民生是最大的政治。軍人社會保障，尤其是退役軍人社會保障是我國社會保障體系的重要組成部分，加強退役軍人民生保障體系建設也是推動民生保障精細化發展的重要內容之一。由于軍人職業的特殊性，更要重視退役軍人社會保障體系的建設。

軍人是一種特殊的職業，其職業生涯被分為服役和退役兩個時期。穿上軍裝經受常人難以體會的高強度訓練、奔赴崗位直面陌生環境考驗、承受同家人兩地分居的痛楚、履行職責使命無畏艱難險阻。軍隊不生產糧食，但軍隊生產安全。然而，軍人職業的特殊性與崇高性并未能全面體現在軍人退役后的生活保障上，甚至退役軍人中的部分特殊群體未能得到最基本的生活保障，面臨著各類生活困境，如養老、醫療等問題。因此，完善并解決退役軍人民生保障已成為習近平新時代中國特色社會主義民生保障的主要內容之一。

在我國現行軍隊管理體制下，軍人都面臨著退役或轉業問題。對于每一位退役軍人而言，都面臨著兩大民生保障問題：其一，退役后的軍隊社會保障體系與地方社會保障體系的銜接與保障待遇差別的問題；其二，退役后的再就業問題，意味著工作方式、職業特性、生活方式等多方面轉變。特別是對于自主擇業軍轉干部來說，他們有自身的優勢特長，但相對也存在年齡偏大與社會融入度不高的問題，更容易導致擇業受限制、創業有風險。

建軍以來，軍隊退役人員達到5700萬，每年仍在以幾十萬的速度增加。據民政部官方網站消息，截止到2017年11月底，我國現有國家撫恤、補助各類優撫對象共計858.5萬人，較2016年12月份的優撫對象總人數874.8萬人（11個月）凈減少16.3萬人（不含新增優撫對象人數），平均每月減少約1.5萬人，平均到每天大約500人（實際更多，因為無法計算當年新增優撫對象人數）。

近年來，民政部官方統計的參戰老兵、參戰民兵民工們正在逐漸老去，有的已經去世。而據保守統計，中華人民共和國成立以來，中國人民解放軍執行重大作戰任務共15次，參戰軍人、民兵民工等人員不低于350萬人。這其中，仍然健在的在280萬以內。這些老兵們年紀都已經很大，且大多是身在農村的老兵，他們生活困難，需要政府和社會的關愛和照顧。

目前，退役軍人面臨民生保障問題的焦點是再就業與社會保障體系的完善與保障質量的提高。在退役軍人的社會保障政策方面，主要存在兩方面問題。一是現役軍人的社會保障與退役軍人的社會保障體系銜接、退役軍人社會保障的頂層設計等問題，二是解決九類退役軍人的特殊社會保障遺留問題。九類退役軍人包括：（1）老紅軍、西路軍和紅軍失散人員。目前我國老紅軍、西路軍以及紅軍失散人員都年事已高，并且人數也在不斷減少，他們需要解決的問題是醫療保障、護理以及生活保障問題。（2）殘疾軍人。他們需要解決醫療保障、最低生活保障、護理費和護理人員待遇以及優先優待政策落實等問題。（3）參戰退役士兵，即參加過為捍衛國家領土和主權完整、保衛國家安全、抵御外來侵略、完成祖國統一而進行的武力打擊敵方的軍事行動，迄今已經從軍隊退役的人員。他們需要解決的主要問題是發放參戰榮譽金和參戰紀念章、養老保險問題以及保障他們能夠享受退休金待遇和退休醫療保障待遇問題。（4）涉核退役人員。主要問題是發放參核榮譽金和參核紀念章，解決養老保險問題以及保障他們能夠享受退休金待遇和退休醫療保障待遇問題。建議全體參核人員全部評定傷殘等級，并保障出現核輻射遺傳后代現象

后的醫療和生活保障問題。（5）帶病回鄉退役軍人。主要是醫療保障問題和生活保障問題。（6）軍隊復員、轉業干部。主要解決干部身份問題。（7）復員、轉業志愿兵（士官）。主要是退役后的培訓、就業問題和養老保險、醫療保險繳納和接續問題。（8）軍隊離退休干部、退休士官。主要是醫療保障問題。

（9）農村60歲以上退役軍人。主要是優撫金提升和醫療保障水平的提高，以及沒有及時繳納養老保險，需要自己補交養老保險問題。

二、構建新時代高質量退役軍人民生保障體系的現有實踐經驗

新時代黨和國家高度重視并支持退役軍人就業創業。2018年1月17日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議時指出，進一步支持農民工、高校畢業生和退役士兵等各類人員返鄉下鄉創業，有利于促進實施鄉村振興戰略，推動更多人才、技術、資本等資源要素向農村匯聚，以大眾創業、萬眾創新開辟就業新渠道、培育“三農”發展新動能。這為退役軍人就業提供了新的思路，參與鄉村振興建設成為退役軍人再就業的新渠道之一。同年7月4日，李克強總理在主持召開國務院常務會議上指出，要抓好退役軍人就業，加大就業培訓和政策幫扶。各地在探索退役軍人再就業方面積累了一定的經驗，具體如下。

（一）天津經驗：全覆蓋、三層次、多舉措

首先，將退役軍人全面納入軍人優先優待服務對象，同時擴大了享有優先優待服務的領域。這是全國首個將退役軍人納入優先優待范圍的省級行政單位，也是迄今唯一一個將退役軍人全面納入優先優待范圍的省級行政單位。

其次，建立三級軍隊退役人員聯絡服務站網絡體系，從機構和制度上保障了退役軍人再就業政策的實施。天津市為暢通軍隊退役人員服務渠道，共建立了區、街道（鄉鎮）、社區三級軍隊退役人員聯絡服務中心、服務站5455個。[2]2018年以來，天津市濱海新區努力為下崗失業的退役士兵推薦公益性崗位，在充分考慮退役士兵的學歷水平、年齡結構等特點的基礎上，濱海新區政府開發了社區黨建聯絡員和三級復退軍人服務站聯絡員兩種崗位，幫助他們拓寬就業渠道，實現再就業。僅西青區共建設軍隊退役人員服務中心、站點244個[3]，實現了軍隊退役人員服務站全覆蓋，進一步對軍隊退役人員在政策制定、結對解困、就業指導、入戶走訪、精準幫扶、社會服務、優待優先、輿論宣傳等方面提供了精準服務保障，切實解決了軍隊退役人員的實際困難。

最后，天津市出臺多項舉措助推退役軍人再就業政策。[4]一是涉及退役軍人民生保障的相關部門建立工作協調機制，完善優待政策執行程序，保障各項政策的順利落實。二是優先選拔優秀退役軍人在社區和農村基層組織中發揮作用，廣泛吸收優秀退役軍人參加社會公益崗，充分發揮退役軍人在維護社會治安和社會主義秩序中的積極作用。三是完善撫恤補助標準自然增長機制，充分體現軍隊服役期間的貢獻與退役后待遇掛鉤的指導思想。四是建立中央駐津企業、市屬企業、區屬企業以及與企業解除勞動關系的軍轉干部的溝通聯系制度。五是加強職業教育和技能培訓，強化就業指導，將退役士兵培訓納入百萬技能人才培訓福利計劃，并采取具體措施。六是建立網絡平臺，為復轉人員培訓、就業提供服務。七是建立精準幫扶責任制，實現“一對一”幫扶。更為重要的是，天津市明確了各級黨委、黨政府退役軍人民生保障的第一責任，并將其納入市委和市政府督查事項。這為退役軍人民生保障政策的實施提供了有力的領導，確保了各項制度的落實。

（二）四川安岳縣經驗：六項保障

四川省資陽市安岳縣頒發的六項保障退役軍人民生保障類措施，目標重在落實國家、四川省、資陽市的各項退役軍人民生保障政策。一是建立撫恤補助自然增長機制，并將其納入年度目標考核，切實保障優撫對象撫恤優待標準與人民群眾的生活水平同步提高，嚴格落實了國務院《軍人撫恤優待條例》、《四川省軍人撫恤優待辦法》及《資陽市人民政府關于建立優撫對象撫恤補助標準自然增長機制的通知》（資府發〔2001〕43號）文件精神，每年按農民人均純收入增加數的30%提高補助標準，安岳的自然增長金標準目前已達到每人每月175元。二是建立退役士兵關愛幫扶基金。以縣財政投入為主，吸納社會資金，建立退役士兵關愛幫扶基金，對生活、醫療、住房有困難的進行一般關愛幫扶，對個別特殊困難和退役士兵歷史遺留問題等采用“一事一議”進行重大關愛幫扶。自2017年設立以來，財政已注入基金500萬元，累計幫扶2317人次。三是加強退役士兵安置政策執行力度。將符合政府安排工作的人員全部安置在全額撥款事業單位，超過中央關于符合政府安排工作條件退役士兵安置在財政全額撥款單位不低于80%的要求，年均安排人數30人左右。四是實施退伍軍人再就業補貼政策。縣政府開發了50個公益性崗位，專項用于下崗失業的轉業志愿兵和部分生活困難、自謀職業的轉業志愿兵再就業，目前上崗人員每人每月領取1380元公益性崗位補貼，并同時享受社保補貼。[5]五是建立退伍軍人服務站。通過政府購買服務方式，引進社會組織開展服務工作，在兩個社區建立了社會工作站，開展困難退伍軍人探視、抗戰老兵探望、困難人群關懷、環保志愿行動等活動，搭建起退伍軍人與政府溝通的橋梁，有效實現了退伍軍人和黨委政府的和諧互動。六是開發退伍軍人服務信息平臺。建立安岳縣退伍軍人綜合信息服務軟件平臺，將信息化網絡管理延伸到鄉鎮，有針對性地開展“一對一”幫扶，加強了優撫對象精準化管理。

（三）河北經驗：“二站三中心”模式

河北省在探索退役軍人民生保障政策方面走在全國前列，在退役軍人機構設置方面探索了“二站三中心”模式。“三中心”分別指省、市、縣三個行政層級分別設置退役軍人服務管理中心。省級退役軍人管理服務中心內設三個處級機構，其中就業創業指導機構負責退役軍人再就業工作，定期組織招聘會，開展職業教育和技能培訓，制訂幫扶計劃，解決困難退役軍人生活問題。“二站”指在鄉（鎮、街道）、村（社區）成立退役軍人管理服務站，基本形成省、市、縣、鄉、村五級退役軍人管理服務網絡。

同時，河北省還積極探索并出臺退役基本養老保險等軍地轉移接續的具體實施措施。河北省人力資源和社會保障廳印發《河北省軍人退役基本養老保險和職業年金關系轉移接續經辦規程（暫行）》，該規程對各類就業形式的退役軍人的養老保險等轉移接續做了明確的規定，對辦理養老保險轉移接續手續的流程也做了詳細的說明，有助于政策的操作實施。

（四）慈善公益助推退役軍人就業創業：以海銀為例

海銀公益基金會充分發揮自身在金融和實業領域的專業優勢，將“企業之能”與“國家之力”和“軍地之長”結合起來，協助政府部門做好軍民融合和退役軍人安置與服務工作。海銀于2018年3月17日在上海宣布將設立規模達1000萬元人民幣的上海海銀公益基金會退役軍人專項基金，并牽頭設立規模達100億元人民幣的軍民融合產業基金（以下簡稱“雙基金”），在3年內落實1萬名退役軍人的就業安置。[6]“雙基金”主要是以金融、慈善的方式為軍民產業融合、退役軍人職業發展提供支持。退役軍人專項基金秉持“授人以漁”的理念和宗旨，從退役軍人創業就業培訓、退役軍人工作崗位安置、困難退役軍人幫扶以及國防文學影視藝術創作的支持等方面入手，通過職業培訓、崗位提供等方式促進中國退役軍人的職業發展。

三、構建新時代高質量退役軍人民生保障體系的可行路徑

2017年以來，全國各地陸續召開會議展開退役軍人的登記、摸底調查，并出臺系列新規定積極解決退役士兵安置問題，焦點主要是解決歷史遺留問題，適應對象主要是1978年以來符合政府安排工作條件的退役士兵，主要是對以往國家規定的安置政策、權益保障的政策中沒有落實的進一步強調要求落實。

退役軍人民生保障整體思路：完善退役軍人社會保障體系建設需調整制度安排思路，構建完備的多元化保障體系。關鍵是實現從追求特惠轉向普惠性保障與特惠性保障并重、從貨幣補償為重轉向貨幣補償與能力提升并重、從解決現實困難為主轉向解決現實困難與提供穩定安全預期并重三大轉向，明確普惠性保障+特惠性保障雙層架構保障體系，構建法定保障與補充保障多層次保障體系，完善貨幣補償+能力提升+機會優先的政策支持體系。

退役軍人社會保障政策：應當是根據我國軍隊人力資源管理改革方向以及新時代社會保障改革的方向，未來退役軍人民生保障體系應當著力發展以下方面：一是建立軍人社會保障與退役軍人社會保障以及城鎮職工、城鎮居民、農民等各類群體的動態調節機制，適應我國多層次社會保障體系建設的發展方向。二是退役軍人的社會保障體系建設應逐步實現由相對獨立的社會保障體系向普惠加優待的方向轉變。三是退役軍人的社會保障體系應當逐步縮小城鄉差距，逐步實現由城鄉有別向城鄉一體轉變。四是強化軍人軍屬榮譽感，逐步實現由偏重物質保障向物質和精神并重轉變。五是提高保障水平，逐步實現由解困型向福利型社會保障制度的轉變。六是退役軍人待遇與服役貢獻直接掛鉤。可根據退役軍人的服役年限及其在現役期間的貢獻，動態調整退役軍人的社會保障待遇，推動軍人職業化的發展方向。

退役軍人再就業政策：退役軍人的再就業是退役軍人民生保障之基，促進退役軍人就業創業，提升退役軍人就業創業能力是基礎，關鍵核心是完善多層次、多樣化的退役軍人教育培訓體系。在建構新時代退役軍人民生保障實踐探索過程中，必須探索實現從過去追求以轉業安置為主的特惠型保障體系轉向普惠型保障與特惠型保障并重，鼓勵退役軍人自主擇業，構建積極完備的就業政策和教育培訓體系，加大退役軍人教育培訓投入，以促進退役軍人人力資源開發為目標，通過政策引導退役軍人實現再就業。目前，退役軍人教育培訓體系主要依托各地方高校，根據退役軍人轉業安置單位的業務性質選擇地方高校組織師資進行培訓。

[1] 作者文姚麗，西北政法大學廉政文化研究中心研究員、文化與價值哲學研究院研究員、黨內法規研究中心研究員。

[2]天津日報. 天津搭建三級聯絡服務體系 實現退役軍人服務全覆蓋［EB/OL］.（2017-03-23）.http://tj.people.com.cn/GB/n2/2017/0323/c375366-29900501.html.

[3]天津先鋒網. 實現退役軍人服務全覆蓋［EB/OL］.（2018-07-28）.http://www.tjzzb.gov.cn/ywkd/tjxw/201807/t20180728_53089.html.

[4]蘆臺鎮. 做好我市退役軍人有關工作的宣傳提綱［EB/OL］.（2017-03-02）.http://www.tjnhdj.gov.cn/ltz/ggl/201703/t20170302_995779.html.

[5]小俠女論公考. 這地福音：退伍軍人再就業補貼，每人每月領取1380 元！［EB/OL］.（2018-05-23）.https://www.sohu.com/a/232582354_100087626.

[6] 海銀財富. 海銀發起設立退役軍人專項基金和軍民融合產業基金［EB/OL］. （2018-03-20）.https://baijiahao.baidu.com/s?id=1595427960301954177&wfr=spider&for=pc.