第三節 最嚴格水資源管理制度

現階段人多水少、水資源時空分布不均、經濟社會發展與水資源分布不協調，以及日益嚴峻的水污染形勢，使得實行合理有效的水資源管理方式成為迫切需求。最嚴格水資源管理制度作為最新的治水方略，從取水、用水、排水三方面進行嚴格控制，并形成了與取水、用水、排水和管水相關的制度。

本節將在《最嚴格水資源管理制度理論體系探討》一文^［10］的基礎上，介紹最嚴格水資源管理制度的提出背景和概念，闡述最嚴格水資源管理制度的主要內容和內涵。

一、最嚴格水資源管理制度的提出背景和概念

水是生命之源、生產之要、生態之基。興水利、除水害，事關人類生存、經濟發展、社會進步，歷來是治國安邦的大事^［11］。水資源在作為基礎性自然資源和戰略性經濟資源的同時，也是生態延續與環境維持的控制性要素。新中國成立以來特別是改革開放以來，國家對水資源開發、利用、配置、節約、保護和管理方面取得了顯著的成績，為經濟社會發展和人民安居樂業做出了突出貢獻。但我們必須清醒地認識到，作為我國國情和水情的人多水少和水資源時空分布不均的水資源現狀并未有所改變，同時，在全球氣候變化和大規模經濟開發雙重因素的交織作用下，我國水資源情勢正在發生新的變化。北少南多的水資源分布格局進一步加劇，水資源短缺、水污染嚴重、水生態惡化等問題逐步加重，這一系列的水問題已成為制約經濟社會可持續發展的主要瓶頸^［10］。并且，隨著工業化、城鎮化的深入發展，水資源需求在較長一段時期內仍會持續增長，水資源供需矛盾將更加尖銳，我國水資源面臨的形勢將更為嚴峻。

黨中央、國務院始終高度重視水資源管理工作。中國共產黨十七大報告中強調，要保護土地和水資源，建設科學合理的能源資源利用體系，提高能源資源利用效率。時任國務院副總理回良玉在2009年全國水利工作會議上明確提出，“從我國的基本水情出發，必須實行最嚴格的水資源管理制度，對水資源進行合理開發、綜合治理、優化配置、全面節約、有效保護，建立健全流域與區域相結合、城市與農村相統籌、開發利用與節約保護相協調的水資源綜合管理體制”。水利部陳雷部長在2009年全國水資源工作會議上發表了題為“實行最嚴格的水資源管理制度，保障經濟社會可持續發展”的重要講話，對實施最嚴格的水資源管理制度的重要意義、所面臨形勢和總體要求作了深刻論述。2010年，“嚴格水資源管理，保障可持續發展”列為“中國水周”的宣傳主題。2011年中央一號文件指出，“要大力推進節水型社會建設，實行最嚴格的水資源管理制度，確保水資源的可持續利用和經濟社會的可持續發展”^［11］。2012年1月，國務院發布了《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》（國發〔2012〕3號）文件，對實行最嚴格水資源管理制度作出全面部署和具體安排。2013年1月，國務院又發布了《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》（國發〔2013〕2號）文件，對實行最嚴格水資源管理制度考核辦法進行具體規定。這說明實行最嚴格的水資源管理制度是當前和今后一個時期水資源管理的主旋律，也是解決當前一系列日益復雜的水資源問題，實現水資源高效利用和有效保護的根本途徑。

在我國自然資源管理領域，首先被冠以“最嚴格”且取得顯著成效的是土地資源管理制度。作為人類賴以生存的重要自然資源，水資源與土地資源之間存在相似的屬性。“最嚴格水資源管理制度”理念由于提出的時間比較短，目前還未形成統一的概念和定義。左其亭等曾給出其簡單定義：最嚴格的水資源管理制度是一種行政管理制度，它是指根據區域水資源潛力，按照水資源利用的底限，制定水資源開發、利用、排放標準，并用最嚴格的行政行為進行管理的制度^［10］。

二、最嚴格水資源管理制度的主要內容

最嚴格水資源管理制度的主要內容包括“三條紅線”、“四項制度”。

1.三條紅線

最嚴格水資源管理制度的核心是確立“三條紅線”，具體是：水資源開發利用控制紅線，嚴格控制取用水總量；用水效率控制紅線，堅決遏制用水浪費；水功能區限制納污紅線，嚴格控制入河湖排污總量。實際上是在客觀分析和綜合考慮我國水資源稟賦情況、開發利用狀況、經濟社會發展對水資源需求等方面的基礎上，提出今后一段時期我國在水資源開發利用和節約保護方面的管理目標，實現水資源的有序、高效和清潔利用^［10］。

“三條紅線”的目標要求，是國家為保障水資源可持續利用，在水資源的開發、利用、節約、保護各個環節劃定的管理控制紅線。為實現“三條紅線”的目標，在《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》（國發〔2012〕3號）文件中提出了2015年和2020年在用水總量、用水效率和水功能區限制納污方面的目標指標。這些目標指標與流域及區域的水資源承載能力相適應，是一定時期、一定區域生產力發展水平、經濟發展結構、社會管理水平和水資源管理的綜合反映。

2.四項制度

最嚴格水資源管理的“四項制度”是指：用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區限制納污制度、水資源管理責任和考核制度。這“四項制度”是一個整體，其中用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區限制納污制度是實行最嚴格水資源管理“三條紅線”的具體內容，水資源管理責任和考核制度是落實前三項制度的基礎保障。只有在明晰責任、嚴格考核的基礎上，才能有效發揮“三條紅線”的約束力，實現最嚴格水資源管理制度的目標。

用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區限制納污制度三者相互聯系，相互影響，具有聯動效應。嚴格執行用水總量控制制度，有利于促進用水戶改進生產方式，提高用水效率；嚴格執行用水效率控制制度，在生產相同產品的條件下會減少取用水量；嚴格用水總量和用水效率管理，有利于促進企業改善生產工藝和推廣節水器具，提高水資源循環利用水平，有效減少廢污水排放和進入河湖水域，保護和改善水體功能。通過“總量”、“效率”和“納污”三條紅線，對水資源開發利用進行全過程管理，對水資源的“量”、“質”統一管理，才能全面發揮水體的支持功能、供給功能、調節功能和文化功能。任何一項制度缺失，都難以有效應對和解決我國目前面臨的復雜的水問題，難以實現水資源有效管理和可持續利用^［10］。

三、最嚴格水資源管理制度的內涵

最嚴格水資源管理制度以科學發展觀為指導，以維護人民群眾的根本利益為出發點和落腳點，以實現人水和諧為核心理念，以水資源配置、節約和保護為工作重心，以統籌兼顧為根本方法，以堅持改革創新為推進管理的不竭動力，統籌協調水資源承載能力、經濟社會發展用水安全和水生態與環境安全，著力推進從供水管理向需水管理轉變，從水資源開發利用優先向節約保護優先轉變，從事后治理向事前預防轉變，從過度開發、無序開發向合理開發、有序開發轉變，從水資源粗放利用向高效利用轉變，從注重行政管理向綜合管理轉變?？梢匀缦吕斫庾顕栏袼Y源管理制度^［10］。

1.最嚴格水資源管理制度是以水循環規律為基礎的科學管理制度

最嚴格水資源管理制度是在遵守水循環規律的基礎上面向水循環全過程、全要素的管理制度。它依據全國水資源綜合規劃和中國水資源公報，以流域水資源可利用量為上限，綜合考慮流域、區域水資源開發利用及保護現狀、用水效率、產業結構布局和未來發展需求，分解確定到2015年各水資源一級區和各?。ㄗ灾螀^、直轄市）的用水總量控制指標。

2.最嚴格水資源管理制度是對水資源的依法管理制度

最嚴格水資源管理制度是對水資源依法管理的一種制度。最嚴格水資源管理制度是對水資源的依法管理，這主要體現在它進一步完善了我國的水法規體系；豐富、細化了我國的水資源管理制度；建立了水資源管理的指標體系。

3.最嚴格水資源管理制度是對水資源的可持續管理

最嚴格的水資源管理制度為解決中國日益復雜的水資源問題提供了思路。最嚴格水資源管理制度圍繞促進水資源的優化配置、高效利用和有效保護，明確建立“三條紅線”，提出了近期全國用水總量、用水效率和水功能區達標的約束性指標。

4.最嚴格水資源管理制度旨在提高水資源配置效率的管理

最嚴格水資源管理制度同時強調政府的宏觀調控和水市場調節機制，在最嚴格水資源管理制度實施過程中，要認識到水功能區達標率的提高是水資源優化配置的必要條件，同時，用水效率的提高是水資源配置效率提高的外在體現。