第二節　水資源法律保護現況

進入新世紀,國家在水資源保護立法領域的主要任務之一是對已實施的《水法》《水污染防治法》《水土保持法》《中華人民共和國防洪法》(以下簡稱《防洪法》)等法律進行修訂。其中,在1988年《水法》實施基礎上,全國人大及其常務委員會于2002年按照經濟社會發展要求對其進行了大幅修訂,《水污染防治法》在1996年修訂基礎上,2008年又對其進行了第二次大幅修訂,《水土保持法》于2010年進行了大幅修訂。可以說,經過多年努力,我國已初步形成了以《水法》為基礎的水資源保護法規體系,主要包括《水法》《水污染防治法》《環境保護法》等法律,以及國務院、各部委和地方出臺的水資源管理法規政策。另外,《刑法》作為水資源保護的最后一道防線,也確立了相應的刑罰制度。

一、法律法規方面

2002年修訂實施的《水法》是水資源保護和管理法規體系的基礎性法律,確立水行政主管部門是全國水資源管理的主管部門,明確了流域管理和行政區域管理相結合的水資源管理體制。比較1998年《水法》,2002年《水法》在水資源管理方面重點從以下幾個角度做出了相應修訂:一是強化國家對水資源的統一管理,重視水資源宏觀管理和合理配置;二是明確水資源規劃作為水資源開發、利用、節約、保護和防治水害的依據和法律地位,重視流域管理;三是將節約用水和水資源保護放在突出位置;四是合理配置水資源,協調好生活、生產和生態用水之間的關系,以適應水資源的可持續利用;五是適應依法行政的需要,完善相關的法律責任。從內容看,《水法》側重水資源水量的保護,其所規定的水資源論證制度、水中長期供求規劃制度、流域水量分配方案制度、用水總量控制、定額管理等制度均是關于水資源水量管理和保護的制度。即通過對水資源水量的科學管理,統籌協調好生活、生產和生態用水,加強水資源開發、利用過程中對生態環境的保護。

2008年修訂實施的《水污染防治法》是關于水污染防治的基礎性法律,確立環境保護部門是全國水污染防治的行政主管部門,實行統一管理與分級管理相結合的管理體制。其中,水利部門負責全國水資源保護工作,主要包括:組織擬定國家確定的重要江河湖泊水功能區劃并監督實施;核定水域納污能力,提出限制排污總量建議;指導入河排污口設置工作;對江河湖庫和地下水水量、水質實施監測,發布水文水資源信息;利用水工程進行生態調度,參與處置水污染突發事件。從內容看,《水污染防治法》側重水資源水質的管理和保護,其規定的水污染防治標準、排污總量控制、飲用水水源地保護、水環境目標責任和考核等制度都是關于水資源水質管理和保護的制度。即通過強化水污染防治,保護和改善環境,保障飲用水安全,促進經濟社會全面協調可持續發展。

2010年修訂實施的《水土保持法》是關于水土保持工作的基礎性法律,確立水行政主管部門是全國水土保持工作的主管部門,堅持流域管理與行政區域管理相結合的管理體制。從內容看,《水土保持法》側重水環境和水生態保護,即通過工程與非工程措施相配合,以預防和治理水土流失為核心,保護和合理利用水土資源,減輕水、旱、風沙災害,改善生態環境,保障經濟社會可持續發展。

2014年修訂實施的《環境保護法》是關于環境保護的基礎性法律,確立環保部門是全國環境保護工作的行政主管部門,實行統一管理與分級管理相結合的管理體制。從內容看,《環境保護法》適用于包括水、大氣、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地在內的,影響人類生存和發展的各種天然和經過人工改造的各種環境保護。其規定的各項制度,將水資源作為環境的一個重要因素納入加以管理和保護,以實現環境的綜合保護,促進生態文明建設。

依據相關涉水法律,國家又頒布實施了諸多行政法規、部委規章,主要包括:《取水許可和水資源費征收管理條例》《水法》實施細則、《環境保護法》實施細則、《水污染防治法》實施細則、《水土保持法》實施細則、《太湖流域管理條例》等行政法規,以及《水量分配暫行辦法》《取水許可管理辦法》《入河排污口監督管理辦法》《水利工程供水價格管理辦法》《飲用水水源保護區污染防治管理規定》等部委規章。這些行政法規與部委規章是對上述法律規定的有關制度或措施的細化,有利于水資源管理相關制度的切實執行。

除了上述民事、行政領域的與水資源保護有關的法律法規外,我國還在《刑法》中確立了相應的水資源刑事法律保護制度。目前,我國施行的是1997年《刑法》,該法確立了一系列與水資源有關的刑事法律制度。從1999年至今,我國又陸續出臺實施了九個刑法修正案,對涉及水資源保護有關的法律制度作出了修訂完善,特別是大大降低了重大環境污染事故罪的入罪門檻,進一步加大了《刑法》在保護環境方面的刑事制裁力度,基本奠定了近20年來我國水資源刑法保護的法律制度框架。

二、地方法規方面

地方法規是對國家法律、行政法規的進一步細化。據初步調查統計顯示,新中國成立至2012年,我國各省(自治區、直轄市)出臺的地方性涉水法規近700部,這些涉水地方性法規涉及水資源管理、防汛抗旱、水利工程建設與管理、河湖管理、農村水利水電、水事立法、水土保持、水文管理等多個領域。其中,綜合性的涉水法規共計35部,占總數的5.22%;水資源管理和保護法規規章共計158部,占總數的23.58%,主要包括節約用水、水源地保護、地下水保護以及水資源調度等方面的內容。這些地方性水資源管理與保護法規對《水法》《水污染防治法》等法律法規做了進一步細化,有利于國家法規政策制度的切實落地。應該說,在國家和地方的積極推動下,中國地方的水法制建設取得了長足進步,為水利、環保等有關部門的水資源保護和管理工作提供了制度保障。

另外,考慮法律法規出臺時間較長,相關制度修訂成本較高,針對新出現的相對比較普遍的水資源問題,我國還出臺了許多關于水資源管理的政策性文件,特別是近年來出臺了三個與水資源管理密切相關的重要文件。一是《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》(國發〔2012〕3號)。該文件是針對水資源短缺、水污染嚴重、水生態環境惡化等問題而出臺的綱領性文件,確立了水資源開發利用控制紅線[1]、用水效率控制紅線[2]、水功能區限制納污紅線[3]三條紅線,以及四項制度:用水總量控制、用水效率控制、水功能區限制納污控制、水資源管理和責任考核制度。二是《國務院關于印發水污染防治行動計劃的通知》(國發〔2015〕17號)。該文件是針對水環境質量差、水生態受損重、環境隱患多等問題而出臺的綱領性文件,明確了到2020年[4]、2030年[5]中國水污染防治工作的主要目標,為加大水污染防治力度,保障國家水安全指明了方向,是今后很長一段時期中國水污染防治工作的行動指南。三是《中共中央 國務院關于加快推進生態文明建設的意見》(中發〔2015〕12號)。該文件是針對中國資源約束趨緊,環境污染嚴重,生態系統退化,發展與人口資源環境之間的矛盾日益突出等問題而出臺的綱領性文件,明確了到2020年[6]中國生態文明建設的主要目標。