第三節　水資源保護的法律責任體系

在法理上,法律責任可以分為民事法律責任、行政法律責任、刑事法律責任三種形式,目前《水法》等涉水法律法規以及《刑法》規定的法律責任也包括這三種責任形式。在具體適用過程中,國家相關行政機關、司法機關根據行為人違法行為的輕重,選擇適用相應的法律責任。目前,在我國水資源保護執法與司法實踐中,適用最多的是行政法律責任,與水資源保護有關的刑事法律案件并不多見。

一、民事法律責任

水資源保護有關的民事法律責任的功能主要在于平衡平等主體之間的人身利益和財產利益,賠償或補償受害方的財產損失,包括違約責任和侵權責任。其中,違約責任指合同關系中的債務人違反合同的規定,侵犯債權人的債權而應承擔的民事責任;侵權責任指侵犯債權之外的其他權利而應承擔的民事責任。在水資源保護領域,主要表現為依據《中華人民共和國民法通則》(以下簡稱《民法通則》)、《中華人民共和國侵權責任法》(以下簡稱《侵權責任法》)等法律法規規定,追究有關違法行為人的民事法律責任。

我國《民法通則》第106~133條詳細規定了有關民事法律責任的具體情形,第134條規定了承擔民事責任的具體方式,主要包括停止侵害,排除妨礙,消除危險,返回財產,恢復原狀,修理、重作、更換,賠償損失,支付違約金,消除影響、恢復名譽,賠禮道歉等10種類型。《侵權責任法》中與水資源保護密切相關的責任條款主要為第65~68條[7],這四條規定了因污染包括水資源在內的環境而造成損害的侵權賠償責任。這些民事責任形式既可以單獨適用,也可以合并適用。但是,在前述10種民事責任形式中,修理、重作、更換,返回財產,支付違約金等方式主要適用于違約行為,在水資源民事法律保護過程中基本無適用空間。

1.停止侵害

停止侵害是加害人以不作為方式所承擔的一項民事法律責任,適用于污染或破壞水資源的行為還在繼續進行的情況,目的是制止侵害,防止損害的進一步擴大。值得注意的是,這種責任是以在法律上允許受害者抵制加害人侵害行為為前提條件而實施的。也就是說,如果法律沒有專門做出“抵制侵害”規定的,該停止侵害的民事法律責任不適用。

2.排除妨礙

排除妨礙通常是指權利人行使其權利受到不法阻礙或妨害時,有權請求加害人排除或請求人民法院強制排除,以保障權利正常行使的措施。排除妨礙的行使需具備兩個條件:一是存在妨礙權利人行使民事權利的狀態,比如某些違章建筑物妨礙已獲得取水許可證的權利人順利取水,或者將有害物質泄漏在取水地點的水面上;二是妨礙狀態具有不正當性,所謂不正當性通常是指沒有法律根據,或者沒有合同約定,缺乏合理性。

3.消除危險

消除危險通常是指國家強令造成或可能造成水資源污染或破壞的危害者,消除可能發生的危害或停止已發生的危害并消除其影響的民事法律責任形式。消除危害要求不法行為人具體實施某種行為,包括作為或不作為。作為即要求加害人積極治理污染或恢復被破壞的水資源或水環境;不作為即限制使用某些設備、工具或禁止從事某種行為等。這種民事責任方式是為了防止發生嚴重的水資源、水環境污染和破壞,甚至造成不可逆轉的損失。

4.賠償損失

賠償損失是水資源侵權行為人對他人造成的損失,以其財產給予受害人賠償的民事責任形式。賠償損失具有補償功能,它不僅以經濟方式對污染或破壞水資源、水環境損害而造成的人的生命、健康損害給予賠償,而且也對人身權益外的財產損害也給予賠償。

從上述分析可以看出,與水資源保護有關的民事責任主要是指民事侵權責任,考慮到水資源的公共屬性,水資源之民事責任,也可稱為公害民事責任。在發生侵權后果的情況下,水資源民事法律保護實踐中的民事責任主要是一種財產責任,即因污染或者破壞水資源、水環境造成公共財產或他人財產損失的責任,以及污染或者破壞水資源、水環境造成他人人身傷害或死亡而承擔民事方面的法律責任。污染或破壞水資源、水環境的民事責任屬于《民法通則》中的特殊責任,其構成要件包括:首先是必須發生了侵害水資源的違法行為;其次是水資源或水環境遭受損害,以及因此導致相關利害關系人公共財產或人身受到損害的客觀事實;最后,該違法行為與損害結果有因果關系。在司法實踐中,這種侵權多為因水資源保護公益訴訟而引發相應的賠償訴訟。目前,我國還沒有建立明確的水資源保護公益訴訟制度,但在司法實踐中可以通過環境公益訴訟制度尋求保護。

我國2012年修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱《民事訴訟法》)第55條規定,對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。當時該規定的出臺,理論界和實務界許多人認為我國環境公益訴訟將獲得快速發展,但在實踐中,絕大多數法院仍以原告不適格為由拒絕相關人提起的環境公益訴訟。究其原因之一在于,該條規定是原則性規定,具體落實尚需其他法律做出明確具體的規定。比方說,法律規定的機關和有關組織到底包括哪些組織,既無司法解釋也無具體法律規定。因此,在司法實踐中,法院與當事人都處于尷尬境地,環境公益訴訟也難以進一步推進。

2014年修訂的實施《環境保護法》可以打破環境公益訴訟遇到的前述“困境”。該法第58條規定:對污染環境、破壞生態,損害社會公共利益的行為,符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟:①依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記;②專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。按照《環境保護法》第58條規定的條件,目前我國符合這些條件的社會組織約有300多家,這300多家環保組織即為2012年《民事訴訟法》規定的可以提起環境公益訴訟的社會組織。因此,可以說,新《環境保護法》第58條規定進一步細化了《民事訴訟法》第55條之規定,增強了兩者的協調性,大大提升了民事訴訟法相關規定的可操作性和實效性,這必將為公益訴訟的持續推進提供重要制度保障。

當然,從條款的文義解釋角度看,《環境保護法》第58條沒有明確規定污染環境、破壞生態的具體行為主體類型。因此,在公益訴訟實踐中必須區分具體情況予以適用。一方面,當行為主體為“相關企事業單位、其他組織或公民個人”時,一旦實施了污染或者破壞水資源并損害公共利益的行為,當然適用該規定。此時符合條件的社會組織提起的環境公益訴訟可稱之為環境民事公益訴訟,即符合條件的原告根據法律規定,為了保護社會環境公共利益,對違反環境法律或其他相關法律法規的,污染或者破壞水資源的行為主體,向人民法院提起并要求其承擔民事責任由法院按照民事訴訟程序依法審判的訴訟。另一方面,當行為主體為“行政機關或其他政府機構”時,其做出的有可能污染或者破壞水資源的行政行為,是否適用該條款規定,值得進一步商榷。

二、行政法律責任

依照《水法》《水污染防治法》《環境保護法》《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)、《取水許可和水資源費征收管理條例》等法律法規規定,與水資源保護相關的行政責任分為行政處分和行政處罰兩種類型。其中,行政處分通常是指國家行政機關和對其相關工作人員違反涉水行政法規和相關規定的違法違紀行為,給予的一種行政制裁。行政處分是一種紀律責任,規制對象主要為具有行政職能的管理人員。行政處罰是指國家行政機關,對違反涉水行政法規和相關規定的公民、法人或其他組織給予的法律制裁,主要有警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照、行政拘留及法律法規規定的其他行政處罰等。

其中,警告是國家對行政違法行為人的譴責和告誡,是國家對行為人違法行為所作的正式否定評價。從國家角度看,警告是國家行政機關的正式意思表示,會對相對一方產生不利影響,應當納入法律約束的范圍;對被處罰人來說,警告的制裁作用,主要是對當事人形成心理壓力、不利的社會輿論環境。適用警告處罰的重要目的,是使被處罰人認識其行為的違法性和對社會的危害性,糾正違法行為并不再繼續違法。比如《水行政許可實施法辦法》第55條規定,水行政許可申請人隱瞞有關情況或者提供虛假材料申請水行政許可的,水行政許可實施機關應當不予受理或者不予水行政許可,并給予警告。《取水許可和水資源費征收管理條例》第50條規定,申請人隱瞞有關情況或者提供虛假材料騙取取水申請批準文件或者取水許可證的,取水申請批準文件或者取水許可證無效,對申請人給予警告,責令其限期補繳應當繳納的水資源費,處2萬元以上10萬元以下罰款。這兩條都是對行為人違法騙取取水許可采取“警告”的一種行政處罰措施。

罰款是行政機關對行政違法行為人強制收取一定數量金錢,剝奪一定財產權利的處罰措施,適用于對多種行政違法行為的制裁。在有關水資源的水行政執法實踐中,罰款也是實施比較多的一種行政處罰措施。比如我國《水法》第70條規定,拒不繳納、拖延繳納或者拖欠水資源費的,由縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機構依據職權,責令限期繳納;逾期不繳納的,從滯納之日起按日加收滯納部分千分之二的滯納金,并處應繳或者補繳水資源費一倍以上五倍以下的罰款。再如《取水許可和水資源費征收管理條例》第53條規定,未安裝計量設施的,責令限期安裝,并按照日最大取水能力計算的取水量和水資源費征收標準計征水資源費,處5000元以上2萬元以下罰款。

沒收違法所得,是行政機關將行政違法行為人占有的,通過違法途徑和方法取得的財產收歸國有的處罰措施;沒收非法財物,是行政機關將違法行為人非法占有的財產和物品收歸國有的制裁方法。沒收違法所得和非法財物屬于財產罰的一種,我國涉水法律對此有相關規定。比如《取水許可和水資源費征收管理條例》第56條規定:偽造、涂改、冒用取水申請批準文件、取水許可證的,責令改正,沒收違法所得和非法財物,并處2萬元以上10萬元以下罰款。再如《中華人民共和國水文條例》(以下簡稱《水文條例》)第38條規定:違反本條例規定,未取得水文、水資源調查評價資質證書從事水文活動的,責令停止違法行為,沒收違法所得,并處5萬元以上10萬元以下罰款。

責令停產停業是行政機關強制命令行政違法行為人暫時或永久地停止生產經營和其他業務活動的處罰措施,屬于行為罰的一種。具有以下特點:一是責令停產停業是限制和剝奪違法行為人行為能力的一種處罰,它要求受處罰人停止正在進行的生產經營及各種業務活動;二是責令停產停業是要求違法行為人履行不作為義務的處罰,也就是說,受到該種處罰的違法行為人負有不作為的義務,即不得繼續從事生產經營活動;三是責令停產停業通常附有期限要求,違法行為人在一定期限內糾正了違法行為,就可以恢復相應的生產和經營。目前,這方面的行政法律責任多見于水利安全生產執法實踐,有關水資源保護方面的行政執法,并不多見。

暫扣或者吊銷執照是行政機關暫時或者永久地撤銷行政違法行為人擁有的國家準許其享有某些權利或從事某些活動資格的文件,使其喪失權利和活動資格的處罰措施。比如《取水許可和水資源費征收管理條例》第52條規定,行為人不按照規定報送年度取水情況的,或者拒絕接受監督檢查或者弄虛作假的,或者退水水質達不到規定要求的,并且情節嚴重的,將吊銷取水許可證。同樣該法第53條規定,未安裝計量設施的,或者計量設施不合格或者運行不正常的,并且情節嚴重的,將吊銷取水許可證。再如《水文條例》第39條規定,超出水文、水資源調查評價資質證書確定的范圍從事水文活動情節嚴重的,將吊銷資質證書。

行政拘留即是公安機關對違反治安管理的人在短期內剝奪其人身自由的一種強制性懲罰措施。由于行政拘留是行政處罰中最嚴厲的一種,因而法律對其適用作了嚴格的規定:一是在適用機關方面,只能由公安機關決定和執行,水行政機關不能直接執行;二是在適用對象方面,一般只適用于嚴重違反治安管理法規的自然人,但不適用于精神病患者、不滿14歲的公民以及孕婦或者正在哺乳自己一周歲以內的嬰兒的婦女,同時也不適用于我國的法人和其他組織;三是在適用時間方面,為1日以上,15日以下;四是在適用程序方面,必須經過傳喚、訊問、取證、裁決、執行等程序。值得注意的是,限制人身自由的行政處罰,只能由涉水法律設定。在現行涉水法律法規體系中,只有《水法》《水污染防治法》等法律可以設定“行政拘留”的行政處罰責任,其他行政法規和規章不能設定“行政拘留”的行政處罰責任。行政拘留以外的行政處罰責任,行政法規、規章可以根據《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)及其他上位法等相關規定進行設置。

綜合上述行政處罰責任,目前我國涉水法律法規針對水資源保護設定的行政處罰責任主要集中在以下三個方面。

1.非法取水許可方面

依據我國《水法》《取水許可和水資源費征收管理條例》等法律法規規定,行為人有下列行為的,有關行政機關可以根據情況給予相對人責令停止違法行為、限期采取補救措施、罰款、吊銷取水許可證等行政處罰措施。

(1)未經批準擅自取水的。

(2)未取得取水申請批準文件擅自建設取水工程或者設施的。

(3)申請人隱瞞有關情況或者提供虛假材料騙取取水申請批準文件或者取水許可證的。

(4)偽造、涂改、冒用取水申請批準文件、取水許可證的。

(5)不按照規定報送年度取水情況的。

(6)拒絕接受監督檢查或者弄虛作假的。

(7)未依照批準的取水許可規定條件取水的。

(8)未安裝計量設施,或者計量設施不合格或者運行不正常的。

(9)拒不執行審批機關做出的取水量限制決定,或者未經批準擅自轉讓取水權的。

2.水污染防治方面

依據我國《水污染防治法》《環境保護法》等法律法規規定,行為人有下列行為之一的,有關行政機關可以根據情況給予相對人責令停止違法行為、限期恢復原狀、責令限期拆除、責令改正、罰款、吊銷取水許可證等行政處罰措施。

(1)退水水質達不到規定要求的。

(2)未經水行政主管部門或者流域管理機構審查同意,擅自在江河、湖泊新建、改建或者擴大排污口的。

(3)雖經縣級以上地方人民政府水行政主管部門或者流域管理機構審查同意,但未按要求設置入河排污口的。

(4)拒絕依照《水污染防治法》規定行使監督管理權的部門的監督檢查,或者在接受監督檢查時弄虛作假的。

3.水工程管理方面

依據我國《防洪法》《水庫大壩安全管理條例》等法律法規規定,行為人有下列行為之一的,有關行政機關可以根據情況給予責令停止違法行為、采取補救措施、罰款等行政處罰措施。

(1)破壞、侵占、毀損堤防、水閘、護岸、抽水站、排水渠系等防洪工程和水文、通信設施以及防汛備用的器材、物料的。

(2)毀壞大壩或者其觀測、通信、動力、照明、交通、消防等管理設施的。

(3)在大壩管理和保護范圍內進行爆破、打井、采石、采礦、取土、挖沙、修墳等危害大壩安全活動的。

(4)擅自操作大壩的泄洪閘門、輸水閘門以及其他設施,破壞大壩正常運行的。

(5)在庫區內圍墾的。

(6)在壩體修建碼頭、渠道或者堆放雜物、晾曬糧草的。

三、刑事法律責任

依照《刑法》規定,我國刑罰的種類有主刑和附加刑兩種。在司法審判實踐中,主刑和附加刑可以同時適用。

主刑包括管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑和死刑五種,該五種刑罰為自由刑。其中,管制是對罪犯不予關押,但限制其一定人身自由,依法實行社區矯正。被判處管制的罪犯仍然留在原工作單位或居住地工作或勞動,在勞動中應同工同酬。管制的期限為3個月以上2年以下,數罪并罰時不得超過3年。被判處管制的犯罪分子,由公安機關負責執行。拘役是公安機關就近執行的,短期剝奪犯罪分子人身自由的一種刑罰。被判處拘役的罪犯,一般是指所犯罪行較輕,但具有一定的人身危險性。如非法剝奪他人人身自由罪,犯罪人只是對他人采取非法剝奪自由的手段,將其鎖、捆在某一地點,其犯罪行為較輕,但這種行為就犯罪人本身而言,有可能隨時危及他人人身安全、生命安全,對于這類犯罪,可給予拘役的刑事處罰。拘役期限為1個月以上6個月以下,數罪并罰不得超過1年。被判拘役刑期從人民法院的判決確定之日起生效,但在宣判前被先行羈押的,其羈押一日折抵刑期一日。有期徒刑是指在一定期限內剝奪犯罪分子的人身自由,并監禁于一定場所的刑罰。有期徒刑的期限一般為6個月以上15年以上,死緩減為有期徒刑,或者無期徒刑減為有期徒刑,或者或數罪并罰時,有期徒刑刑期可超過15年,但最高不能超過20年。被判處有期徒刑和無期徒刑的犯罪分子應在監獄和其他執行場所執行。無期徒刑是介于有期徒刑和死刑之間的一種嚴厲的刑罰。無期徒刑是剝奪犯罪分子終身自由的一種刑罰方法。無期徒刑的刑期從判決宣判之日起計算,判決宣判前先行羈押的日期不能折抵刑期,無期徒刑減為有期徒刑后,執行有期徒刑,先行羈押的日期也不予折抵刑期。死刑也稱為極刑、處決、生命刑,是世界上最古老的刑罰之一,指行刑者基于法律所賦予的權力,結束一個犯人的生命。

附加刑包括罰金、剝奪政治權利、沒收財產三種,附加刑可以獨立適用,也可以與主刑合并適用。其中,罰金是指強制犯罪人向國家繳納一定數額金錢的刑罰方法。罰金作為一種財產刑,是以剝奪犯罪人金錢為內容的,這是罰金與其他刑罰方法顯著區別之所在。剝奪的政治權力包括:①選舉權和被選舉權;②言論、出版、集會、結社、游行、示威自由的權利;③擔任國家機關職務的權利;④擔任國有公司、企業、事業單位和人民團體領導職務的權利。剝奪政治權利的期限一般為1年以上5年以下,但死刑除外。沒收財產是沒收犯罪分析個人所有財產的一部或者全部。沒收財產的,應當對犯罪分子個人及其扶養的家屬保留必需的生活費用。在判處沒收財產的時候,不得沒收屬于犯罪分子家屬所有或者應有的財產。顯然,比較涉水民事法律責任、行政法律責任,運用《刑法》來規制破壞、污染水資源違法行為人,不僅可以限制或者剝奪違法行為人的人身自由,甚至可以剝奪人的生命。如《刑法》第338條規定了向水體等傾倒或者處置廢物,造成環境污染事故,致使公私財產遭受重大損失或者人身傷亡的嚴重后果的刑事法律責任。這里的刑事法律責任方式包括罰金、拘役、有期徒刑等三種方式。

從前述我國水資源保護立法進程可知,包括水行政主管部門在內的有關方在這方面做了大量工作,為我國依法保護水資源提供了法律依據。但是,在涉水法律法規體系日趨完善的同時,水資源保護有關的刑事法律卻沒有適時跟上時代腳步,以致部分涉水法律法規規定的刑事法律責任條款難以得到有效落實。事實上,三種法律保護形式在各自適用領域中具有自身獨特的作用,但考慮到水資源的公益性、基礎性和戰略性特點,具有典型私法屬性的民法在水資源保護中的作用相對比較弱,而具有典型公法[8]屬性的行政法和刑法的作用則比較突出,特別是刑法,在保護水資源、土地、森林等公共資源中更具有獨特的優勢。當然,如前所述,我國對水資源的保護已制定了一系列的民事、行政法規,如《水法》《水污染防治法》《水土保持法》《環境保護法》《行政處罰法》等,它們在水資源的保護中發揮著廣泛、積極的作用,只有當這些法律不足以制止破壞或污染水資源的行為時,刑法才能介入,具體應包括以下三個方面。

1.保護水資源免受污染

水資源作為一種流動的資源,一旦被污染,其后果十分嚴重。一方面可能引起人畜中毒事件;另一方面,水資源的污染會使生態環境惡化,引起一系列的惡性連鎖反應,如土地沙化、鹽堿化、動植物死亡乃至絕跡等。更甚的是,水資源污染后的凈化過程需要很長時間,甚至根本不可能再恢復到從前的狀態。對這些污染水資源的行為單靠行政經濟手段很難全面禁止,達不到遏制的目的,故而強化刑法的保護顯得十分必要。

2.保護水資源的合理開發利用

由于水資源的有限性和時空分布的不均衡性,對水資源的開發利用必須由國家全面規劃、統籌兼顧,綜合利用。但在實際生活中,由于對局部或眼前利益的追求,有些單位和個人在開發利用水資源過程中往往不顧全局,進行破壞性或過度開發,一方面破壞水的自然循環,引發大河斷流、湖泊干涸、地面下沉等環境問題;另一方面極易引發社會矛盾,在用水高峰期發生水事糾紛事件。為了防患于未然,那些破壞性或過度開發利用水資源的行為,應納入刑法規制范圍。

3.保護有關的水工程、設施的安全

為充分、合理、安全地利用水資源,國家不惜巨資興建了大量的水工程及有關設施,比如提防、護岸、大壩、防汛設施、水文監測設施、導航、助航設施等。這些設施是國家對水資源進行全面管理、統一規劃和防汛抗洪必不可少的設備。對水工程及相關設施的破壞不僅毀壞了國家財物,而且侵犯了國家對水資源的管理權,其社會危害性不可低估。在此情況下,運用刑法手段保護水工程設施的安全更具有重要意義。

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[1]到2030年全國用水總量控制在7000億m3以內。

[2]到2030年用水效率達到或接近世界先進水平,萬元工業增加值用水量(以2000年不變價計)降低到40m3以下,農田灌溉水有效利用系數提高到0.6以上。

[3]到2030年主要污染物入河湖總量控制在水功能區納污能力范圍之內,水功能區水質達標率提高到95%以上。

[4]到2020年,長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河等七大重點流域水質優良(達到或優于Ⅲ類)比例總體達到70%以上,地級及以上城市建成區黑臭水體均控制在10%以內,地級及以上城市集中式飲用水水源水質達到或優于Ⅲ類比例總體高于93%,全國地下水質量極差的比例控制在15%左右,近岸海域水質優良(Ⅰ、Ⅱ類)比例達到70%左右。京津冀區域喪失使用功能(劣于Ⅴ類)的水體斷面比例下降15個百分點左右,長三角、珠三角區域力爭消除喪失使用功能的水體。

[5]到2030年,全國七大重點流域水質優良比例總體達到75%以上,城市建成區黑臭水體總體得到消除,城市集中式飲用水水源水質達到或優于Ⅲ類比例總體為95%左右。

[6]到2020年,資源節約型和環境友好型社會建設取得重大進展,主體功能區布局基本形成,經濟發展質量和效益顯著提高,生態文明主流價值觀在全社會得到推行,生態文明建設水平與全面建成小康社會目標相適應。

[7]《侵權責任法》第65條規定:因污染環境造成損害的,污染者應當承擔侵權責任。
第66條規定:因污染環境發生糾紛,污染者應當就法律規定的不承擔責任或者減輕責任的情形及其行為與損害之間不存在因果關系承擔舉證責任。
第67條規定:兩個以上污染者污染環境,污染者承擔責任的大小,根據污染物的種類、排放量等因素確定。
第68條規定:因第三人的過錯污染環境造成損害的,被侵權人可以向污染者請求賠償,也可以向第三人請求賠償。污染者賠償后,有權向第三人追償。

[8]通常認為,公法調整國家或公共利益,它的一方主體應當是國家,與另一方主體一般是不平等的隸屬或服從關系,公法否定私法自治,多以強制性規范為主。而私法則是強調私人利益關系的法律規范,多以任意性規范居多,弘揚私法自治,以自治為其最高原則和精髓所在。公法與私法在調整范圍,調整機制與其所維護的利益上存在本質區別。公法與私法的最大區別在于其立法理念不同:公法強令服從,注重權力運作;而私法關注意思自治,平等等價,注重權利的形式和保護。