第一節　水資源法律保護歷史沿革

嚴格說來,新中國剛成立時,國家相對比較重視工程技術措施在水資源保護中的作用,隨著經濟社會的發展以及管理的需要,制度措施逐漸進入政府視野,水資源保護立法工作逐漸展開。概括來說,我國水資源法律保護實踐大體經歷了以下三個階段。

一、探索階段(1949—1979年)

該階段處于計劃經濟體制階段,我國水資源法律保護制度建設相對滯后。新中國成立后,長期的戰爭使得我國許多水利工程或設施遭到了嚴重破壞,引發了多次大洪水,給經濟社會帶來了巨大的損失和影響,此時國家的中心工作是全力恢復經濟。與此相對應,在水利發展領域,大力加強水資源的開發利用,促進經濟社會發展。在這一階段,我國比較重視通過水利工程措施來加強對水旱災害的控制,特別重視工程措施在水資源開發利用和保護中的作用。在法律層面,尚未出臺全國層面的涉水單行法律,但環境保護立法有了很大進展,其標志是1973年中國召開的第一次全國環境保護工作會議,對環境保護工作做了詳細的規劃,并成立了第一個環境保護機構即國務院環保小組。1979年9月,第五屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議,原則上通過了《中華人民共和國環境保護法(試行)》,以法律的形式,對包括水資源在內的各種環境要素予以保護,為后續水資源法律保護制度的建立健全奠定了基礎。此時,國家也注意到了建立刑事法律制度的重要性,并于1979年頒布施行了新中國成立后的第一部《中華人民共和國刑法》(以下簡稱《刑法》),單獨設置了一節“環境資源保護罪”,將水資源作為環境的重要組成部分設置了相應的刑罰制度。

二、發展階段(1979—2001年)

該階段處于計劃經濟體制向市場經濟體制轉型階段,為我國水資源法律保護制度初步健全階段。1979年始,我國實施改革開放,經濟社會由此獲得快速發展。但在該時期,特別是90年代以前,我國經濟發展方式主要采取的是高投入、高消耗、低產出的粗放型經濟發展方式,水資源浪費、污染相對比較嚴重。因此,針對經濟社會發展過程中存在的水資源問題,我國陸續出臺了許多與水資源保護有關的涉水法律法規。進入90年代以后,社會主義法治建設也進入了快速發展階段,水資源法律保護的框架初步形成。

立足經濟社會發展的實際需要,進一步規范水資源開發利用行為,該階段我國適時出臺實施了《水法》《中華人民共和國水污染防治法》(以下簡稱《水污染防治法》)、《中華人民共和國水土保持法》(以下簡稱《水土保持法》)、《中華人民共和國環境保護法》(以下簡稱《環境保護法》)等法律。除此以外,還出臺了《中華人民共和國河道管理條例》(1988)(以下簡稱《河道管理條例》)、《水庫大壩安全管理條例》(1991)、《城市供水條例》(1994)、《淮河流域水污染防治暫行條例》(1995)等行政法規,以及《取水許可申請審批程序規定》(1994)、《黃河水量調度管理辦法》(1998)等部門規章。前述法律法規從水資源開發、利用、節約、保護等方面規定了相應的行為規范,為確保人民群眾基本用水權益、建立協調有序用水秩序、促進經濟發展和維護社會穩定奠定了良好的制度基礎。除了上述法律法規,在這一階段,我國于1997年還對《刑法》進行了修訂,水資源“民事、行政、刑事”三位一體的法律保護體系雛形初現。

三、完善階段(2002年至今)

這一階段是我國進入市場經濟體制并快速發展的階段,我國國情水情發生了較大變化,水資源供需矛盾比較尖銳,每年不僅有繁重的防洪任務,還有比較繁重的抗旱任務,水資源稀缺程度在這一階段表現得更為突出。國家適應時代要求,提出了科學發展觀,要求統籌經濟社會和人的全面發展,實現可持續發展。在科學發展觀指導下,我國政府又提出了可持續發展的治水思路,要求以水資源的可持續利用促進經濟社會的可持續發展。特別是十八大以后,黨中央、國務院提出了要建立中國特色社會主義法治體系的目標,對水資源法律保護制度建設提出了更高的要求。因此,在水資源保護立法領域,突出表現為進一步修訂完善水資源保護法律法規,特別是2002年全國人大常委會對1988年《水法》進行了大幅修訂,進一步健全了水資源保護相關法律制度或措施。與此同時,還修訂完善了《水污染防治法》《水土保持法》《環境保護法》《刑法》等法律。此外,針對水資源短缺、水污染、水生態破壞等問題,國家又適時出臺了《中華人民共和國抗旱條例》(以下簡稱《抗旱條例》)、《取水許可和水資源費征收管理條例》《太湖流域管理條例》《水土保持生態環境監測網絡管理辦法》以及《入河排污口監督管理辦法》等行政法規和部門規章,以強化水資源的水量、水質保護。