第三節 我國節水市場的現狀與問題

2014年3月14日，習近平總書記基于中國國情、水情和資源環境生態現狀，高瞻遠矚提出了“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”新時期水利工作方針，為解決中國水問題，保障國家水安全，實現經濟社會可持續發展指明了方向。為了貫徹落實總書記講話精神，筆者帶隊就利用市場機制落實節水優先為主題進行專題調研。先后到澳大利亞、深圳、廣州、廈門、天津、四川、河北、北京等地進行實地考察，對澳大利亞維多利亞州合同能源管理框架下州政府所屬機構節水改造項目，澳大利亞墨爾本皇家理工大學合同能源管理機制的節水改造項目，深圳大能公司浙江長興縣華盛中學節水改造項目、新天科技股份公司廣州大學城廣中醫、中山大學、廣州大學、華南理工大學等10所高校的節水改造項目，科斯特（廈門）節水設備有限公司洗車場節水改造項目等進行了調研、考察和分析，并分別召開全國節水龍頭企業座談會，與民生銀行總行關于金融支持節水市場發展座談會等，通過調研考察，收集了大量的第一手資料，并結合我國實施合同能源管理的歷程、經驗和存在的問題進行了研究，基本結論如下：

一、我國節水市場剛剛起步，主要存在于節水產品、設備、技術等生產和銷售領域，節水服務市場尚未發育

單純從技術角度分析，節水既是一個更換先進實用節水產品、采用先進節水工藝和技術的技術改造過程，更是一個提供節水系統性服務的過程。某種程度上講，提供系統性節水服務更為重要。它不僅提供節水產品，還根據用水系統存在的浪費用水情況有針對性地集成創新節水技術，采取工程措施對用水系統進行全面節水技術改造，并提供節水改造后整個節水系統的長期運行和維護管理。但從目前掌握的數據看，我國活躍在節水領域中的企業絕大多數都是以生產銷售單一系列節水產品為主營業務的生產性企業。據不完全統計，目前我國生產農業節水產品、設備的企業約2000家，生產城市生活節水技術或產品的企業約3000家，污水處理行業規模以上企業數量為281家。經過典型分析，這數千家企業基本上都是以生產單一系列產品為主的節水產品生產型企業，而以提供系統節水服務的節水服務企業鳳毛麟角。

二、我國擁有大量先進實用的節水產品、設備、技術，但推廣應用難

節水技術產品的推廣應用是科技轉化為現實節水效果的重要環節，對于提高用水效率、促進節約用水具有十分重要的現實意義。但是，與國家對節水工作的高度重視相比，現實中先進節水技術、產品的推廣并不受重視。首先，政府對節水技術推廣重視不夠、投入不夠。對于政府主導的節水工作模式來講，財政資金更多的是安排節水工程建設，用于水利科技推廣的很少，用于先進實用的節水產品、技術的推廣應用更少。其次，節水產品、技術推廣應用的模式、渠道、手段單一。即使國家安排部分財政資金來推廣水利科技成果，比如國家農業科技成果轉化項目、水利科技推廣計劃、各級地方政府安排實施的地方科技推廣計劃等，基本上都是通過召開先進技術推介會、產品展覽會、技術交流會、核發推廣證書、發布《水利先進實用技術重點推廣指導目錄》、水利科技服務網、建設水利科技推廣示范基地等方式來推廣使用節水技術和產品，雖然也取得了一些效果，但總體上看，所推薦的節水先進技術成果缺乏系統性，基本上屬于就事論事、單一品種、單項技術的推廣，與節水市場對節水技術的系統性要求還存在較大差距。最后，節水技術規程及標準體系不健全，推廣缺乏政策支持。先進實用的節水產品、技術沒有相應的規范、規程，設計、施工單位對節水新產品、技術的應用還存在種種顧慮，更愿意選擇傳統的工藝和技術，直接影響了節水產品、技術的轉化與推廣。

三、節水科研與節水市場應用脫節，“重研究、輕應用”的現象仍然存在

科研機構、用水單位、節水服務企業之間尚未構建信息共享平臺。一是節水技術供需雙方掌握的信息不對稱，科研單位對市場有關節水產品、節水技術和節水服務的需求信息了解有限，導致開發的節水技術成果難以滿足節水的實際需求；二是缺乏重大節水技術聯合攻關研發機制，節水技術涵蓋工業、農業和生活服務業多個領域，但涉及多個行業部門管理，跨部門、跨學科聯合攻關及研發機制尚未建立，資源配置“碎片化”，頂層設計、統籌協調不夠；三是節水科研項目以公益性科研單位申報為主，作為節水技術研發主體的節水企業不能得到有力支持和鼓勵，導致有限的節水研發資金未能聚焦國家戰略目標需求、市場需求和用水單位及生產企業的需求。

四、缺少鼓勵節水服務產業發展的產業政策

如前所述，由于節水服務產業具有較強的正外部性，產業的發展需要政府出臺相關政策加以支持，但目前支持節水服務產業發展的政策環境不容樂觀。筆者曾經帶領一個小組根據“北大法寶”數據庫檢索的數據，對2000年以來中央和地方政府出臺的涉及節水的政策進行分析，結果如下：

2000年以來，標題中帶有“節水”關鍵詞、直接針對節水問題的中央級法律法規有135項，其中包括3項行政法規、129項部門規章和3項行業規定。這些法律法規中，國務院辦公廳發布2項，各部委發布99項，其他中央機構發布34項。各部委發布的法規中又以水利部最多，為55項，其他中央機構中以國家發展改革委最多，為17項。標題中帶有“節水”關鍵詞的地方法規有693項，所涉范圍遍布全國各省（自治區、直轄市），現行有效679項，失效14項。

不直接針對節水問題，但是內容中有所涉及的中央法律法規數量則更為龐大，為2450項。其中法律56項、行政法規308項、司法解釋1項、部門規章1955項、團體規定94項、行業規定32項、軍事法規規章4項。涉及節水的中央法律法規中，現行有效2325項，失效125項。內容中涉及“節水”的地方法規為19719項，其中現行有效18837項，失效882項。

進一步分析可知，在數量龐大的涉及節水問題的政策法規中，扶持節水產業發展的政策措施只占一小部分，主要包括兩大類：

（一）財政政策

總體上看，我國財政政策對節水產業發展的扶持范圍較窄，具有實際操作性的政策規定和政策手段較少且主要集中在農業節水方面，而城鎮生活節水和工業節水的支持政策基本沒有。財政政策中用于支持節水產業發展的主要工具是財政專項資金補貼和獎勵。包括中央和地方各級政府的財政預算安排和項目安排優先支持節水技術推廣、減免有關事業性收費、節水技術研發的科研經費支持、政策性貸款、貸款貼息、留存相關財政收入進行專項支持、直接撥付專項資金對節水對象進行補貼等。補貼和獎勵作為財政扶持政策體系的主要手段，在中央層面主要被應用于農業節水領域，重點用于節水項目建設和節水技術推廣。在地方層面的政策中，主要用于配套中央政策對農業節水領域的扶持和對城鎮居民節水器具與企業節水技改項目的扶持。對節水器具的補貼主要面對用水戶，一般一次性給予更換節水器具的補貼。對企業節水技改項目的補貼面對用水企業，主要補貼方式是企業完成技術改造后向所在地政府申請節水補貼。由于節水服務公司在全國普遍處于初創階段，因此各地主要通過一事一議的減免稅收手段進行補貼，至今還沒有出臺相關的財政扶持政策。

（二）稅收政策

我國對產業發展的稅收支持通常采用減免企業所得稅、營業稅和增值稅的手段進行，隨著“營改增”改革全面完成，享受企業所得稅和增值稅等稅收優惠政策成為支持產業發展的主要手段。數據分析表明，我國節水產業所能享受到的稅收扶持力度很小，只有很少的企業能夠享受到企業所得稅“三免三減半”和節水設備投資額的稅額抵免這兩項政策。從中觀層面分析，專門鼓勵支持節水服務產業發展的稅收政策基本沒有。大量的節水技術、節水產品甚至被排除在多數環境保護和資源節約綜合利用產業所普遍適用的優惠政策范圍之外，許多面向環保節能節水行業的優惠政策并未將節水項目納入其適用范圍內。比如《財政部、國家稅務總局關于公共基礎設施項目和環境保護、節能節水項目企業所得稅優惠政策問題的通知》（財稅〔2012〕10號）中所限定的節水項目僅包括城鎮污水處理和工業廢水處理，而合同節水管理項目所對應的生活、農業、水環境水生態治理修復的節水技術改造項目并不在這一政策支持范圍中。

---