第二節 我國節水事業發展簡要回顧
節水是應對挑戰、解決水問題的革命性措施，節水是解決我國水資源、水環境、水生態問題的根本出路。解決中國水資源、水環境問題關鍵在節水。
首先，與通過開源和調水來解決缺水問題相比較，在大部分情況下，節水在經濟性、技術性、生態影響等方面具有明顯優勢；其次，開源與跨區域（流域）調水容易引發新的生態問題，而節水不會產生類似問題；第三，節水可以增加全社會福利，由于用水量和污水產生量的降低，在取水和污水處理環節所產生的各項費用也會隨之降低，間接提高了社會總福利；第四，如用水管理不當，開源和調水還可能形成大調水、大浪費的局面；第五，節水可以有效減少污水排放量，改善水質，減少地下水開采量，控制地面下沉、海水入侵，減少對生態水的擠占挪用，保護生態環境；第六，節水是低碳生活方式在水資源領域的延伸，節水就是節能，通過節水可降低水資源的利用量，進而降低在取、供、用、排等環節的能源消耗。
所以，解決中國水問題，必須大力發展節水事業。因為節水可以從源頭上減少用水量，減少污水排放，遏制水環境、水生態持續蛻化，緩解水資源供需矛盾。
一、我國節水工作的發展與演變
新中國成立以后，我國開始進行大規模經濟建設，隨著城市建設、工業發展和社會進步，許多城市出現用水緊張的情況，國家開始重視并積極開展節約用水工作。
我國最早從國家層面部署節約用水工作是在20世紀50年代末、60年代初。
1959年，國家建筑工程部召開了全國城市供水會議，提出了提倡節約、反對浪費、開展節約用水的要求。
1973年，原國家建委發布了《關于加強城市節約用水的通知》，首次提出了“實行計劃用水，提倡節約用水”“實行用水計量，按量收費”等我國城市節約用水的方針。
1980年，國務院發出了《關于節約用水的通知》，召開了京津用水緊急會議和25個城市用水會議。這是有記載以來首次以國務院名義部署節水工作。
1984年，根據全國第一次城市節約用水會議精神，國務院頒發了《關于大力開展城市節約用水的通知》。全國城市節約用水工作也隨即展開。
1985年，中共中央在《關于制定國民經濟第七個五年計劃的建議》中明確提出：要把十分注意有效地保護和節約使用水資源作為長期堅持的基本國策。
1986年，建設部、國家計委、財政部頒布了《城市節約用水獎勵暫行辦法》，明確了節約用水獎勵的原則和辦法。這是國家首次出臺節水獎勵政策。
1988年，《中華人民共和國水法》明確規定“國家實行計劃用水，厲行節約用水，各級人民政府應當加強對節約用水的管理，各單位應當采用節約用水的先進技術，降低水的消耗量，提高水的重復率。”至此，節約用水以法律形式得到固化。
1990年全國第二次城市節約用水會議提出創建“節水型城市”的要求。
1997年，國務院審議通過《水利產業政策》，規定各行業、各地區應大力普及節水技術，全面節約各類用水。
2000年，在國家“十五”計劃中首次以中央文件的形式提出“建立節水型社會”的要求。
2002年8月修訂的《中華人民共和國水法》規定，要發展節水型工業、農業和服務業，建立節水型社會。至此，節水型社會建設正式以法律的形式被加以固化。
2003年3月，在中央人口資源環境工作座談會上，胡錦濤總書記指出：把節水作為一項必須長期堅持的戰略方針，把節水工作貫穿于國民經濟發展和群眾生產生活的全過程。這是黨和國家最高領導人首次談節水工作。
2014年3月，習近平總書記提出“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時期水利工作方針，把節水擺在水利工作首要地位，從此我國節水事業發展開始了新征程。
節水的工作重點從最早提出節約用水發展到節水型社會建設，從最早的城市節水到各行各業乃至于全社會節水，從最早的技術節水到最后技術、工藝、制度、觀念節水等的演化，這既是基于我國基本水情國情的考量和經濟社會發展實踐的需求，也是對近20年節水工作的認識、總結、提煉和升華。
二、我國節水型社會建設
黨中央國務院高度重視節水型社會建設。早在2000年10月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》就提出要建設節水型社會。
2002年，經過修訂的《中華人民共和國水法》要求建立節水型社會。此后，中央在研究提出國民經濟和社會發展第十一個、第十二個五年計劃建議時都要求建設節水型社會。
從2002年開始，全國節水型社會建設試點逐步展開。經過10年實踐，先后在2個省（自治區、直轄市）、6個副省級城市、76個地級城市和16個縣級城市完成了100個節水型社會建設試點。據統計，在節水型社會試點建設過程中，中央財政通過財政專項先后投入近3億元用于補助試點城市編制規劃、制度建設、載體建設、責任考核、宣傳教育等工作。同時，中央和地方各級財政也集中資金，圍繞灌區骨干工程續建配套和節水改造，積極推進農業節水工作。全國節水灌溉面積從2002年的2.79億畝發展到2011年的4.68億畝，10年增長了67.7%。在中央的高度重視下，我國節水工作取得了重要進展。2002—2011年，全國萬元GDP用水量從562m3下降到192m3，下降了65%；萬元工業增加值用水量從291m3降低到105m3，下降了64%；農田實灌畝均用水量從479m3下降到367m3，下降了23.4%；農田灌溉水有效利用系數從0.43提高到0.5。
三、我國節水事業發展中的問題和主要原因
如上所述，我國的節水工作從20世紀50年代開始至今已有60多年的歷史，客觀地說，與60多年前相比，我們取得的成績是巨大的。但與世界上經濟發達國家相比，和我國經濟社會發展對水資源、水生態、水環境要求相比，差距還是比較明顯的。為了更好更快地推動我國節水事業發展，有必要對我國最重要的節水工作——節水型社會建設試點的主要做法進行總結和分析。
2014年，有關單位對我國100個節水型社會建設試點進行較了為全面的回顧和總結，筆者對該工作總結進行分析后認為，當前我國節水工作存在的主要問題是節水工作主要靠政府，節水的市場原動力沒有很好啟動激發出來。
以節水型社會建設試點為例，來說明當前我國節水工作中存在的主要問題。[5]筆者對100個節水型社會建設試點工作總結進行梳理分析，在100個試點的工作總結中共有節水型社會建設原始經驗535條，歸納為節水制度建設與體制機制改革、強化政府責任與考核、節水工程與技術改造、載體建設、強化水資源管理、宣傳教育六個方面。其中，加強節水制度建設類經驗161條、強化政府責任與考核類（政府主導、部門協調、領導重視、節水投入、調整經濟結構、產業布局、節水考核）118條、節水工程技術與建設類（含節水科技創新推廣）79條、節水示范（載體）建設類39條、加強水資源管理與水環境保護類64條、加強節水宣傳教育類（提高節水意識、形成節水文化等）74條。進一步歸納，上述經驗描述的幾乎都是政府如何主導、加強和推動節水工作的做法，與市場有關的如水價水權類的經驗只有幾條，而如何運用市場機制推動節水型社會建設的經驗為零。這說明，當前我國節水型社會建設絕大部分工作都是由政府推動。
筆者認為，產生這個問題宏觀上的原因至少有以下三個方面：
第一，以政府為主導的節水型社會建設指導思想忽視了社會資本和市場機制的作用，導致在推動節水工作時“看得見的手”太強，“看不見的手”太弱。比如，上面總結中歸納出來的節水制度建設與體制機制改革、強化政府責任與考核、節水工程與技術改造、載體建設、強化水資源管理、宣傳教育等任務基本上都由各級政府親力親為，從安排資金、組織實施、竣工驗收、宣傳教育等政府幾乎無所不包。這說明，一方面，我國運用政府這只“看得見的手”主導推動節水事業發展已經充分“發力”，做得非常好了；而另一方面，恰恰說明了我國過度依賴政府發展節水，忽視了市場的作用，忽視了社會資本對節水事業發展的根本性影響。所以，至今有利于節水事業發展的市場環境尚未完全形成，導致市場機制這只“看不見的手”并沒有發揮好或幾乎沒有發揮作用。縱觀國內外推動節約用水的歷史和我國抓節能減排的實踐可以發現，節水和節能一樣，其動力在市場，市場機制對促進節水具有先天的優勢，沒有市場這只“看不見的手”出力“發力”，完全由政府主導、政府投入來推動節水，必然抑制了市場原動力，最終導致節水事業發展緩慢。
第二，有利于節水產業發展的市場環境尚未完全形成。節水產業是我國水利事業的重要組成部分，是實現水資源可持續利用的重要基礎，是解決中國水問題的重要載體。節水服務業是節水產業的重要組成部分，節水服務業技術含量高、集成創新性強，發展潛力大，輻射帶動作用突出。加快發展節水服務產業對于節水減污、改善水生態、擴大內需、吸納就業、培育壯大新興產業、促進我國節水事業發展具有重要意義。由于節水服務產業具有明顯的正外部性，其發育和發展需要政府通過強有力的政策手段加以支持，以實現節水外部效益內在化。由于我國節水產業尚處于發展初期，國家支持節水服務產業發展的政策體系不完善，現有的水資源管理政策和節水倒逼機制還沒有落實到位，一方面導致支持節水產業發展的節水技術創新能力不足、節水服務品牌匱乏、高端復合型人才短缺等問題突出，嚴重制約了節水服務產業的發展；另一方面不能形成有利于節水服務產業發展的市場環境。舉個簡單的例子說明，由于節水具有明顯的外部正效益，在國家的激勵政策如稅收、水價、補貼、貸款支持、對浪費水資源的懲罰約束等不能有效保證這些正效應內部化之前，社會資本就不會大規模進入節水領域。而缺乏上述稅收、水價、補貼和貸款等支持政策，節水服務產業發展的市場環境就不完善。
第三，缺少符合中國國情水情和市場環境的節水市場機制或商業模式。激發市場活力，引導社會資本進入節水領域，最重要的前提是投入節水的資本必須獲得不低于社會平均利潤率的回報，否則，社會資本是不會進入的。這是資本本質屬性所決定，是不會以政府的意志為轉移的。而滿足社會資本這條底線的核心就是必須要有適合我國國情水情和市場環境的商業模式或贏利模式。但到目前為止，節水市場特別是節水服務市場并沒有較為成熟的商業模式，這是社會資本對節水行業總體呈現出不關心、不支持、不進入、袖手旁觀的經濟學原因。當然，我們在各種相關報表中也許可以檢索到每年利用多少社會資本用于節水改造項目等相關信息，但進一步查詢可以得知，利用社會資本的主體還是各級政府或各級政府背書的相關投資公司。實際上還是政府在親自操作和主導。