專(zhuān)欄七 《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》 解讀營(yíng)的實(shí)施

水利部規(guī)劃計(jì)劃司

水利具有很強(qiáng)的公益性，且投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、盈利能力弱，主要以政府投資為主，社會(huì)資本投資不足水利總投資的20%，其中企業(yè)和私人投資平均不足5%。隨著大規(guī)模水利建設(shè)全面開(kāi)展，當(dāng)前水利建設(shè)投資面臨較大的資金缺口，吸引社會(huì)資本參與成為解決資金缺口的一個(gè)重要途徑，迫切需要研究制定有關(guān)政策措施，促進(jìn)社會(huì)資本在更大范圍、更高程度上參與水利建設(shè)。

黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)深化投資體制改革、鼓勵(lì)社會(huì)資本發(fā)展做出新的部署，對(duì)吸引社會(huì)資本參與水利建設(shè)提出了新的要求。2015年3月，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部和水利部制定印發(fā)了《鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）。《意見(jiàn)》的印發(fā)實(shí)施，對(duì)于建立公平開(kāi)放透明的市場(chǎng)規(guī)則，營(yíng)造權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境，激發(fā)市場(chǎng)主體活力和潛力，建立健全水利投入資金多渠道籌措機(jī)制，加快重大水利工程建設(shè)，提高水利管理效率和服務(wù)水平，加快完善水安全保障體系，支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，具有重要意義。

《意見(jiàn)》分為5個(gè)部分、共24條，主要包括以下內(nèi)容。

一、明確參與范圍和方式

為進(jìn)一步鼓勵(lì)社會(huì)資本參與，《意見(jiàn)》從拓寬社會(huì)資本進(jìn)入領(lǐng)域和合理確定項(xiàng)目參與方式兩個(gè)方面進(jìn)行了明確。

一是拓寬社會(huì)資本進(jìn)入領(lǐng)域。《意見(jiàn)》明確除法律、法規(guī)、規(guī)章特殊規(guī)定的情形外，重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)一律向社會(huì)資本開(kāi)放。只要是社會(huì)資本，包括符合條件的各類(lèi)國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)以及其他投資、經(jīng)營(yíng)主體，愿意投入重大水利工程的，原則上應(yīng)優(yōu)先考慮由社會(huì)資本參與建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。但綜合水利樞紐、大城市供排水管網(wǎng)的建設(shè)經(jīng)營(yíng)需按規(guī)定由中方控股。

二是合理確定項(xiàng)目參與方式。水利是公共基礎(chǔ)設(shè)施，既可以由政府直接提供，也可以通過(guò)向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式提供。《意見(jiàn)》提出建立健全政府和社會(huì)資本合作（PPP）機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資本以特許經(jīng)營(yíng)、參股控股等多種形式參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)。對(duì)公益性較強(qiáng)、沒(méi)有直接收益的河湖堤防整治等水利工程建設(shè)項(xiàng)目，可通過(guò)與經(jīng)營(yíng)性較強(qiáng)項(xiàng)目組合開(kāi)發(fā)、按流域統(tǒng)一規(guī)劃實(shí)施等方式，吸引社會(huì)資本參與。

二、完善優(yōu)惠和扶持政策

單純依靠自身收益難以吸引社會(huì)資本進(jìn)入水利建設(shè)。針對(duì)這一問(wèn)題，為促進(jìn)社會(huì)資本獲得合理收益，《意見(jiàn)》重點(diǎn)從政府投資引導(dǎo)、財(cái)政補(bǔ)貼、價(jià)格機(jī)制等方面提出了優(yōu)惠和扶持措施。

一是充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)帶動(dòng)作用。《意見(jiàn)》提出重大水利工程建設(shè)投入，原則上按功能、效益進(jìn)行合理分?jǐn)偤突I措，并按規(guī)定安排政府投資。對(duì)同類(lèi)項(xiàng)目，中央水利投資優(yōu)先支持引入社會(huì)資本的項(xiàng)目。公益性部分政府投入形成的資產(chǎn)歸政府所有，同時(shí)可按規(guī)定不參與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益分配。為更好帶動(dòng)民間資本、金融機(jī)構(gòu)和大型國(guó)有企業(yè)等參與水利建設(shè)，《意見(jiàn)》提出鼓勵(lì)發(fā)展支持重大水利工程的投資基金，政府可以通過(guò)認(rèn)購(gòu)基金份額、直接注資等方式予以支持。

二是完善項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)貼管理。針對(duì)能夠承擔(dān)一定公益性任務(wù)、社會(huì)效益較好，但項(xiàng)目收入不能覆蓋成本和收益的政府和社會(huì)資本合作（PPP）重大水利項(xiàng)目，《意見(jiàn)》提出政府可對(duì)工程維修養(yǎng)護(hù)和管護(hù)經(jīng)費(fèi)等給予適當(dāng)補(bǔ)貼。財(cái)政補(bǔ)貼的規(guī)模和方式要以項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù)，綜合考慮產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格、建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用、實(shí)際收益率、財(cái)政中長(zhǎng)期承受能力等因素合理確定、動(dòng)態(tài)調(diào)整，并以適當(dāng)方式向社會(huì)公示公開(kāi)。

三是完善價(jià)格形成機(jī)制。針對(duì)目前水利工程供水等價(jià)格水平偏低，不能補(bǔ)償供水成本費(fèi)用，更難以體現(xiàn)資源稀缺性和市場(chǎng)供求關(guān)系等問(wèn)題，《意見(jiàn)》提出完善主要由市場(chǎng)決定價(jià)格的機(jī)制，對(duì)社會(huì)資本參與的重大水利工程供水、發(fā)電等產(chǎn)品價(jià)格，探索實(shí)行由項(xiàng)目投資經(jīng)營(yíng)主體與用戶(hù)協(xié)商定價(jià)。需要政府制定價(jià)格的，既要考慮社會(huì)資本的合理回報(bào)，又要考慮用戶(hù)承受能力、社會(huì)公眾利益等因素；價(jià)格調(diào)整不到位時(shí)，地方政府可根據(jù)實(shí)際情況安排財(cái)政性資金，對(duì)運(yùn)營(yíng)單位進(jìn)行合理補(bǔ)償。

四是發(fā)揮政策性金融作用。考慮為水利工程建設(shè)提供長(zhǎng)期穩(wěn)定、相對(duì)低成本的資金支持，增強(qiáng)水利工程融資能力，《意見(jiàn)》提出加大重大水利工程信貸支持力度，完善貼息政策。允許水利建設(shè)貸款以項(xiàng)目自身收益、借款人其他經(jīng)營(yíng)性收入等作為還款來(lái)源，允許以水利、水電等資產(chǎn)作為合法抵押擔(dān)保物。

五是推進(jìn)水權(quán)制度改革。結(jié)合內(nèi)蒙古等地的水權(quán)改革經(jīng)驗(yàn)，《意見(jiàn)》提出積極探索多種形式的水權(quán)交易流轉(zhuǎn)方式，鼓勵(lì)開(kāi)展地區(qū)間、用水戶(hù)間的水權(quán)交易，允許各地通過(guò)水權(quán)交易滿足新增合理用水需求，通過(guò)水權(quán)制度改革吸引社會(huì)資本參與水資源開(kāi)發(fā)利用和節(jié)約保護(hù)。

此外，《意見(jiàn)》明確了稅收、建設(shè)用地等方面的有關(guān)優(yōu)惠政策，以提高社會(huì)資本投入重大水利工程的積極性。

三、落實(shí)投資經(jīng)營(yíng)主體責(zé)任

社會(huì)資本具有逐利性和不穩(wěn)定性等特點(diǎn)，在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中為追求自身經(jīng)濟(jì)利益最大化，可能產(chǎn)生與防洪安全、供水安全、糧食安全、生態(tài)安全等公益性目標(biāo)的背離，對(duì)水利公共服務(wù)質(zhì)量造成不利影響。為規(guī)范社會(huì)資本投資主體行為，保障重大水利工程功能發(fā)揮和安全運(yùn)行，《意見(jiàn)》從完善法人治理結(jié)構(gòu)和履行投資經(jīng)營(yíng)權(quán)利義務(wù)兩個(gè)方面提出要求。

一是完善法人治理結(jié)構(gòu)。《意見(jiàn)》要求項(xiàng)目投資經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)依法完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，健全和規(guī)范企業(yè)運(yùn)行管理、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量控制、財(cái)務(wù)、用工等管理制度，不斷提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理和服務(wù)水平。

二是認(rèn)真履行投資經(jīng)營(yíng)權(quán)利義務(wù)。《意見(jiàn)》要求項(xiàng)目投資經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序，落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任制、招標(biāo)投資標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制和合同管理制，對(duì)項(xiàng)目的質(zhì)量、安全、進(jìn)度和投資管理負(fù)總責(zé)。要建立健全質(zhì)量安全管理體系和工程維修養(yǎng)護(hù)機(jī)制，按照協(xié)議約定的期限、數(shù)量、質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)提供產(chǎn)品或服務(wù)，依法承擔(dān)防洪、抗旱、水資源節(jié)約保護(hù)等責(zé)任和義務(wù)，服從國(guó)家防汛抗旱、水資源統(tǒng)一調(diào)度。

四、加強(qiáng)政府服務(wù)和監(jiān)管

吸引社會(huì)資本投入重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)，政府必須加強(qiáng)服務(wù)與監(jiān)管，以提高社會(huì)資本參與水平和效率，保障社會(huì)資本合法權(quán)益和社會(huì)公共利益。《意見(jiàn)》重點(diǎn)從加強(qiáng)信息公開(kāi)、加快項(xiàng)目審核審批、落實(shí)應(yīng)急預(yù)案和完善退出機(jī)制等方面提出了具體措施。

一是加強(qiáng)信息公開(kāi)。《意見(jiàn)》明確要求發(fā)展改革、財(cái)政、水利等部門(mén)要及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布水利規(guī)劃、行業(yè)政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)項(xiàng)目等信息，保障社會(huì)資本投資主體及時(shí)享有相關(guān)信息。加強(qiáng)項(xiàng)目前期論證、征地移民、建設(shè)管理等方面的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，為工程建設(shè)和運(yùn)營(yíng)創(chuàng)造良好條件。

二是加快項(xiàng)目審核審批。《意見(jiàn)》提出建立健全重大水利項(xiàng)目審批部際協(xié)調(diào)機(jī)制，優(yōu)化審核審批流程，創(chuàng)新審核審批方式，開(kāi)辟綠色通道，加快審核審批進(jìn)度。對(duì)于法律、法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定作為項(xiàng)目審批前置條件的行政審批事項(xiàng)，一律放在審批后、開(kāi)工前完成。

三是落實(shí)應(yīng)急預(yù)案。為預(yù)防和應(yīng)對(duì)水利公共服務(wù)突發(fā)公共事件，《意見(jiàn)》提出在發(fā)生危及或可能危及公共利益、公共安全等緊急情況時(shí)，政府可采取應(yīng)急管制措施。

四是完善退出機(jī)制。為避免和降低社會(huì)資本退出的不利影響，維護(hù)社會(huì)資本的合法權(quán)益，保證公共利益不受侵害，《意見(jiàn)》提出政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)建立健全社會(huì)資本退出機(jī)制，在嚴(yán)格清產(chǎn)核資、落實(shí)項(xiàng)目資產(chǎn)處理和建設(shè)與運(yùn)行后續(xù)方案的情況下，允許社會(huì)資本退出，妥善做好項(xiàng)目移交接管，確保水利工程的順利實(shí)施和持續(xù)安全運(yùn)行。

五、做好組織實(shí)施

為確保各項(xiàng)政策落實(shí)的有效落實(shí)，確保取得實(shí)效，《意見(jiàn)》提出各地要結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，抓緊制訂鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的具體實(shí)施辦法和配套政策措施。因地制宜選擇者一批項(xiàng)目開(kāi)展試點(diǎn)示范，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、水利部將選擇一批項(xiàng)目作為國(guó)家層面聯(lián)系的試點(diǎn)，加強(qiáng)跟蹤指導(dǎo)，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)完善相關(guān)政策，發(fā)揮示范帶動(dòng)作用，爭(zhēng)取盡快探索形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，要搞好宣傳引導(dǎo)，為社會(huì)資本參與工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)營(yíng)造良好社會(huì)環(huán)境和輿論氛圍。

杜國(guó)志 喬建華 韓 濤 馬 超 王俊杰 執(zhí)筆

汪安南 高敏鳳 審核