農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點工作取得預(yù)期成效

水利部財務(wù)司

為促進農(nóng)業(yè)節(jié)水增效和農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，按照國務(wù)院決策部署，2014年10月，國家發(fā)展改革委、財政部、水利部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)了《深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點方案》，在全國27個省份80個縣開展了深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點工作。4部委和試點地區(qū)協(xié)同配合，上下聯(lián)動，精心組織，強力推進，經(jīng)過一年多的努力，完成了試點工作，在明晰農(nóng)業(yè)水權(quán)、完善水價形成機制、用水精準補貼和節(jié)水獎勵機制等方面取得新突破，形成了一批可復(fù)制、可推廣的改革樣板，為穩(wěn)步推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革奠定了基礎(chǔ)。

一、試點工作的總體思路

深入貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，按照習(xí)近平總書記提出的“節(jié)水優(yōu)先”的指導(dǎo)思想和國務(wù)院工作要求，在總結(jié)以往試點成功經(jīng)驗基礎(chǔ)上，堅持頂層設(shè)計與基層實踐相結(jié)合，事先制定試點實施方案，從適當提高農(nóng)業(yè)水價、加強需求管理、拓寬資金渠道、推動結(jié)構(gòu)調(diào)整和提高農(nóng)技水平等方面入手，以促進農(nóng)業(yè)節(jié)水增效為目標、以完善農(nóng)業(yè)水價形成機制為核心、以創(chuàng)新體制機制為動力，因地制宜、綜合施策，著力深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點，探索形成可復(fù)制易推廣的改革模式，為全面推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革積累經(jīng)驗。

二、試點工作的主要任務(wù)

按照統(tǒng)籌兼顧、突出重點，多方聯(lián)動、形成合力，因地制宜、積極穩(wěn)妥的原則，選擇覆蓋不同水資源條件、灌溉方式、經(jīng)濟發(fā)展水平、種植養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)的地區(qū)開展試點，綜合運用工程配套、管理創(chuàng)新、價格調(diào)整、財政獎補、技術(shù)推廣、結(jié)構(gòu)優(yōu)化等舉措統(tǒng)籌推進試點工作。重點是：明晰農(nóng)業(yè)水權(quán)，建立總量控制和定額管理制度，從源頭上強化用水約束，鼓勵通過水權(quán)交易優(yōu)化水資源配置；建立合理的農(nóng)業(yè)水價機制，綜合考慮水資源稀缺程度、用戶承受能力等因素，以工程運行維護成本為下限，合理制定價格標準，區(qū)分地表地下水源、種植養(yǎng)殖品種、用水量級等探索實行分類、分檔水價；建立精準補貼機制和節(jié)水獎勵機制，在適當提高農(nóng)業(yè)水價的基礎(chǔ)上，研究通過精準補貼等辦法，重點對農(nóng)戶、用水合作組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體給予補貼，確保水費支出不過多增加，同時，對節(jié)水的用戶給予獎勵，調(diào)動農(nóng)民參與改革的積極性；推進農(nóng)田水利工程管理體制改革，重點是規(guī)范農(nóng)民用水合作組織建設(shè)，明晰工程產(chǎn)權(quán)，落實管護主體和管護責(zé)任，創(chuàng)新建管機制，探索吸引社會資本參與；加強農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設(shè)，突出強化計量設(shè)施配套和末級渠系建設(shè)，解決農(nóng)田灌溉“最后一公里”問題，調(diào)整優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)。由此打出一套“組合拳”，促進節(jié)約用水和工程良性運行。

三、試點工作的主要做法

一是明晰農(nóng)業(yè)水權(quán)。各試點縣全部將農(nóng)業(yè)水權(quán)明確到用水戶或用水合作組織，通過用水總量控制和定額管理強化節(jié)水約束，如甘肅省涼州區(qū)按照區(qū)、灌區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、協(xié)會、用水小組、用水戶逐級細化分配水權(quán)，逐戶頒發(fā)水權(quán)證。有的試點縣探索通過水權(quán)轉(zhuǎn)讓使節(jié)水獲得效益，如湖南省長沙縣實行節(jié)約水量在協(xié)會間流轉(zhuǎn)，或由灌區(qū)管理單位加價回購。

二是完善農(nóng)業(yè)水價機制。試點普遍提高水價，80個試點水價調(diào)整后，總體能夠滿足工程運行維護需要，有12種糧食作物水價達到全成本水平，有10種經(jīng)濟作物水價達到全成本或微利水平。各試點普遍建立超定額累進加價制度，因地制宜區(qū)分糧食、經(jīng)濟作物實行分類水價，部分試點對末級渠系水價實行協(xié)商定價，一些試點實行基本水價與計量水價相結(jié)合的兩部制水價。

三是探索開展多種形式的精準補貼和節(jié)水獎勵。各試點以地方財政為主多渠道籌集資金，實施精準補貼和節(jié)水獎勵。補貼主要有兩種方式：一種是對供水管理單位、農(nóng)民用水合作組織等工程運行維護費給予補貼，分擔(dān)農(nóng)戶的部分用水成本，在提價幅度不大的情況下，保證工程正常運行，長期發(fā)揮惠民效益；另一種是在水價提高后，對種糧農(nóng)戶定額內(nèi)用水予以補貼，在保護種糧積極性的同時，激勵農(nóng)戶采取節(jié)水措施將用水量控制在定額內(nèi)。補貼標準由試點地區(qū)綜合考慮供水成本、水價調(diào)整幅度、地方財力狀況、作物類型等因素自行確定。各試點均建立了節(jié)水獎勵機制，采取現(xiàn)金獎勵、物質(zhì)獎勵等多種方式對節(jié)水的農(nóng)戶和用水合作組織進行獎勵，以實現(xiàn)節(jié)水得實惠。

四是實施工程產(chǎn)權(quán)制度改革。各試點結(jié)合實際將小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)明確給農(nóng)民用水合作組織、村集體、新型經(jīng)營主體或農(nóng)戶，并發(fā)放產(chǎn)權(quán)證。產(chǎn)權(quán)明晰后，一些試點地區(qū)還創(chuàng)新工程管護機制，有的積極探索通過PPP等方式引入社會資本投入農(nóng)田水利，有的委托專業(yè)化公司進行工程管護。

五是規(guī)范組建農(nóng)民用水合作組織。各試點組建了農(nóng)民用水合作組織。這些合作組織大部分在民政部門登記注冊成用水戶協(xié)會，也有一部分在工商部門登記注冊成合作社。農(nóng)民用水合作組織在工程建設(shè)、用水管理、水費計收、協(xié)調(diào)水事糾紛等方面發(fā)揮了積極作用。

六是開展了末級渠系和計量設(shè)施配套建設(shè)。為實現(xiàn)工程節(jié)水和計量收費，各試點重點加強末級渠系和供水計量設(shè)施配套，解決農(nóng)田灌溉“最后一公里”和用水計量問題，為改革提供硬件支撐。80個試點共新建和改造末級渠系4800多km，安裝計量設(shè)施2萬多處，可計量到用水戶或農(nóng)民用水合作組織，地下水灌溉試點區(qū)全部實現(xiàn)計量到戶。

四、試點工作取得的主要成效

通過機制建設(shè)和工程配套建設(shè)，試點區(qū)在節(jié)水增效、工程運行、結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面初見成效，形成了一批既有利于促進節(jié)約用水和農(nóng)田水利事業(yè)發(fā)展，又切合不同地區(qū)水資源實際的各具特色的農(nóng)業(yè)水價綜合改革模式。

一是促進了農(nóng)業(yè)節(jié)水增效。通過節(jié)水改造、強化計量、調(diào)整水價等綜合措施，試點區(qū)農(nóng)田水利工程面貌得到根本改善，“最后一公里”問題有效解決，試點區(qū)畝均節(jié)水110m³/畝，灌溉周期平均縮短近20%，預(yù)計農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力平均提高15%。

二是建立了工程良性運行機制。通過實施產(chǎn)權(quán)改革、健全水價機制、組建農(nóng)民用水合作組織，明晰了工程所有權(quán)、使用權(quán)，明確了管護主體和責(zé)任，落實了工程維修養(yǎng)護經(jīng)費，解決了工程有人用、沒人管、沒錢管的問題，促進了農(nóng)田水利工程長效運行。

三是調(diào)動了農(nóng)民用水管水的積極性。通過規(guī)范組建農(nóng)民用水合作組織，擔(dān)當工程管護、用水管理、協(xié)商定價、水費計收的責(zé)任主體，農(nóng)民用水自主管理、自我服務(wù)能力明顯提高。

四是促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。試點區(qū)通過提高灌溉保障能力，推動種植結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整和土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了有利條件，促進了試點區(qū)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。

五是涌現(xiàn)了一批改革典型樣板。各試點在統(tǒng)一采取明晰農(nóng)業(yè)水權(quán)、完善水價機制、實行精準補貼、推進工程管理體制改革、配套計量設(shè)施等綜合措施的同時，積極探索符合當?shù)貙嶋H的改革模式。如湖北省當陽市、云南省陸良縣的“協(xié)商定價”模式，骨干工程水價由政府制定，末級渠系水價由協(xié)會組織農(nóng)戶代表民主協(xié)商確定，確保了水價得到普遍認可。湖南省長沙縣的“骨干工程財政補助、終端水費反哺于民”模式，由財政補助骨干工程運行維護成本，農(nóng)民只承擔(dān)末級渠系運行維護成本，水費由協(xié)會收取，用于末級渠系管護，實現(xiàn)取之于民、用之于民。江蘇省宿遷市宿豫區(qū)、四川省綿陽市游仙區(qū)的“陽光操作、精準獎補”模式，在提高水價的同時對農(nóng)民定額內(nèi)用水予以補貼，有效降低水費支出、保護種糧積極性。河北省尚義縣、云南省元謀縣的“引入社會資本”模式，政府和社會資本共同出資建設(shè)供水管網(wǎng)和計量設(shè)施，社會資本通過水費回收投資，有效彌補財政資金不足。甘肅省民勤縣、云南省賓川縣的“水權(quán)流轉(zhuǎn)”模式，通過明晰水權(quán)、鼓勵農(nóng)戶開展水權(quán)交易，有效推動水資源優(yōu)化配置，等等。

試點讓農(nóng)民看到了實效、得到了實惠，同時，也促進了農(nóng)民用水觀念轉(zhuǎn)變，極大地激發(fā)了干部群眾的積極性，發(fā)揮了很好的示范帶動作用。

五、下一步推進改革的打算

2016年1月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》（以下簡稱《意見》），根據(jù)《意見》精神，水利部將聯(lián)合有關(guān)部門重點做好農(nóng)業(yè)水價綜合改革的推進工作：

一是認真抓好《意見》落實。精心制訂貫徹落實方案，督促地方落實主體責(zé)任，編好實施辦法，明確時間表、路線圖，鼓勵有條件的地方率先實現(xiàn)改革目標。及時發(fā)現(xiàn)和總結(jié)各地改革的好經(jīng)驗、好做法，因地制宜加強宣傳推廣，推動改革有序?qū)嵤?/p>

二是全面貫徹“先建機制、再建工程”要求。督導(dǎo)地方把農(nóng)業(yè)水價形成機制建設(shè)與工程建設(shè)同步設(shè)計、同步實施、同步驗收，確保工程建成一處、良性運行一處、持續(xù)發(fā)揮效益一處。對現(xiàn)有未建立合理水價形成機制的灌溉面積，指導(dǎo)地方有計劃、有步驟地實施農(nóng)業(yè)水價綜合改革，突出抓好計量設(shè)施配套，盡快補齊機制“短板”。

三是切實強化改革考核評價。健全農(nóng)業(yè)水價綜合改革績效評價與資金安排掛鉤機制，對改革力度大、進展快、成效好的予以重點支持，對改革不好的不予支持，對不改革的調(diào)減相關(guān)資金，充分調(diào)動改革的積極性。

姜楠 汪習(xí)文 王健宇 康健 執(zhí)筆

吳文慶 赫崇成 審核