扎實(shí)推進(jìn)水權(quán)試點(diǎn)工作

水利部水資源司

為貫徹中央決策部署，落實(shí)水利改革任務(wù)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)水權(quán)工作，水利部在寧夏、江西、湖北、甘肅、河南、內(nèi)蒙古、廣東7個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）開(kāi)展水權(quán)試點(diǎn)（2014—2017年）工作。國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、水利部在80個(gè)縣開(kāi)展了農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)，將水權(quán)作為重要內(nèi)容。河北、山西、新疆等省（自治區(qū)）開(kāi)展了省級(jí)水權(quán)試點(diǎn)。目前，各地試點(diǎn)正在穩(wěn)步推進(jìn)，部分地區(qū)已取得階段成效，為全國(guó)層面推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)積累了初步經(jīng)驗(yàn)。

一、試點(diǎn)工作進(jìn)展情況

（一）在確權(quán)方面，探索開(kāi)展三種類型的確權(quán)

一是對(duì)納入取水許可管理范圍內(nèi)的取用水戶，通過(guò)規(guī)范取水許可確權(quán)。寧夏回族自治區(qū)、江西省等地對(duì)新增取水戶通過(guò)嚴(yán)格水資源論證和取水許可審批、發(fā)放取水許可證進(jìn)行確權(quán)；對(duì)已有取水戶按照先進(jìn)的用水定額標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估取水量和節(jié)水水平，通過(guò)延續(xù)取水許可、重新核定許可水量進(jìn)行確權(quán)。

二是對(duì)農(nóng)業(yè)灌區(qū)內(nèi)用水戶，通過(guò)灌區(qū)內(nèi)水量指標(biāo)分解確權(quán)。甘肅省、寧夏回族自治區(qū)、江西省等地將區(qū)域用水總量控制指標(biāo)細(xì)化分解到灌區(qū)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、用水戶協(xié)會(huì)或農(nóng)戶，下一步將確權(quán)頒證。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)縣將農(nóng)業(yè)水權(quán)明確到用水戶或用水合作組織，頒發(fā)了水權(quán)證。河北省在地下水超采綜合治理試點(diǎn)地區(qū)將地下水可開(kāi)發(fā)利用量細(xì)化到灌區(qū)，確權(quán)到農(nóng)戶。

三是結(jié)合農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘或修建管理水庫(kù)中的水資源使用權(quán)確權(quán)到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶。湖北省宜都市調(diào)查了全市8500余口堰塘，對(duì)4000余口堰塘進(jìn)行了整治，開(kāi)展了計(jì)量設(shè)施建設(shè)，下一步將確權(quán)頒證。

（二）在交易方面，開(kāi)展了多種形式的水權(quán)交易

一是跨區(qū)域水權(quán)交易。內(nèi)蒙古自治區(qū)巴彥淖爾市將節(jié)約的農(nóng)業(yè)用水有償轉(zhuǎn)讓給鄂爾多斯市的工業(yè)企業(yè)。自治區(qū)成立水權(quán)收儲(chǔ)轉(zhuǎn)讓交易中心，已與7家用水企業(yè)簽訂交易合同，完成投資3億元。

二是跨流域水量交易。河南省依托南水北調(diào)中線一期工程，組織開(kāi)展新密市（黃河流域）與平頂山市（淮河流域）之間南水北調(diào)水量交易。平頂山市與新密市已簽訂交易意向書(shū)（平頂山市向新密市有償轉(zhuǎn)讓2200萬(wàn)m³/年）。新密市投資3億多元建設(shè)的引水入密工程已于2014年12月開(kāi)工。

三是行業(yè)間和用水戶間水權(quán)交易。甘肅省在疏勒河流域等地組織開(kāi)展農(nóng)戶間、工業(yè)企業(yè)間、農(nóng)業(yè)與工業(yè)間水權(quán)交易；在石羊河流域開(kāi)展農(nóng)戶間水權(quán)交易，武威市涼州區(qū)2015年完成交易241筆，交易水量468萬(wàn)m³，交易金額約98萬(wàn)元。新疆維吾爾自治區(qū)在昌吉回族自治州開(kāi)展農(nóng)業(yè)與工業(yè)間、農(nóng)戶間水權(quán)交易，瑪納斯縣2015年交易水量高達(dá)950萬(wàn)m³。

四是流域上下游間的水權(quán)交易。廣東省通過(guò)東江流域上游惠州市等地實(shí)施節(jié)水，將節(jié)約水量有償轉(zhuǎn)讓給下游的廣州市、深圳市，目前惠州市和廣州市已初步達(dá)成交易意向。

（三）積極開(kāi)展確權(quán)和交易制度建設(shè)

河南省政府出臺(tái)《南水北調(diào)水量交易管理辦法（試行）》，明確規(guī)定了水量交易的條件、范圍、程序等。河北省政府出臺(tái)《水權(quán)確權(quán)登記辦法》，明確規(guī)定將縣域內(nèi)可以持續(xù)使用的水量分配給取用水單位和個(gè)人，非農(nóng)生產(chǎn)用水以取水許可形式確定水權(quán)，農(nóng)業(yè)用水按農(nóng)戶耕地面積確定水權(quán)。內(nèi)蒙古自治區(qū)政府出臺(tái)《閑置取用水指標(biāo)處置實(shí)施辦法》。廣東省人大頒布《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水法〉辦法》，明確水資源使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓。山東省水利廳印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)水權(quán)水市場(chǎng)制度建設(shè)的意見(jiàn)》。

二、試點(diǎn)取得的初步經(jīng)驗(yàn)

（一）開(kāi)展用水權(quán)確權(quán)登記必須以健全用水總量控制指標(biāo)和監(jiān)控計(jì)量體系為基礎(chǔ)

現(xiàn)階段對(duì)微觀層面的取用水戶用水權(quán)進(jìn)行確權(quán)，面臨的突出制約是用水總量控制指標(biāo)尚未從區(qū)域?qū)用婕?xì)化到水源、行業(yè)層面，確權(quán)的邊界約束條件不清晰。寧夏回族自治區(qū)在開(kāi)展確權(quán)之前，首先將各市縣用水總量控制指標(biāo)細(xì)化到引黃水等地表水和地下水源，以及各行業(yè)和各灌區(qū)干渠取水口，明確了確權(quán)邊界約束條件。同時(shí)，對(duì)確權(quán)對(duì)象配備必要的計(jì)量設(shè)施。既保障用水總量控制指標(biāo)得到落實(shí)，又確保用水戶用水權(quán)有清晰的來(lái)源、具體的用途和明確的水量，有效避免權(quán)屬爭(zhēng)議糾紛，為開(kāi)展確權(quán)登記奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）建立水權(quán)交易市場(chǎng)必須充分發(fā)揮政府引導(dǎo)作用

在建立水權(quán)交易市場(chǎng)初期，由于沒(méi)有明確的交易規(guī)則、統(tǒng)一的交易平臺(tái)，相關(guān)信息不對(duì)稱、認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一容易導(dǎo)致有交易意向的相關(guān)方預(yù)期不明確、動(dòng)力不足。內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市工業(yè)企業(yè)發(fā)展用水剛性需求較大，但用水指標(biāo)空間嚴(yán)重不足；巴彥淖爾市灌區(qū)節(jié)水潛力較大，但節(jié)水資金缺口大。內(nèi)蒙古自治區(qū)政府因勢(shì)利導(dǎo)，成立水權(quán)收儲(chǔ)轉(zhuǎn)讓交易中心，出臺(tái)閑置取用水指標(biāo)處置實(shí)施辦法，為引導(dǎo)和規(guī)范相關(guān)企業(yè)和灌區(qū)開(kāi)展水權(quán)交易搭建了統(tǒng)一平臺(tái)，消除了相關(guān)方的顧慮，激發(fā)了水權(quán)交易的動(dòng)力，已經(jīng)有多家用水企業(yè)和灌區(qū)積極參與到水權(quán)交易中，順利落實(shí)了節(jié)水投資和項(xiàng)目。

（三）水權(quán)制度建設(shè)必須充分體現(xiàn)用途管制的要求

在確權(quán)和交易環(huán)節(jié)，農(nóng)業(yè)和生態(tài)往往處于弱勢(shì)地位，如果沒(méi)有嚴(yán)格的用途管制要求，易導(dǎo)致以水權(quán)交易之名變相擠占農(nóng)業(yè)、生態(tài)用水，隨意變更水資源用途等問(wèn)題。山西省清徐縣在推進(jìn)水權(quán)工作過(guò)程中，以地下水不超采為前提實(shí)施水權(quán)分配，倒逼用水戶調(diào)整種植結(jié)構(gòu)和節(jié)約用水，目前地下水位已回升近10m，初步實(shí)現(xiàn)采補(bǔ)平衡。內(nèi)蒙古自治區(qū)水權(quán)試點(diǎn)在確保灌區(qū)合理農(nóng)業(yè)用水前提下，明確通過(guò)實(shí)施節(jié)水工程節(jié)約的2.3億m³水量中，只可轉(zhuǎn)讓1.2億m³，其余用來(lái)退減超用的黃河水，保障了黃河生態(tài)用水和下游?。ㄗ灾螀^(qū)）用水權(quán)益。

（四）水權(quán)、水價(jià)改革、農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革需要統(tǒng)籌推進(jìn)

80個(gè)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)縣都將明晰農(nóng)業(yè)水權(quán)作為水價(jià)改革的首要環(huán)節(jié)，其中40個(gè)縣將用水權(quán)確權(quán)到用水戶協(xié)會(huì)、40個(gè)縣將用水權(quán)確權(quán)到農(nóng)戶，為實(shí)施水權(quán)內(nèi)平價(jià)水、水權(quán)外高價(jià)水、政府對(duì)水權(quán)內(nèi)節(jié)約水量回購(gòu)等措施奠定了基礎(chǔ)，有力地推動(dòng)了水價(jià)改革工作。新疆維吾爾自治區(qū)以昌吉市為試點(diǎn)統(tǒng)籌開(kāi)展水權(quán)水價(jià)改革，政府將用水權(quán)分配到二輪承包地農(nóng)戶，農(nóng)戶用水在水權(quán)指標(biāo)內(nèi)水價(jià)為0.124元/m³，超過(guò)水權(quán)指標(biāo)和二輪承包地以外的用水水價(jià)為0.372元/m³；水權(quán)指標(biāo)內(nèi)如能節(jié)約水量，政府按0.372元/m³價(jià)格進(jìn)行回購(gòu)，水權(quán)和水價(jià)改革同步進(jìn)行、有機(jī)結(jié)合、相互促進(jìn)。

湖北省宜都市水權(quán)試點(diǎn)將農(nóng)村堰塘工程的使用權(quán)按照各受益戶灌溉面積比例確定到戶，按照堰塘工程使用權(quán)的份額分配堰塘中的水資源使用權(quán)。兩權(quán)合一，統(tǒng)籌推進(jìn)，在保障農(nóng)民用水權(quán)益的基礎(chǔ)上，充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民參與工程產(chǎn)權(quán)和水資源使用權(quán)確權(quán)、工程運(yùn)行維護(hù)的積極性。

三、存在的問(wèn)題和困難

（一）試點(diǎn)工作進(jìn)展區(qū)域不平衡

北方水資源緊缺的試點(diǎn)地區(qū)，將水權(quán)交易作為保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用水，尤其是工業(yè)發(fā)展用水的重要途徑，開(kāi)展水權(quán)工作的需求迫切，積極性高、動(dòng)力足。南方試點(diǎn)地區(qū)，由于水資源相對(duì)豐沛，缺水壓力小，水權(quán)交易的需求不足，試點(diǎn)工作進(jìn)度相對(duì)較慢。此外，不同試點(diǎn)區(qū)域在確權(quán)期限、權(quán)屬憑證名稱、確權(quán)對(duì)象等方面還不夠規(guī)范。

（二）水資源監(jiān)控計(jì)量和江河水量分配相對(duì)滯后

部分試點(diǎn)地區(qū)水資源監(jiān)控計(jì)量水平難以有效支撐水權(quán)工作。從全國(guó)層面看，水資源監(jiān)控計(jì)量體系總體薄弱，特別是量大面廣的農(nóng)業(yè)用水普遍缺乏計(jì)量監(jiān)控設(shè)施；完成跨省江河水量分配還需時(shí)間，用水總量控制指標(biāo)尚未細(xì)化到各河段、湖泊、水庫(kù)和地下水源，尚未配置到各行業(yè)，水資源使用權(quán)確權(quán)登記的邊界約束條件尚不清晰。

（三）缺乏上位法的支撐

在確權(quán)方面，現(xiàn)有法律法規(guī)僅明確了直接從江河湖泊和地下水取用水資源需辦理取水許可證、取得取水權(quán)；對(duì)灌區(qū)內(nèi)用水戶的用水權(quán)、農(nóng)戶使用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和修建管理的水庫(kù)中水的用水權(quán)確權(quán)沒(méi)有法律依據(jù)。在水權(quán)交易方面，現(xiàn)有法律法規(guī)僅對(duì)取水權(quán)轉(zhuǎn)讓、南水北調(diào)受水區(qū)水量交易做了規(guī)定，灌區(qū)內(nèi)用水戶之間水權(quán)交易、其他區(qū)域間水量交易沒(méi)有法律依據(jù)。由于缺乏上位法支撐，試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展水權(quán)工作遇到較大阻力。

（四）水權(quán)確權(quán)和交易中的有關(guān)問(wèn)題尚需深入研究

試點(diǎn)過(guò)程中，在確權(quán)和交易方面，還存在一些問(wèn)題沒(méi)有形成共識(shí)，需要進(jìn)一步深入研究。如水資源使用權(quán)人的具體權(quán)利和責(zé)任內(nèi)容、確權(quán)期限、交易定價(jià)機(jī)制、交易平臺(tái)運(yùn)作方式、風(fēng)險(xiǎn)防控措施、區(qū)域間水權(quán)交易情形和條件以及政府與市場(chǎng)的關(guān)系等。

四、下一步工作考慮

一是加快開(kāi)展試點(diǎn)工作。督促試點(diǎn)地區(qū)加大工作力度，按照試點(diǎn)方案明確的各項(xiàng)任務(wù)和時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求，加快落實(shí)各項(xiàng)措施，盡快形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。加強(qiáng)試點(diǎn)工作交流，及時(shí)總結(jié)、宣傳報(bào)道試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)。

二是夯實(shí)工作基礎(chǔ)。加快完成國(guó)家水資源監(jiān)控一期項(xiàng)目，以農(nóng)業(yè)取用水計(jì)量監(jiān)控為重點(diǎn)全面開(kāi)展二期項(xiàng)目，健全水資源計(jì)量監(jiān)控體系。加快開(kāi)展江河水量分配，將區(qū)域用水總量控制指標(biāo)細(xì)化到各水源、各行業(yè)。全面加強(qiáng)和規(guī)范農(nóng)業(yè)取水許可管理，從嚴(yán)核定許可水量，嚴(yán)格取水工程驗(yàn)收和取水許可延續(xù)管理。

三是加快推進(jìn)相關(guān)制度建設(shè)。加快制定水資源使用權(quán)確權(quán)登記方案，明確確權(quán)的主體、對(duì)象、形式、權(quán)屬憑證期限及主要任務(wù)，在試點(diǎn)地區(qū)試行。加快出臺(tái)水資源用途管制指導(dǎo)意見(jiàn)，區(qū)分生活、生產(chǎn)、生態(tài)等類型，指導(dǎo)各地落實(shí)用途管制措施。加快出臺(tái)水權(quán)交易管理辦法，推動(dòng)水權(quán)交易規(guī)范有序開(kāi)展。鼓勵(lì)指導(dǎo)試點(diǎn)地區(qū)在確權(quán)和交易方面制定出臺(tái)地方性政策法規(guī)。

四是強(qiáng)化重大問(wèn)題研究。組織好水權(quán)相關(guān)課題研究，在水資源使用權(quán)的權(quán)責(zé)內(nèi)容和權(quán)利期限、交易條件、定價(jià)機(jī)制以及平臺(tái)運(yùn)作方式等方面取得突破，研究解決如何統(tǒng)籌處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，體現(xiàn)公平和效率。

齊兵強(qiáng) 張續(xù)軍 劉國(guó)軍 執(zhí)筆

陳明忠 審核