水權改革工作成效顯著

水利部水資源司

2014年以來，根據中央改革要求，水利部積極開展水權試點探索，加強水權制度建設，建立水權交易平臺，著力培育水市場，取得明顯成效。

一、水權工作總體進展

（一）水權試點取得積極進展

2014年7月，水利部在寧夏等7個省（自治區）啟動了全國水權試點工作，目前各?。ㄗ灾螀^）基本完成了試點任務，寧夏、江西、河南、甘肅、廣東5?。ㄗ灾螀^）已完成水權試點驗收。此外，河北、新疆、山東等?。ㄗ灾螀^）開展了省級水權試點?？傮w上看，各試點大膽探索、努力實踐，試點工作取得了實質性進展。

積極探索了不同類型的確權。試點地區以用水總量控制指標為依據，因地制宜，探索了不同類型的確權。寧夏回族自治區將區域用水總量控制指標分解到各市、縣，確認了區域取用水權益，開展了工業、農業取用水戶水權確權。江西省在新干、高安、東鄉3個試點縣，對納入取水許可管理的取用水戶、灌區內用水戶及農村集體經濟組織水塘和水庫中的水資源分類進行確權。湖北省宜都市結合農村小型水利工程產權改革，對農村集體經濟組織堰塘中水資源進行確權。甘肅省疏勒河流域將用水總量控制指標細化到農業、工業等各用水行業，明確到地表和地下水源，將水權確權到農業用水戶協會?？傮w上看，試點地區主要從區域和取用水戶兩個層面開展了確權，探索了不同類型的確權方式。

探索形成了多種行之有效的水權交易模式。一是跨區域水權交易。內蒙古自治區鄂爾多斯市和巴彥淖爾市開展了跨盟市水權交易，巴彥淖爾市將農業灌區節約的水資源有償轉讓給鄂爾多斯市的工業企業1.2億m3。二是跨流域水量交易。河南省依托南水北調中線一期工程，組織平頂山市與新密市、南陽市與新鄭市、南陽市與登封市開展了水量交易，交易水量3.24億m3。三是行業間和用水戶間水權交易。寧夏回族自治區中寧縣開展了節余農業水權向工業企業的有償轉讓，交易水量33.45萬m3。四是流域上下游間的水權交易。廣東省東江流域上游惠州市將結余的東江水有償轉讓給下游的廣州市，年交易水量1.02億m3。五是政府回購（或收儲）水權后向市場釋放。新疆維吾爾自治區昌吉回族自治州以不低于3倍的水價回購農戶節余水量，再向市場配置。

（二）積極開展了水權制度建設

水利部出臺了《水權交易管理暫行辦法》，明確了水權交易的類型、程序及有關要求；印發了《加強水資源用途管制的指導意見》，明確水權交易要符合用途管制要求。各試點地區出臺了一批制度辦法：寧夏、江西、山東等?。ㄗ灾螀^）均將水資源確權和交易納入了地方水資源管理條例；廣東省以省政府規章形式出臺了水權交易管理辦法；內蒙古、河南、河北、甘肅、湖北宜都等地出臺了閑置取用水指標處置、水量交易價格確定、水權收儲轉讓、交易風險防控等方面的制度辦法。

（三）有序推進水權交易平臺建設

2016年中國水權交易所正式成立，充分發揮了國家水權交易平臺的引領和示范作用。開發運行了在線水權交易系統，實現了公開掛牌、單向競價、成交公示等交易功能；與內蒙古、甘肅、寧夏、河南等地開展合作，利用已建系統，為地方搭建省級虛擬交易平臺，有力支撐了水權試點工作。水交所成立以來，已促成42單交易，交易水量14.68億m3，交易金額9.14億元。部分試點地區也搭建了地方水權收儲和交易平臺。交易平臺的建立為水權交易搭建了載體，推動了水權交易的公開、規范、有序進行。

（四）夯實水權改革的基礎工作

通過落實最嚴格水資源管理制度，實施水資源消耗總量和強度雙控行動，推動夯實水權改革基礎。一是區域取用水權益逐步明晰。建立了覆蓋省、市、縣三級行政區域的用水總量控制指標體系；加快推進江河流域水量分配，31條江河水量分配方案得到批復。二是水資源監控能力進一步加強。國家水資源信息管理系統基本建成并投入應用，中央、流域、省三級平臺實現互聯互通，建成1.5萬個國控取用水監測點，實現對全國70%以上的許可水量在線監控。三是取水許可管理進一步規范。印發實施了《加強農業取水許可管理工作的通知》《關于做好取水許可和建設項目水資源論證報告書整合審批工作的通知》，建立了取水許可臺賬系統，實現了取水許可的動態監管；每年組織開展水資源管理專項監督檢查，推動各級水行政主管部門提高規范化管理水平。

二、水權工作取得初步經驗

（一）基本探明了確權的主要路徑

水資源屬國家所有，水權確權是確定水資源使用權?？傮w上看，試點主要采取了四個步驟：一是明確區域取用水權益，將國家確定的區域用水總量控制指標和江河水量分配指標分解到市、縣，建立省、市、縣三級用水總量控制指標體系；二是在總量控制的框架下，制定水資源行業配置方案，明確生活、農業、工業、人工生態環境補水等水量份額，以此作為確權水量的邊界約束條件；三是在留足生活、人工生態環境補水的前提下，將農業用水指標細化到各灌區、農民用水協會、農戶等，將工業用水指標細化明確到各工業企業；四是在水量平衡、復核的基礎上，通過發放水權證確認農業用水水權，通過發放取水許可證確認工業用水水權。

（二）基本探明了水權交易需要把握的關鍵環節

試點經驗表明，水權交易應把握四個重點環節：一是科學公平地確權，這是開展水權交易的前提條件。二是建設水權交易平臺，這是水權公開公平公正交易的主要載體。三是確定合理的交易價格，這是交易雙方得以順利達成協議的關鍵。從各地實踐看，大多是在進行測算的基礎上采用了政府指導價方式。如河南省新密市與平頂山市之間的交易，根據南水北調工程中線一期工程基本水價、供求關系、交易成本、交易收益等因素確定交易價格。四是加強制度建設和交易監管，這是水權交易規范有序進行的重要保障。水利部以及各試點地區出臺制度辦法，強化政府監管，為規范水權交易起到了重要作用。

（三）統籌推進水權與相關改革，發揮改革組合拳作用

一是水權和水價改革相結合。甘肅省疏勒河流域對水權額度內的農業用水，執行基本水價；超水權額度的，按基本水價的2倍收取。二是水權和農村小型水利工程產權改革相結合。湖北省宜都市將農村堰塘工程確權與水權確權相結合，水權與工程產權相互匹配，水權成為有源之水，工程成為有水之源，兩權落在一處，充分調動了農民用水、管水的積極性。三是水權和地下水超采治理相結合。河北省在地下水超采綜合治理試點地區，將地下水可開發利用量細化到灌區，確權到農戶，倒逼用水戶調整種植結構和節水，有力推動了地下水壓采。四是水權改革和水資源稅改革相統籌。河北省將水資源稅改革和水權改革統籌考慮，對工業用水戶，以取水許可為依據下達用水計劃，超計劃按3倍征收水資源稅；對農業用水戶，以水資源可利用量為依據確權，超水權指標用水實行高水價。

三、下一步工作打算

一是總結試點經驗，鞏固并擴大水權改革成果。指導各試點地區及時對試點經驗教訓進行系統梳理和總結，提煉出可復制可推廣的經驗，形成一批可供全國水權改革學習借鑒的模式和樣板。研究制定水權確權方面的指導性文件，明確開展水權確權的總體要求、確權對象、確權路徑和方式方法、用途管制要求等。在全國層面積極穩妥推進水權確權工作，重點在水資源緊缺地區加快推進。

二是進一步推動和規范水權交易。強化水資源消耗總量和強度雙控，加快建立嚴控區域用水超載、嚴控河湖開發超限、嚴控地下水超采、嚴控行業用水超定額的水資源管控體系，通過“三條紅線”指標的倒逼作用，激發水市場活力，真正做到“兩手發力”。充分發揮中國水權交易所平臺作用，促進水權有序、規范流轉。

三是推進水流產權確權試點。指導幫助寧夏、甘肅、湖北宜都等地，按照中央對水流產權確權試點工作要求和試點實施方案，加快落實各項措施，及時幫助解決試點過程中存在的困難和問題，研究水資源使用權物權登記途徑、方式、內容、信息共享機制，確保如期完成試點目標任務。

四是進一步夯實工作基礎。加快推進跨省江河水量分配，強化水資源計量監控，結合國家水資源監控能力建設二期項目，加快完善計量監控體系。加強監督檢查，規范水資源管理。繼續組織技術支撐單位，加強水權基礎理論研究。

齊兵強 劉國軍 執筆

陳明忠 審核