第六節　山東省水污染綜合治理策略

山東省既是經濟大省、人口大省,又是污染物排放大省,尤其是個缺水的省份。山東省人均占有水資源量僅334m3,不到全國人均占有量的1/6,僅為世界人均占有量的1/25。為此,山東省在水污染的治理上煞費苦心,不斷探索,積極創新,水污染治理工作取得顯著成效,連續8年在實現兩位數經濟增長的背景下實現了水環境質量的明顯改善。

一、技術策略

環境目標確定以后,正確的技術策略是科學治理流域污染的基礎。技術策略不科學甚至不明確,流域污染治理難免陷入事倍功半的盲目狀態。針對小流域多的特點,山東省在南水北調工程治污實踐中逐步探索了一條“治、用、保”并舉的小流域污染綜合治理技術策略。

所謂“治”,即污染治理,是包括結構調整、清潔生產、末端治理、環境基礎設施建設、面源污染治理、清淤疏浚、環境管理等在內的全過程污染防治。“治”的目標是使流域內一切排污單位按照山東省發布的嚴于國家的地方標準穩定達標排放。以調水沿線為例,重點保護區(距離調水干線15km以內)排污單位COD排放濃度不大于60mg/L,氨氮不大于10mg/L;一般保護區(距調水干線15km以外)排污單位COD排放濃度不大于100mg/L,氨氮不大于15mg/L。

所謂“用”,是以循環經濟理念為指導,在污染治理的基礎上,因地制宜,利用流域內季節性河道和閑置洼地,建設中水截、蓄、導、用設施,合理規劃中水回用工程。“用”的目標是最大限度地實現行政轄區內部水資源充分循環,減少廢水排放量,同時發揮河庫自凈能力,使河流入湖口COD濃度不大于40mg/L,氨氮不大于2mg/L。

所謂“保”,是在保障防洪安全的前提下,綜合采用河流入湖口人工濕地水質凈化、河道走廊濕地修復、湖濱及湖區濕地修復等生態修復和保護措施,對流域的生態恢復過程進行強化。“保”的目標是充分發揮環境的自凈能力,削減面源污染,改善生態環境,促進農民增收,確保調水干線達到地表水Ⅲ類水質要求。

在2006年頒布的《山東省南水北調工程沿線區域水污染防治條例》(山東省第十屆人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過)中,“治、用、保”并舉的流域綜合治理思路上升為法律原則。在同年頒布的《山東省南水北調工程沿線水污染物綜合排放標準》(DB37/599—2006)中,“治、用、保”三個環節以科學的標準值環環相扣,使流域治污工作形成了科學、系統的有機整體。“治、用、保”流域水污染綜合控制技術策略上升為山東省政府治污戰略,已在省轄各大流域廣泛推廣應用并促進了水質顯著改善。

二、法規和標準策略

在流域污染治理技術策略確定以后,法規和標準的作用就是提供強有力的制度保障。

在經過了大量的調研和社會各界充分討論后,2006年11月8日,山東省人大常委會舉行了《山東省南水北調工程沿線區域水污染防治條例》立法聽證會,省內有關政府部門、專家學者、漁民、農民、企業界及中央和省級新聞媒體記者近百人參加了會議。2006年11月30日,省人大常委會審議通過了《山東省南水北調工程沿線區域水污染防治條例》,并于2007年1月1日起施行。《山東省南水北調工程沿線區域水污染防治條例》總結近年來山東調水沿線區域水污染防治工作的經驗,將“治、用、保”并舉的流域污染綜合治理思路上升為法律原則,在污染治理、水資源循環利用、生態修復與保護、生態補償、環境監督管理等方面作了一系列有針對性的規定。《山東省南水北調工程沿線區域水污染防治條例》將南水北調工程沿線區域劃分為核心保護區、重點保護區和一般保護區,相應明確了各級保護區不同的政策措施,特別強調了對核心保護區的保護。《山東省南水北調工程沿線區域水污染防治條例》突出了規劃在保障水質中的統領地位;要求完善環境監測監控系統和應急體系建設,增強快速反應能力和妥善處理突發環境事件能力;規定了建設項目環評文件限批制度,加重了對超標排污單位的處罰力度,增設了對污水處理廠超標排放的處罰規定;突出體現了節能減排,要求各級政府(企業)因地制宜,合理規劃建設再生水截蓄導用工程,最大限度地實現水資源循環利用,減少廢水排放;突破性地引入了生態補償的有關要求。《山東省南水北調工程沿線區域水污染防治條例》的頒布實施為調水沿線流域污染治理提供了堅實的法律基礎。

環境標準是數字化的法規,是環保部門重要的執法工具。2003年起,山東省逐步出臺了《山東省造紙工業污染物排放標準》等一系列分階段逐步加嚴的引導性地方環境標準。在此基礎上,針對南水北調工程治污實際,經過反復調研和論證,2006年3月1日,山東省環保局和質量技術監督局聯合發布實施了全國第一個流域性污染物綜合排放標準,即《山東省南水北調工程沿線水污染物綜合排放標準》。《山東省南水北調工程沿線水污染物綜合排放標準》堅持容量總量控制原則,將水環境目標與污染物排放標準銜接起來,體現了四個特點:一是按照不同的環境功能,將山東省調水沿線劃分為“核心保護區”、“重點保護區”和“一般保護區”,分區執行不同的排放要求;二是在南水北調工程沿線流域執行統一的綜合排放標準,從實質上取消了高污染行業的排污特權,為解決調水沿線結構性污染提供了有力的執法依據;三是按照“治、用、保”并舉的流域控制思路,以標準值把污染治理、水資源循環利用、生態修復和保護環環相扣,形成了層層遞進,有機結合的科學治污體系;四是把中水截、蓄、導等水利工程作為應對流域突發性環境污染事件的工程措施,最大限度地將污染控制在企業內部和支流,進一步保障了調水水質和流域生態安全。《山東省南水北調工程沿線水污染物綜合排放標準》實施以來,調水沿線主要污染物排放總量大幅削減,水環境質量明顯改善。與2006年相比,2007年山東調水沿線21個國家考核斷面COD平均濃度即下降了21.7%,氨氮平均濃度下降了21.2%。

三、經濟策略

制定和實施環境經濟政策是修補市場缺陷,啟動市場機制解決流域污染的有效手段。

隨著城市化進程的加快,城市生活污水已成為流域污染主要因素,污水處理廠的建設由于資金不足而一度步伐緩慢。山東省政府于2004年印發了《關于提高污水處理費征收標準促進城市污水處理市場化的通知》,明確要求提高污水處理收費標準,運用價格杠桿,啟動市場機制,為加快污水處理廠建設步伐起到了重要的推進作用。2013年,調水沿線所有10個設區城市和縣城都將污水處理費征收標準提高到0.8元/t,其中有8個設區城市(除濟南市、臨沂市外)已提高到1元/t,為市場化運作奠定了基礎。山東省政府還印發了《山東省城市污水處理費征收使用管理辦法》,對污水處理費征收、使用和管理等各環節進一步予以規范。在此基礎上,鼓勵各地采用BOT、TOT運營方式,多元化投融資,有效加快了城市污水處理廠建設。與此同時,利用價格政策鼓勵使用中水。山東省政府先后出臺了《山東省水資源費征收使用管理辦法》和《山東省節約用水辦法》,根據有關部門頒布的用水定額,實行超定額用水加價制度。這些經濟政策出臺后,收效顯著。山東省調水沿線所有縣(市、區)均已經建成城市污水處理廠并配套建成污水管網。以經濟欠發達的菏澤市為例,所轄9個縣(區)均建成污水處理廠,每座污水處理廠都配套建設了較完善的污水管網、除磷脫氮和污泥處理設施,配套建設了中水回用設施并與中水用戶簽訂了協議,每座污水處理廠都實行了市場化的運營管理體制和機制。

四、行政策略

行政監管是落實流域污染治理技術策略、經濟策略和法規策略的重要保障,是流域內各級政府的基本責任。行政監管不到位,其他一切都將成為一紙空談。山東省南水北調工程沿線流域治污工作中,行政監管主要在六個方面發揮了積極作用。

一是以跨境河流斷面監管為重點,落實政府環境責任。把行政轄區出境斷面水質達標情況作為考核轄區政府水污染防治工作的主要指標,列入各級政府水污染防治目標責任書,每年各級政府組織對責任書執行情況進行檢查,結果向社會公布。為更科學地評價行政轄區出境斷面水質,2007年,制定出臺了剔除上游影響因素的跨界斷面水質評估辦法,評估結果作為按年度實行“以獎代補”和流域限批的重要依據。

二是以建設項目審批為抓手,促進區域科學發展。對出境斷面持續得不到改善或累計60d超過年度最低目標要求的轄區,實行建設項目流域限批;對超標排污的企業實行企業限批。

三是以落實污染物排放標準為抓手,全面開展新一輪限期治理。《山東省南水北調工程沿線水污染物綜合排放標準》(GB37/599—2006)發布后,調水沿線各市在前期治理已經達到了國家有關標準的基礎上,對排污企業下達了新的限期治理任務。黃河以南地區限期治理期限為2007年6月30日,對不能按期達標的企業,依法實施限產治理,限產期限截至2007年年底;對通水后仍不能達標的企業,將依法實施停產治理。各地企業都把治污達標作為企業生存的基本條件,積極探尋治污新技術,喊出了“效益是錢,環保是命,不能要錢不要命”的樸實語言。《標準》的實施有力推進了調水沿線污染物減排工作。

四是以治污項目為抓手,落實治污規劃。流域治污成果是治污項目堆砌起來的。山東省政府對列入《南水北調東線工程山東段控制單元治污方案》的治污項目實行月調度、季通報、年考核制度。采取柱狀圖的形式,每月通報各市治污項目進度情況,在各市形成了你追我趕的工作局面。

五是以應急預案為抓手,防范重大環境事件。組織流域內重點企業,針對污染事故特別是在安全事故發生后次生的突發環境事件,按照“防治結合、預防為主、廠內控制、部門聯動、確保把事故污染控制在支流和行政轄區內部”的原則,編制專項應急預案,提出并落實相應的控制、處置措施,確保事故發生后調水干線的水質安全。

六是以環境執法為抓手,依法查處環境違法行為。把全省1000多家重點企業、166座城鎮污水處理廠和17個設區城市作為環境監管的重點,制定了《全省重點企業監管辦法》《全省城市污水處理廠水質監管辦法》《全省主要河流水質監測辦法》和《全省17個設區城市建成區空氣質量監管辦法》[《關于印發<全省重點企業監管辦法(試行)>等“四個辦法”的通知》(魯環發〔2007〕67號)],明確和規范了省、市、縣三級環保部門日常監管的主要任務。全省環境監管工作實現了制度化、經常化。全省上下形成了黨委領導、人大監督、政府負責、部門聯動、公眾參與、環保監管、全社會共同抓環保的大格局。