第二節 供電企業內部控制的發展歷程

20世紀70年代末以來，我國電力行業體制發生了幾次重要的改革。這些改革催生了當今的電力市場格局。供電企業在這風云變幻的產業改革浪潮中不斷成長。與此同時，供電企業的內部控制也逐漸完善與成熟。

一、我國電力行業體制改革

電力工業是國民經濟的基礎產業，是經濟發展和社會進步的重要保障。改革開放以來，我國電力工業的發展取得了舉世矚目的成就。中國電力工業的快速發展，得益于國家辦電政策的及時調整和電力行業體制的不斷改革。

我國電力改革30多年的歷程，大致可歸為三個階段（表26），其中第三階段正在不斷發展推進?；仡櫸覈娏π袠I體制改革歷程，既可了解我國電力改革發展的成果與問題，也將幫助人們在改革背景下找到供電企業的發展方向。

（一）第一階段

1978—1997年：省為實體，集資辦電。

為促進電力發展，解決嚴重缺電問題，國家出臺多渠道、多層次、多形式集資辦電政策，成立華北、東北、華東、華中、西北五大電力集團公司，華能、新力等發電公司，長江三峽、清江、五陵等水電公司，各省成立省電力公司，還成立了南方電力聯合公司。

（二）第二階段

1997—2000年：實施政企分開，公司化改組與競爭上崗試點。

1997年成立國家電力公司，我國電力開始步入政企分開、公司化改組、社會主義市場經濟軌道。1998年電力部撤銷，電力行政管理權移交國家經貿委及地方政府，至2000年底，全國大多數省電力工業實現政企分開。該階段針對第一階段的問題進行了改革：關停小煤電，開展城網改造，兩改一同價，加快水電與風電建設，取消亂收費亂加價，按項目經營期核定平均上網電價，在上海、山東、浙江、遼寧、吉林、黑龍江六省市進行廠網分開、競價上網試點，國家電力公司提出“四步走”戰略。

（三）第三階段

2001年至今：落實電力體制改革方案，繼續推進電力市場化改革。

2002年初，“電力體制改革方案”公布施行，重組成立國家電網公司、南方電網公司、五大發電集團公司和四大輔業集團公司。2003年，成立國家電監會，國務院批準發改委的“電價改革方案”，逐步推行發、輸、配、售電價形成機制和電價管理原則。2005年頒布《電力監管條例》。2006年確定“十一五”電力體制改革的8項基本任務。

新一輪的電力企業改革（2011年及以后）：2011年，中電建、中能建兩大新集團公司成立，標志著主輔分離邁出重要一步。2013年3月國家電力監管委員會撤銷，相關職能并入國家能源局，重組后國家能源局的綜合管理能力將增強，有望推動電力體制改革?！笆逡巹潯泵鞔_提出繼續深化電力體制改革：

（1）加快建立現代電力市場體系，穩步開展輸配分開試點，組建獨立電力交易機構，在區域及省級電網范圍內建立市場交易平臺，分批放開大用戶、獨立配售電企業與發電企業直接交易。

（2）改進發電調度方式，逐步增加經濟調度因素，為實行競價上網改革探索經驗。

（3）建立理順煤電關系的長效機制。

（4）按照基本公共服務均等化和現代企業制度要求，兼顧電力市場化改革方向，統籌推進農村電力體制改革。

表2 6

我國電力行業體制改革概覽

續表

二、我國電力企業市場化分析

電力產業體制改革涉及到整個電力產業的方方面面，主要涉及到其四個相關環節的有效銜接與配合和如何對四個環節進行改革從而最終形成一個能促使合理電價形成的機制。本部分先探討電力市場的結構，然后重點分析會對供電企業造成較大影響的市場化改革措施。

（一）電力市場結構1.發電市場

發電市場是指由各電力生產企業形成的市場。自“廠網分開”以來，發電市場是一個比較充分競爭的市場。目前國家確定的區域電力市場建設試點，其本質上是一種發電市場的競價平臺。

2.輸電市場

輸電市場即各輸電網公司形成的市場，其是自然壟斷性的市場，是為電力輸送提供服務的市場。從傳統意義上講，輸電環節在電力系統中具有網絡覆蓋性強、投資大等特性，因而輸電市場有自然壟斷特征。而從近幾年來推行的大用戶直購電政策來看，發電廠商和大用戶之間單獨建設輸電網絡已經成為可能，供電企業在輸電市場傳統的壟斷地位已有一定的動搖。

3.配電市場

配電市場是指由各終端變電站形成的市場。這個市場將直接面對大部分消費群體，尤其是家庭用電群體和一些不能直購電的生產廠商。與輸電網絡相比，配電網絡的小區域覆蓋特點明顯，傳輸距離也比較小。正是由于配電網絡覆蓋性比較弱這個特點，這個環節被認為是能夠引入競爭的環節。

4.售電市場

售電市場是指售電商通過電力交易中心從配電商或發電商那里批量買入電力，再轉手出售給終端用戶的市場。這是一個電力銷售和資金回籠的過程。售電商在生產廠家和用戶之間是一種類似于經紀人性質的關系，起一個牽線搭橋的作用，除需有一定資質和服務要求外，資金要求和技術要求都不高。同時，由于各售電商之間服務水平等存在一定的差別，因此，售電市場是一個壟斷競爭市場。

隨著技術的發展和改革的推進，電力市場中一些原本屬于自然壟斷性的環節也開始引入競爭，利用市場主體自行來解決一些改革難題不失是一種好的方法。然而在制定具體的改革措施時，站在不同立場有不同的觀點。并且，在實施過程中，每種措施造成的影響都有積極和消極的一面。在改革過程中，既要充分利用市場主體的主觀能動性，充分發掘市場潛能，在合理范圍內引入競爭，也要結合電力行業自身不可改變的特征和我國國情。

（二）市場化措施

電力市場化改革作為“十二五”發展規劃的重點領域，其重要性和影響力不言而喻。各項市場化措施中，對供電企業產生影響的主要有：廠網分開、主輔分離、輸配分開、配售分開。為此，下文將詳細介紹這4項市場化措施的進展和影響。

1.廠網分開

“廠網分開”，主要指將國家電力公司管理的資產按照發電和電網兩類業務劃分，并分別進行資產重組。廠網分開后，原國家電力公司擁有的發電資產，除華能集團公司直接改組為獨立發電企業外，其余發電資產重組為規模大致相當的3～4個全國性的獨立發電企業，由國務院分別授權經營。在電網方面，成立國家電網公司和南方電網公司。

這項市場化改革劃分了國家的發電資產和電網資產，將電力市場一分為二，最先打破了電力市場的壟斷局面，也直接催生了現有的供電企業的格局。對供電企業而言，產業鏈上游是比較充分競爭的發電市場。發電市場的市場化凸顯了供電市場的壟斷性，在購售電交易中，供電企業占據相對主導的地位。

2.主輔分離

“主輔分離”是指企業將非核心輔助性的業務從其主營業務中分離出來，集中力量發展主業的做法及模式。主輔分離包括“管理分離、資產分離、人員分離、業務分離、利益分離”5個要點。

“主輔分離”是國有大中型企業改制的主要形式之一，其核心就是鼓勵有條件的國有大中型企業在進行結構調整、重組改制中把主業和輔業分開，并利用非主業和閑置資產，通過多種方式分流安置企業富余人員。

近年來，電力行業的改革政策和實際舉措表明：電力主輔分離、主多分離是電力體制改革的重點項目，已經并將繼續在各級電力企業逐步、深入推進?！爸鬏o分離”將使供電企業將更多的資源和精力放在主業上，提升競爭力。

3.輸配分離

“輸配分離”是指劃分電網的輸電業務和配電業務，交由獨立的企業經營，形成輸電市場和配電市場。目前，世界上大多數國家的電力市場尚未實現輸配分離，我國也不例外。輸配分離的可行性，也是目前各界爭論的焦點。

反對輸配分離的一方的觀點通常是：電網具有自然壟斷屬性，經濟學理論證明，實行一體化壟斷經營，是具有自然壟斷屬性行業的最優制度安排。贊成輸配分離的一方的觀點通常是這樣做能夠消除壟斷，刺激競爭，形成更合理的電價。

從各國實踐看，輸配分開并沒有作為一項重要的內容在各國改革中被強調，主要原因是輸電和配電都具有自然壟斷性屬性，兩項業務不存在利益沖突、盈利模式相同、監管方式相似，分開的必要性不強。在借鑒國際經驗時，需要透過現象看本質，輸配電體制改革的核心是與可競爭業務分離，具有獨立合理的輸配電價體系，實現輸配電網健康發展、公平開放。

4.配售分離

“配售分離”是指將供電企業的售電業務分離出來，交由具有獨立法人資格的售電企業來經營。此項改革措施的終極目的是構建多買方、多賣方的電力市場，讓消費者和用戶得到質優價廉的電力產品。目前，我國在這方面正在進行嘗試和探索，部分地區已開展電力用戶與發電企業直接交易試點。這項改革措施將對供電企業造成的影響是：分離售電資產和業務，改革相關的組織結構。

三、供電企業內部控制建設的往與今

隨著我國社會主義市場經濟的不斷發展和電力行業體制改革的不斷深入，企業外部和企業內部都對供電企業的內部控制提出了更高的要求。供電企業的內部控制經歷了哪些發展歷程?現狀如何?未來又將怎樣建設和完善?

（一）供電企業內部控制建設的背景

為什么要建立和健全供電企業的內部控制?如第一章所述，內部控制作為現代企業的重要管理工具，擁有許多有益的功能。而除了由于內部控制有這些普遍適用性的功能以外，供電企業的內控建設是否還基于一些特殊的背景呢?本書將從三個方面來分析供電企業內部控制建設的背景。

1.電力市場化的必然要求

正如本節的第一部分所述，供電企業面臨著風云變幻的電力行業體制改革，其核心是“電力市場化”。目前，我國的供電企業尚處于缺乏市場化的經營環境中，但這一環境很可能會因為國家政策的改變而改變，如正在醞釀中的輸配分開、配售分開，會對供電企業產生深刻的影響。未來供電企業將會面臨競爭更加激烈的外部環境，如何提升核心競爭力是供電企業獲得有利地位的關鍵。

市場競爭（MarketCompetition）是市場經濟中同類經濟行為主體為著自身利益的考慮，以增強自己的經濟實力，排斥同類經濟行為主體的相同行為的表現。市場競爭的內在動因在于各個經濟行為主體自身的物質利益驅動，以及為喪失自己的物質利益被市場中同類經濟行為主體所排擠的擔心。

內部控制將全方位提高供電企業的競爭力，包括以下幾個方面。

（1）商品競爭：供電企業主要提供價格合理、安全穩定的電能產品。有效的內部控制能夠保持電力供應的安全穩定，贏得用戶的青睞。

（2）素質能力競爭：內部控制的基礎要素是控制環境，而控制環境的重要組成部分是人力資源?！镀髽I內部控制應用指引第3號———人力資源》指出，人力資源是指企業組織生產經營活動而錄（任）用的各種人員，包括董事、監事、高級管理人員和全體員工。有效提升員工的素質，將使企業在素質能力競爭中奪取優勢。

（3）服務競爭：對于供電企業來說，與客戶的聯系不僅僅在于客戶啟動電源的時刻?？蛻暨€需要供電企業作出質量承諾、表現良好的服務態度、踐行周全的服務條例。內部控制將要求把服務競爭設計到具體的業務流程中并實時將用戶的信息反饋給相關部門，有利于企業服務的優化升級。

（4）信息競爭：信息是有價值的資源?，F代企業的一項重要管理工作就是建立健全企業信息系統?！镀髽I內部控制應用指引第18號———信息系統》指出：信息系統是企業利用計算機和通信技術，對內部控制進行集成、轉化和提升所形成的信息化管理平臺。內部控制中的信息系統建設與信息競爭趨勢巧妙契合，有助于提升供電企業的信息競爭能力。

（5）價格競爭：經濟學對價格競爭的定義是：企業運用價格手段，通過價格的提高、維持或降低，以及對競爭者定價或變價的靈活反應等，來與競爭者爭奪市場份額的一種競爭方式。目前，我國的電價受到嚴格的規定且電力市場處于賣方市場，價格競爭尚不充分。但是內部控制有利于精細化管理、提升企業效率，客觀上有利于企業提供質優價廉的服務。

（6）信譽競爭：企業信譽是企業無形的資本，較高的信譽是企業立足市場求得發展、獲得競爭優勢的法寶。因此塑造企業良好的信譽是每一個企業應注重和著重解決的問題。供電企業如何建立良好的信譽?首先內部控制環境中就應該有普及的信譽意識，然后落實到具體的業務中，與上游的供應商和下游的電力用戶保持良好的商業關系。

2.外部監管的要求

供電企業的內控建設受到多方外部監管力量的敦促，外部監管力量對供電企業內部控制建設的影響見表27。

表2 7

電力外部監管概覽

3.國有企業發展的本質要求

近年來，國有企業的重大危機接二連三地發生。這些國有企業忽視了風險的防范和控制，最終使國家資產遭受了慘重的損失。

國有企業與一般私有制企業不同。從資產的規模上看，國有企業一般比較龐大，一旦遭受損失，往往數額比較巨大。從性質上看，國有企業屬于全民所有，它的經營失敗不但會損害全民的利益，并且也會危及社會的穩定。為了防止高風險事件的發生、保持其作為國有企業的經濟優勢，供電企業應當建立健全內部控制，自覺地改進管理模式。

（二）供電企業內部控制建設發展歷程

自政企分開后，我國的供電企業就逐步建立了現代企業的管理模式。作為重要的管理工具，內部控制一直以來都受到供電企業管理層的重視。結合COSO框架、企業內部控制配套指引中的內部控制維度，總結出我國供電企業的內控建設發展歷程。

1.內部環境

（1）組織架構。在國家電力公司階段，整個企業是一個集發、輸、配、售為一體的電力“托拉斯”。由于企業的組織結構過于龐大，造成了人員冗余、資源浪費等問題。2002年國家電力公司拆分后，電網資產分離出來，由現有的兩大電網集團管理。至此，新的供電企業集團架構形成。省級子公司是獨立核算的法人單位，其組織架構也日趨完善?？偟膩碚f，伴隨著電力體制改革，我國供電企業的組織架構是在進步的，不斷專業化、精簡化。

（2）發展戰略。在計劃經濟時代，企業的發展規劃是國家指定的。計劃經濟時代的供電企業，缺少符合國情、符合未來發展趨勢的清晰的發展戰略。

隨著改革開放的深入，我國的社會主義市場經濟逐漸成熟。我國的供電企業在社會主義市場經濟時代更加注重符合未來發展趨勢的戰略規劃。近幾年，國家電網公司從推動能源和電力科學發展，更好地服務經濟、社會、環境協調發展的需要出發，正加快實施“一特四大”戰略。南方電網瞄準“成為服務好、管理好、形象好的國際先進電網企業”的目標，促進“電網發展向更加智能、高效、可靠、綠色方向轉變，企業管理向精益化方向轉變”。

（3）人力資源。由于管理理念的落后以及相關政策的不合理性，在建設初期供電企業的人力資源管理明顯存在著不足，如人力資源缺乏或過剩、結構不合理、開發機制不健全、激勵約束制度不合理等。隨著供電企業管理模式的逐步完善，供電企業的人力資源管理更具時代性，又富有電力行業特色。

國家電網公司積極推行“四個創新”和“五個結合”，以能力建設為核心，以高層次人才和創新型人才培養為重點，大力開展全員培訓，提高隊伍整體素質，培養和造就結構合理、素質優良的經營人才、管理人才、技術人才和技能人才隊伍。

南方電網公司按照公司戰略的要求，人力資源管理以戰略控制為主導、以“抓大放小”為原則，按照“集中統一、充分授權、分級管理、權責對應”的管理要求，實行一級抓一級、一級對一級負責，在組織架構、用工管理、干部人才管理、薪酬與績效管理、培訓與評價管理等方面形成了一系列具有南網特色的制度與做法。

（4）社會責任。隨著電力在經濟社會的重要性不斷增強，供電企業的社會責任也不斷拓寬和加重。從一開始的保證供電穩定到現在的全方位社會責任，供電企業在這方面無疑取得了長足的進步。

從2006年開始，我國的供電企業就自覺出具企業社會責任報告，積極與社會交流與溝通。

國家電網公司發布了《公司履行社會責任指南》，要求將“安全、高效、綠色、和諧”的要求全面融入電網的建設和運營過程，以保障更安全、更經濟、更清潔、可持續的能源供應為中心，實現經濟、社會和環境的綜合價值最大化。公司自2008年開始積極探索將社會責任全面融入電網建設的有效路徑，經過幾年的努力，初步總結了“堅持一大目標、貫徹四大要求、覆蓋四大環節、落實五大支撐”的“責任基建”模式。該特色模式在青藏聯網等工程實踐中頗有成效。

南方電網公司確立了“萬家燈火南網情深”的核心價值觀，涵蓋了對客戶的熱忱服務之情、對員工的悉心關愛之情、對環境的綠色親善之情、對社會的拳拳回報之情，實質是負責任地對待政府、客戶、員工、合作伙伴、環境、社區和公眾等每一個利益相關方。南方電網公司承諾：在決策中充分考慮社會和環境因素，對決策活動所造成的社會和環境影響承擔責任，采取透明的和合乎道德的行為，遵守法律法規和國際行為準則，將社會責任全面融入公司運營，通過構建與利益相關方的和諧互動關系，不斷滿足利益相關方的關切和期望，為社會創造最大的價值，贏得社會的信任和尊重，促進自身和社會共同可持續發展。

（5）企業文化。在供電企業建立初期，企業文化相對貧乏。電力體制改革起步以來，供電企業的企業文化逐漸豐滿。

國家電網公司確立了“五個統一”，即統一的價值理念、發展戰略、企業標準、行為規范、公司品牌。省公司對基層供電單位定期進行企業普考，開展企業文化建設全員培訓。

南方電網公司確立了企業的使命、核心價值觀、戰略目標、南網精神、經營理念、服務理念、安全理念、行為理念、團隊理念，制定并實施員工輔導計劃（EMP），幫助員工搭筑“幸福工作平臺”。

2.風險評估

在外部環境較穩定、單一的年代，供電企業面臨的主要風險是生產風險，即在輸配售環節的一些技術性、管理性風險。供電企業一直比較注重安全生產工作，重視安全文化建設、生產風險管理工作。然而，隨著社會主義市場經濟建設的逐步推進、電力體制改革不斷深入，供電企業面臨的經營環境越來越復雜，需要做好各種風險評估工作和應對措施。

近年來，在國資委的大力支持和幫助下，國家電網公司認真貫徹落實國資委《中央企業全面風險管理指引》等有關文件精神，積極探索管理創新，強化“三道防線”職能，不斷推進全面風險管理體系的建設和完善，公司經營工作總體態勢良好、經營效益穩步增長，管理效率持續提升，實現了“速度、效益與風險”的內在平衡。2009年3月，公司成立全面風險管理委員會，公司黨組書記、總經理親自擔任委員會主任。公司所屬53家單位均相應成立了組織機構。

（1）完善管理制度：2010年以來，公司先后研究制定了《關于開展全面風險管理工作的指導意見》、《全面風險管理與內部控制工作方案》和《公司全面風險管理與內部控制工作管理辦法（試行）》。

（2）建立報告機制：建立了覆蓋全公司的全面風險報告體系，組織公司總部各部門、各單位開展風險編制與評估工作，全面完成各年度全面風險管理報告編報工作。

（3）建設信息系統：2010年，公司啟動了風險管理信息系統建設工作，利用SAP—GRC成熟技術并結合公司管理實際開發建設專業化的風險管理信息平臺，提高了公司風險管理工作效率。

（4）試點開展評價：公司深入開展全面風險管理評價體系研究，明確風險管理組織、內部控制、風險管理文化等10類考評對象，設置131項評價指標及評分標準，構建了公司全面風險管理評價體系，并組織青海、天津公司進行試點測評。

南方電網公司成立之初，就對安全管理工作提出了“高標準、嚴要求，科學化、規范化、細致化和與國際接軌”的要求。2003年5月公司原安監部，開始現代安全管理體系的研究，并確定深圳、珠海、遵義供電局作為體系試點單位。2005年8月，公司安生部組織編制了《電力企業安健環綜合風險管理體系指南（PCAP體系）》，并經試點單位試用，效果明顯。2007年公司在總結深圳、遵義、廣州蓄能電廠在體系應用經驗的基礎上，結合電網企業的特點，在公司領導的直接帶領下、在各單位、各部門的支持下，組織人員對“PCAP體系”進行了調整、改進和進一步完善，形成了今天推廣應用的《安全生產風險管理體系》。近年來，南方電網公司面臨的內外經濟形勢日漸復雜、電力供需矛盾凸顯，經營保障任重道遠。公司黨組意識到，開展全面風險管理是公司推進實施中長期發展戰略、實現創先目標的必然選擇。2013年，公司設立了全面風險管理委員會，召開了全面風險管理委員會第一次會議，審議通過了公司首份年度全面風險管理報告和《全面風險管理體系建設工作方案》，這標志著公司全面風險管理委員會正式啟動運作。在國資委和公司的風險分類框架指引下，充分考慮公司業務實際，報告梳理出了安全生產風險、戰略風險、市場風險、財務與運營風險、法律風險、廉潔風險、公共關系風險等7項重點風險，并列入一級風險，下設45項二級風險及各二級風險下的多個風險事項，擬定了54項綜合風險管控措施。

3.控制活動

與風險評估的發展相一致，供電企業的控制活動也從單一走向全面，由粗放走向精細。

（1）資金活動。資金活動，是指企業籌資、投資和資金營運等活動的總稱。供電企業的資產規模和營業額都呈上升趨勢，其資金運動規模龐大、影響廣泛。供電企業的資金活動對供電工程建設改造、電力設施的安全穩定至關重要。在資金管理方面，我國供電企業制定了《資金管理辦法》、《銀行賬戶管理實施辦法》、《資金安全管理實施辦法》、《資金集中支付管理辦法》等內部規章制度。近年來，供電企業逐漸重視財務公司的建設，用以提高企業資金的利用效率。財務公司在推動我國電力行業的健康發展方面也發揮著獨特的、不可或缺的作用。因此，對于已經擁有財務公司的供電企業來說，應該進一步明確財務公司在企業集團發展中的定位，高度重視發揮財務公司的各項功能，這也是供電企業實現可持續發展的重要保證。

（2）采購業務。供電企業的采購業務主要涉及電網工程物資的采購。由于物資的專業性強、種類多、價值量高等特點，供電企業的物資采購管理是企業日常經營

管理的重要組成部分。采購管理（ProcurementManagement）是計劃下達、采購單

生成、采購單執行、到貨接收、檢驗入庫、采購發票的收集到采購結算的采購活動的全過程，對采購過程中物流運動的各個環節狀態進行嚴密的跟蹤、監督，實現對企業采購活動執行過程的科學管理。采購管理包括采購計劃、訂單管理及發票校驗三個組件。隨著外部法制環境的完善，各供電企業都已根據《中華人民共和國招投標法》、上級有關規定和企業實際情況，設立標準化的招標采購管理辦法。

（3）資產管理。由于資產的特殊性，供電企業的資產管理一直是一項難題，至今未得到有效解決。各供電企業已作出的努力包括嘗試“資產全壽命管理”模式、制定《資產經營管理考核辦法》、《固定資產管理辦法》、《賬銷案存資產管理實施辦法》、《資產出租管理暫行辦法》等內部規章制度等。

（4）銷售業務。供電企業的銷售業務主要是電力的銷售。供電企業在這方面的工作重點主要有兩個，其一是保證電力及時供應，其二是保證電費的及時收繳。電力的及時供應涉及其他環節的技術和管理問題，而電費的及時收繳關系到客戶信用管理等。各供電企業越來越重視電力營銷，以精細化手段實現效益最大化，具體表現有：推廣經濟調度、電壓無功管理、線損基礎管理等。

（5）研究與開發?？茖W技術是第一生產力。保持企業的創新研究能力就是保持不竭的生產力。伴隨著國家鼓勵科學技術發展政策的推進和企業自身的發展要求，供電企業越來越重視研究與開發，取得了較多的研究成果。

（6）工程項目。這里所稱的工程項目，是指企業自行或者委托其他單位進行的建造、安裝工程。供電企業的工程項目主要是電網建設項目。

自成立以來，國家電網公司優化完善國家電網總體規劃設計，并正式上報。推進、完成多項跨區電網工程。特高壓直流示范工程建設加快推進，工程調試、生產準備工作全面啟動。加強投資計劃管理，非生產性投資和小型基建項目得到有效控制。加強技改、大修管理，提高電網輸送能力。

南方電網公司以建設“智能、高效、可靠”的綠色電網為己任，以創先為平臺，國際視野定標桿，結合實際尋路徑，持之以恒求實效。通過不懈努力，實現公司系統基建管理水平上臺階。為此，結合工作實際，提出了基建工作思路：即通過“七個一體化”管理基礎的構建，不斷強化基建“六個管理”（項目管理、安全管理、質量管理、造價管理、進度管理、技術管理），持續提升基建管理水平。

（7）擔保業務。這里所稱的擔保，是指企業作為擔保人按照公平、自愿、互利的原則與債權人約定，當債務人不履行債務時，依照法律規定和合同協議承擔相應法律責任的行為。擔保企業一般是資信狀況較好的企業。由于所有制性質、行業背景等原因，我國的供電企業比較符合擔保人的資質條件。隨著資本市場的不斷發展，供電企業的擔保業務也逐漸增多，債務人的經營領域并不局限于電力行業，如2008年國家電網曾在中國網通發行50億元公司債券時為其提供擔保。近幾年，隨著供電企業風險意識的增強，企業加大了對擔保業務的風險防控。以某網省公司為例，該公司制定下發了《關于妥善處理縣級供電企業對外擔保事項的指導意見》，完成了歷時兩個多月的44個縣級企業歷史遺留對外擔保專項清理工作，共清查出對外擔保事項24起擔保，擔保本金為人民幣6801.5萬元（含美金281萬元），已化解的擔保事項17起，避免經濟損失3264.6萬元，占擔保本金的48%。

（8）業務外包。業務外包是指企業利用專業化分工優勢，將日常經營中的部分業務委托給本企業以外的專業服務機構或其他經濟組織（承包方）完成的經營行為。在電力體制改革前，電力行業的業務外包不多，因為當時工程設計、施工、管理都可由“電力托拉斯”獨自承擔。而隨著電力體制改革的逐步深入，特別是主輔分離的推進，使得電力行業內部的分工更加專門化、精細化，供電企業的外包業務也逐漸增多。業務外包涉及到兩個關鍵的問題。一是業務本身的風險。隨著政府的日益重視和企業自身風險意識的加強，大多數供電企業在業務外包時格外注重安全管理，貫徹“安全第一、預防為主、綜合治理”的方針，履行業主單位安全生產主體責任，生產項目外包工作要服從安全的大局，實現安全生產和文明生產。其二是業務外包模式下的勞動用工管理問題。近幾年，供電企業不斷強化勞動計劃和定編定員入口管理，推進業務外包模式下的勞動用工管理模式。2011年初，為了系統研究整體用工策略的優化，國家電網公司人力資源部確定了業務外包用工、勞務派遣用工、集體工管理等四項重點研究課題，并布置安徽、江蘇、浙江、重慶等4家單位進行研究。由于安徽公司在實施農電業務外委方面具有豐富實踐經驗，再加上業務外包是公司下一步優化用工策略的改革重點，因此承擔了業務外包用工課題研究。供電企業業務外包模式下的勞動用工研究，對解決國網公司管理熱點問題、優化公司資源利用方式具有重要意義，充分體現了管理創新課題研究服務于公司改革發展需要的鮮明特點。

（9）財務報告。要保證財務報告的真實可靠，關鍵是建立健全財務管理體系和強化內部會計控制。相對而言，內部會計控制是供電企業內部控制中建立較早的部分。在國家電力公司階段，就已經實施了《國家電力公司內部會計控制制度指引》。近年來，國家電網公司全面貫徹國資委提出的全面風險管理的要求，制定了《國家電網公司全面風險管理指導意見》、《內部會計控制指引》、《國家電網公司會計基礎工作規范》、《國家電網公司財務控制評價辦法（試行）》，并圍繞建立健全內部控制機制，大力推行財務管理創新，積極構建以“六統一、五集中”為主線的財務集約化管理體系，取得了明顯成效?！傲y一”包括統一業務流程、統一組織體系、統一規范執行、統一信息平臺（標準）、統一會計政策、統一會計科目、統一成本標準。在此基礎上，公司緊緊圍繞財務資源的集約化管控，進一步實施“五集中”管理?！拔寮小卑▽嵤嫾泻怂?、實施資金集中管理、實施資本集中運作、實施預算集約調控、實施風險在線監控。

（10）全面預算。全面預算是指以價值形式對公司生產經營和財務活動所作的具體安排。預算管理是指對預算的編制、審批、執行、控制、調整、考核及監督等管理方式的總稱。在預算管理方面，供電企業制定了《預算管理辦法》、《中長期滾動預算管理暫行辦法》等規章制度。隨著省公司預算管理體系的不斷完善，供電企業的預算管理水平明顯提升，零基預算、標準成本的實施，帶來預算準確性的增強，全面預算管理對公司生產大修、基建技改、經營管理的指導作用也日趨明顯。

（11）合同管理。進入市場經濟以來，原來粗放的管理模式已經不適應形勢發展的要求。針對國家政策和企業的實際需要，供電企業成立專門機構合同管理科，進行公司對外的合同管理工作。在執行國家法律、法規及上級的規章制度的前提下，又相繼印發了《合同管理辦法》、《合同審計管理辦法》等規范性操作文件，為各種經濟活動合同的簽訂提供了依據。在合同管理辦法中，明確了在合同管理中各管理職能部室的職責分工和權限。

4.信息與溝通

（1）內部信息傳遞。內部信息傳遞，是指企業內部個管理層級之間通過內部報告形式傳遞生產經營管理信息的過程。一個組織的溝通效果決定了組織管理效率，在企業的經營管理過程中，如果能做好組織溝通，對促進企業績效目標的實現能起到事半功倍的效果。暢通而有效的組織溝通，有利于信息在組織內部的充分流動和共享，有利于提高組織工作效率，有利于增強民主管理，促進組織決策的科學性與合理性。

隨著現代通訊技術的不斷發展，越來越多的企業將便捷的通信技術引入企業的內部溝通之中。目前，已有供電企業與通信企業合作打造了一款內部即時通信工具，解決其內部員工在線溝通問題。還有一些供電企業的基層班組相繼開通班組微信群組，將微信的語音對話、圖片傳輸、信息編輯等功能應用于現場故障情況報送、遠程派工、遠程答疑等，不僅搭建了本部與現場的有效溝通媒介，還大大提升了內部信息共享，改變了傳統電話方式的單點聯系、信息傳播慢的弊端，利用信息群發的優勢，既節約了信息逐一報送的時間，又發揮了集體作戰、共同解決故障難點的作用，大大提升了工作效率。

（2）信息系統。經過長期的發展，我國的電力信息化建設取得了很大的發展，各電力集團、電網公司建立了網絡、開發了OA、MIS和其他應用系統，各供電公司已經建立和正在建立電力營銷管理系統。經研究表明，電力企業信息化總體上處于較高水平。由于電力生產安全性與穩定性的要求，電力企業對生產、調度過程控制的自動化應用一向比較重視，而對業務管理信息化的重視卻相對不足。

在信息化方面，國家電網所做的努力有：為了徹底解決數據中心的問題、有效變革公司運轉流程，從2010年開始展開SG186信息系統建設。2012年對國家電網總部大樓的觀光電梯進行信息化升級改造，加強企業對外的信息發布。

南方電網所做的努力有：自2010年開始，為適應公司戰略轉型、管理轉型、電網轉型，公司信息化建設也進入轉型關鍵期，從分散組織建設轉變為集中統一組織建設，從單個項目制的建設轉變為全面實施信息化規劃，從孤島式、條塊化的滿足單個業務的部門級應用轉變為融入先進管理理念、橫向集成、縱向貫通的企業級應

用?！笆濉逼陂g，公司明確提出了采用SOA（Service OrientedArchitecture）

技術路線建設企業級應用系統的思路。

5.內部監督

供電企業的內部監督機制是在外部監督力量的推動下建立起來的。1985年8月國務院發布《關于審計工作的暫行規定》要求大中型企事業單位應當建立內部審計監督制度。同年12月，審計署出臺了《關于內部審計工作的若干規定》，明確了內部審計的任務、職權、工作程序，將內部審計職能定位為監督主導型。電力企業內部審計正是順應這種要求建立起來的。從1994年國務院選擇100家國有大中型企業建立現代制度試點工作以來，電力企業加速了其公司制改組。在進行公司化改制和建立現代企業制度的過程中，內部監督機制對供電企業的重要作用日益體現。隨著2002年以來電力市場化的發展，供電企業為實現差異化的戰略目標，更自覺地進行內部監督機制的建設。目前，集約化管理對我國供電企業內部控制環境、風險評估等各個方面產生重大影響，因而內部監督機制需要進一步優化升級。

總之，我國供電企業的內部控制是在不斷發展完善的。而隨著企業本身發展需求的增加和外部環境的變動，供電企業的內部控制也面臨著一系列考驗，本書將在后續的章節中重點討論目前供電企業內控中存在的問題以及供電企業的內控設計與評價。

（三）供電企業內部控制的現狀與提升空間分析

如前所述，供電企業的內部控制經歷了從欠缺到完善的過程。供電企業現有的內部控制體系是否十全十美了呢?答案是否定的。正是由于內控還存在著問題，才有討論供電企業內部控制的必要。本小節將在總結業內人士的工作經驗、研究人員的調查成果的基礎上，對供電企業內控現狀進行分析，主要揭示尚需改進的不足之處。

1.內部環境

（1）領導者缺乏深入認識。盡管上級要求重視內部控制，加大內控假設力度，但現今有些供電企業領導對內部控制不夠重視，認識也十分有限，對日常的內部控制工作也僅僅是為了完成有關上級部門的考核而開展的，從而在制定內部控制制度和完善相關獎懲規則時的積極性有限，導致企業并沒有完善的內部控制制度，而有些企業即使表面上建立了內部控制制度，但內部控制制度完全形同虛設，這就導致了部分供電企業的管理混亂，不能嚴格按章程辦事，內部控制不能發揮其原本的功用。

（2）員工缺乏風險意識。供電企業過去長期政企合一，高度壟斷，市場風險、投資風險、融資風險等往往是接觸不到或是很小的。政企分開后，隨著我國市場經濟體系的逐步完善以及世界經濟一體化趨勢的加強，供電公司所面臨的市場環境日益復雜多變，中小型電力企業因規模小、易受影響的特點，其經營風險在不斷增加，不確定的因素越來越多，但是當前一些中小供電企業缺乏預警機制，員工的風險控制意識不強。風險一旦來臨，企業將會陷入失控的狀態。

（3）治理結構有待完善。一些基層供電企業法人治理結構目前尚處于完善之中，要按照企業制運作的要求，應當建立起規范的董事會、監事會，逐步建立由治理層決策、管理層執行的現代企業治理結構，真正實現產權明晰、權責分明、管理科學的現代企業制度，從治理結構上保證內部控制制度的有效建立。

（4）組織結構未發揮應有的作用。我國企業中一般都設立了用以協調所有者與經營者間的委托代理關系的制衡制度，如按照《公司法》及公司章程的規定建立了股東大會、董事會、監事會制度。但由于我國電力企業股權結構的先天缺陷，使得企業建立起來的組織結構并未發揮應有的作用。表現在：第一，董事會獨立性不強。理論上，董事會在公司治理中起著重要的樞紐作用，一方面，它是所有者的代理人，代表所有者的利益；另一方面，企業經理層的委托者，負責對企業經理層的監督和激勵。在實踐中董事會不能站在獨立的立場上代表所有股東的利益，同時由于董事會成員的精力、素質和專業水平等方面的限制，導致董事會的運轉并未發揮實質性的作用。第二，監事會的作用得不到切實發揮。監事會的成員基本上是企業內部的人員，由組織部門或經理層任命進入監事會。由于缺少監督者應有的獨立性和缺乏有效的監督手段及監督技能，使得企業監事會代表股東對董事會進行監督的職能并未有效實施。

2.風險評估

（1）觀念落后，忽視風險評估工作。如前所述，我國供電企業由于長期的高度壟斷和政企不分，使得許多供電企業的風險意識較差，在風險評估的組織、實施上都不花費人力物力，導致不能及時發現存在的問題和風險。

（2）對風險的識別不夠全面。一些供電企業對風險的認識比較片面。如只關注日常風險而忽視了潛在的、非日常的風險，或者僅僅關注生產技術方面的安全風險，而忽視了財務風險、經營風險、政策風險等。

（3）評估手段不夠先進科學。一些供電企業沒有利用專業化軟件來對風險綜合評估，缺乏相配套的風險評估人才，評估手段屬于有待優化。

3.控制活動

（1）成本控制力度不夠。部分供電公司的預算體系還不健全，對費用的使用沒有發揮出應有的監督與控制作用，經常出現費用支出超出預算的情況，在企業進行原料采購、驗收、存貨時，也沒有按照規范的程序進行，內部管理較混亂，不但造成了公司資金的浪費，同時也給不法分子帶來了可乘之機。

（2）內部會計控制未受充分重視。會計控制涉及供電企業生產、經營、管理的方方面面，它不僅僅是財務部門的專屬事情，需要各部門相互協作，通力配合。而現實中由于傳統思維的慣性作用等影響，供電運營企業重發展、重經營、輕效益等思想還普遍存在；一些企業將會計控制視作財務部門自己的事，財務部門成為企業的大出納。

（3）不相容崗位未徹底分離。有的企業物資采購、驗收、保管、運輸、付款等職責未嚴格分離，造成內部人員舞弊風險加大。

（4）物資購銷制度松弛。存貨的發出未按規定手續辦理，也未及時與會計記錄相核對，對多年來的毀損、報廢、短缺、積壓、滯銷等不作處理，致使巨額潛虧隱藏在庫存中。

（5）會計信息失真。第一，會計核算工作不規范。有些企業內部財務制度不健全，會計核算工作不規范，賬目混亂，造成會計信息不能真實地反映企業的生產經營成果。賬賬、賬實之間長期不核對、不清理；固定資產及存貨長期不按規定盤點：三角債前清后欠等等，致使企業財務管理基礎混亂、家底不清、會計基礎數字失真。第二，搞“賬外賬”。個別企業為了小集團的利益搞“賬外賬”或做假賬，私設“小金庫”轉移資金，截留或隱瞞各種收入，化大公為小公，進行私分或開支，導致有些資金體外循環。第三，迫于壓力做假賬。有些企業負責人在看了財務部門送來的財務報表后發現與自己的計劃有很大出入，就要求財務部門做些技術處理加以調整。一些政府主管部門也自覺不自覺地壓企業的數字，明知道有假也睜一只眼閉一只眼，有的甚至暗示或慫恿企業做假，指定讓下級會計人員在財務報表上完成多少利潤，否則就拒絕收報表，造成利潤不真。

（6）激勵機制上存在不足。我國供電企業的現狀主要表現在激勵不足與激勵不當共存。對經營者的激勵不足表現在經營者的報酬不能很好地與經營者的努力程度相聯系，也沒有較好地體現出企業的戰略目標。薪金高低的標準主要與職位的高低相聯系，報酬契約更多的是諸如在職消費等隱性契約。再者就是激勵不當，如一些虧損的企業，其經營者得到的報酬卻比盈利企業的經營者高；有的企業的經營者為了達到考核目標，而不顧企業的長期發展，一味地追求短期利益，以獲得自身效用的最大化。

（7）安全作業漏洞。作業計劃編制因考慮不周全導致發生計劃遺漏、重復停電、不均衡、時期不當、計劃冗余。作業組織過程中因管理不到位發生任務分配不合理、人員安排不合適、組織協調不力、方案措施不全面、安全教育不力等。作業現場實施過程中因領導干部和管理人員未按照到崗到位標準深入現場檢查、監督、指導和協調等。

4.信息與溝通

（1）缺乏有效的信息管理系統。有些供電企業未能安裝企業內部信息系統，有些即使安裝了，卻忽視應用，只是做表面上的形象工程，一些企業的部門設置與ERP流程改造矛盾，導致ERP系統不能發揮應有的效果。

（2）缺乏有效的內部溝通機制。由于配備一些通信工具需要一定的開支，一些供電企業并沒有加緊內部通信設施的設計與升級。這樣從短期看是節約了企業開支，但是很可能會導致交通不暢，不利于企業的長遠發展。

5.內部監督

（1）內部審計部門缺乏獨立性。供電企業的內部審計是供電企業內部控制的一個重要組成部分。在我國，一些供電企業基于成本的考慮，不設置內部審計機構，即使設立了，也附屬于財會部門，僅履行會計監督、復核職能，組織地位極低。內部審計機制獨立性不強，審計容易受到領導主觀意識左右，公正性和客觀性受到質疑。

（2）內部審計質量控制不健全。部分供電企業的內部審計質量控制也不健全，一般僅僅記錄審計問題事項，未對正確事項記錄，使得審計復核無從下手，加之內部審計人員素質不高，審計方法的落后，也使得內部審計風險大為增加，內部控制得不到很好的保證。

（3）監控領域有待進一步拓寬。伴隨電力體制改革的深化和投資主體多元化，針對電力企業的內審，其審計關口也將前移，要從注重結果評價轉向源頭追蹤，從注重事后監督轉向過程控制，從注重經濟領域轉向基建、生產、工程等領域，不斷延伸審計領域和范疇，才能更有利于審計職能的發揮。