1．農村政策性金融的制度變遷

政策性金融也被稱為國家金融、政府金融等，是指在一國政府的支持與鼓勵下，以國家信用為基礎，運用種種特殊的融資手段，嚴格按照國家法規所指定的業務范圍、經營對象，以優惠的存貸款利率和條件，直接或者間接為貫徹和配合國家經濟和社會發展政策而進行的一種特殊的資金融通行為或活動。由政府主導的政策性金融往往具有政策性、服務性和公共性等特征，成為各國政府支持本國金融發展的重要措施。

農村政策性金融仍屬于政策性金融的范疇，但“農村”一詞界定了其所服務的范圍和對象，即主要是“三農”。具體來講，農村政策性金融是指以政府發起、組織為前提，以國家信用為基礎，以配合、執行國家農業和農村產業政策、區域發展政策及農業科技進步政策為主要目的，在農業及相關領域從事資金融通，旨在改善農業基礎設施條件，支持、保護農業生產，促進農業、農村經濟發展和農民增收的一種特殊金融活動。

農業作為弱勢產業，其高風險、高投入、低收益的特征，使得以市場為導向的商業性金融機構和處于改革過程中的合作性金融機構難以成為當前農村金融的主要供給者，因此政策性金融機構（政策性金融業務）在農業發展中發揮著不可替代的作用。

我國農村政策性金融的發展經歷了從無到有的過程，伴隨著我國經濟體制改革的進程逐步深化。以改革開放為分水嶺，新中國成立到1978年這段時期是高度集中的計劃經濟體制時期，與之相適應，金融管理體制也必然是集中統一的計劃經濟管理模式。在這一時期，我國的金融體制高度集中統一，農村金融活動實際上是在人民銀行的統一指令下進行的，并無政策性金融和非政策性金融之分。在這種“大一統”的金融體制下，人民銀行實際上是以中央銀行、商業性銀行和政策性銀行結合體的形式存在的，經營包括農業政策性金融業務在內的所有金融業務，其中農業政策性金融業務主要是為了支持農業生產。這種計劃經濟管理體制下的農業政策性金融業務主要包括以下幾個方面的特點：

（1）高度集中統一的管理體系。與計劃經濟體制相適應，這一時期的所有金融活動都可以理解為政府調控下的金融行為。此時的人民銀行獨攬了所有一般金融活動和金融管理職能，既要履行央行的職能，又要辦理各項具體業務。農村政策性金融業務和其他一切金融業務一樣，都由國家進行信貸決策，由人民銀行統一經營和管理。

（2）計劃性的金融運作模式。在計劃金融運作模式下，所有的農村金融活動都是在人民銀行的統一指令下進行的，并沒有政策性業務和商業性業務之分。貸款的方式是由銀行和信用社根據國家的生產計劃，將生產所需要資金按計劃直接撥給公社和大隊，計劃到期再收回。

（3）金融機構職能的機關化。計劃性的金融運作模式使得銀行沒有任何運營資金的自主權，銀行完全按照政府的計劃指令發放貸款，基本上如同政府機構中的一個行政部門。存貸款利率形同虛設，既不反映供求關系，也不反映行業利潤水平，只算政治賬，不算經濟賬，基本上實行固定利率，往往若干年才變動一次。在存貸款上實行收支兩條線，存款不考核，貸款給指標，按指標放款。