產業篇

四川省現代農業“三園”建設存在的問題及建議

袁威 趙傳敏 邱亞明 王超 邱偉國

近年來，四川省以推進農業供給側結構性改革為主線，以現代農業“三園”建設為抓手，以建成全國聞名的現代農業“四區四基地”為目標，努力實現由農業大省向農業強省的跨越，形成了一批可復制、可推廣的經驗。但是，當前現代農業“三園”建設中存在的一些問題和挑戰，也應當引起高度重視。

一、四川省推動現代農業“三園”建設面臨的主要問題

（一）農業產業園區同質化程度高、低水平競爭度高、圍獵農業項目補貼動機高的“三高”與經營效率低、農業深加工能力低、園區勞動力供需匹配度低的“三低”矛盾較為突出

一是大量農業產業園區產業同質化非常嚴重，在鄉鎮、縣（區）等較小范圍通過“殺價”方式“窩里斗”。調研發現，目前大量農業產業園都未納入縣級及以上政府的統籌規劃，而是由鄉鎮、行政村自主設置，這直接導致園區定位低、規劃亂，缺乏對市場的合理研判，成為小農“抱團取暖”進行價格戰的主要平臺。課題組在調研川東北的56個鄉鎮時發現，有38個都沒有縣級以上的農業產業園區，但每個鄉鎮卻平均設置了7個縣級以下的農業產業園，甚至個別鄉鎮高達22個。因缺乏統一規劃和科學引導，很多區域內的種養類別幾乎完全相同，在農產品集中上市時必然發生“殺價”的“窩里斗”現象。例如，某縣相鄰兩鎮的多個蔬菜產業園均種植青椒，2017年青椒集中上市時，園區間大打價格戰，最終導致青椒售價低于人工成本，近半數園區放棄采摘而讓青椒壞死在地里，對農民收入造成巨大沖擊。

二是部分園區經營主體追逐農業項目補貼的動機強烈，拿地時“眼睛大肚子小”，造成農業經營效率低、土地難以物盡其用。調研發現，將近95%的園區業主在接受訪談時都提出“政府應加大對農業經營主體的直接補貼”,47%的經營業主認為農業項目補貼是他們主要的收益來源。因此，為了獲得更多規模經營補貼，部分業主在拿地時過度美化自身抗風險能力及經營能力，拿地后“原形畢露”，專門打農業項目補貼的主意，將精力放在土地經營以外。某農業大縣2012年通過多輪審核、談判，最終引入某業主流轉2萬畝土地發展現代農業產業園，但拿下土地后該業主沒有能力按原規劃進行農業投資，只是維持粗放式經營，導致園區連年虧損，目前更是幾近癱瘓，當地社會不穩定風險加劇。

三是農業產業鏈條太短，嚴重依賴鮮果銷售，加工環節嚴重不足，產業附加值低。農業產業鏈建設是構建“以工促農、以城帶鄉、三產融合發展”的重要紐帶。但目前四川省農業產業鏈條過短，增值效應不足。2016年西充縣充國香桃源產業園產果面積達3萬畝，但因園區未引入精深加工，造成3萬噸香桃以鮮果形式勉強銷售完畢，未產生任何農產品加工附加值。課題組在調研川東北的56個鄉鎮時發現，目前只有14.3%的鄉鎮的鮮活農產品采用農超對接、農企對接等模式進行銷售，其中只有個別鄉鎮通過電商方式將少量農產品銷售到外地。

四是勞動力供需匹配度低，農業產業園對周圍農民的就業拉動和增收提升能力還不夠強。根據課題組對調研的川東北56個鄉鎮的統計，目前74%的農村勞動力年齡集中在56～70歲，只能從事園區最簡單的工作。某縣現代農業融合發展示范園區負責人說，在柑橘集中種植、收儲期間，該園區每天需要近千名勞動力，必須依托勞務公司在周邊縣區募集務工人員，園區按每天150元/人標準支付給勞務公司，公司在扣除租車費、盒飯費、中介費后，務工人員實際每天只能到手70～80元，造成園區招工難、農民增收難并存的現象。

（二）農業科技園存在規劃定位不準，管理機制不暢，技術人才引不進、留不住等問題

一是農業科技園規劃定位不準，部分偏離農業創新高地的建設目標。課題組調研發現，不少農業科技園區被整體定位為觀光旅游、休閑度假區等，農業創新被放在了次要位置，偏離了建設目的。川東北某農業科技園將項目定位為國家農業公園、旅游目的地、都市后花園，在其項目可行性研究報告中，14條編制依據中有8條都是旅游業發展規劃或意見，無一條涉及中央、省、市農業科技園建設要求，園區內4/5左右面積規劃為休閑觀光旅游產業，“農業成色”嚴重不足。

二是農業科技園區硬件強、軟件弱，人才核心要素缺乏制約了園區的創新能力。政府作為農業科技園投資主體，財政資金大部分用于園區基礎設施建設和技術、品種引進，在很大程度上筑牢了科技園的硬件基礎。然而，農業科技園往往離大城市較遠，高層次、高水平的農業科技人員無心長期扎根園區，引不進更留不住，導致四川省超過60%的農業科技園都過于依賴技術購買而非自主研發來提升科技水平。很多農業科技園已明顯出現“重經營輕科研”的趨勢，甚至有的科技園負責人認為農業科研水平的提升主要依靠政府投入，園區內企業很難有動24力參與基礎性、公益性的技術創新和產品升級。

三是農業科技園過于“高大上”，對周圍農民的科技示范推廣能力弱，農民難以直接受益。課題組發現，部分農業科技園在發展過程中熱衷于“求高、求新、求氣派”，不惜花費大量資金從國外引進成套設備、工藝和管理系統，而這些卻很難直接應用于普通農民的生產經營活動，有的農民打趣說“這些園區就是科學家將實驗室搬到鄉下了，我們是搞不懂的”。更有甚者，部分科技園區為了創收，強制性收取入園門票，忽視了農業科技示范和推廣的基本功能。例如，四川省某農業科技園規劃循環農業園板塊，擬建設約3萬平方米的高標準玻璃智能溫室大棚，多項技術指標都設定為國際先進或國內一流水平，建成后計劃按25元/人收取門票，周圍的農民都在問“這到底是農業科技園還是農業觀光園”。

四是農業科技園管理體制不暢，存在職能交叉的問題。四川省已獲批9個國家級農業科技園區，但尚未規定國家級農業科技園區管委會級別。從調研情況來看，多數園區管委會定級為正縣級，個別為正科級，且部分管委會機構、職責又與農牧局交叉，造成工作協調不暢的問題。某國家農業科技園區管委會為該縣政府派出行政機構，級別為正科級，由于缺乏人員和項目資金，目前和農牧局合署辦公，納入農牧局統一領導，但園區市級層面建設領導小組辦公室又設在市科技局。管理體制不暢影響了園區相關工作高效推進。

（三）農業創業園存在專項扶持政策力度弱、資源集聚效益弱、政務服務弱化等問題

一是專項扶持政策扶持力度不強，農業創業園被湮沒在各類創業園當中。截至2018年，四川省尚未單獨出臺農業創業園建立健全方面的指導意見，而已有的農業創業園區（孵化基地）的補貼等優惠政策也與其他類別的創業園相同，難以發揮集聚農業創業人才的作用。自2010年至2018年，全省共建立省級大學生創業園區（孵化基地）302個，大學生農業創業園區（孵化基地）也涵蓋其中，但不管是從創業園區（孵化基地）申報條件、考核內容到認定后的資金支持等，大學生農業創業園（孵化基地）與其他類別創業園的標準是統一的，未因農業弱勢地位得到“特殊照顧”。這也使得現實中大學生農業創業園的發展在各類大學生創業園中的表現不突出、不顯眼。

二是農業創業園牽頭部門零散，難以發揮資源集聚效應。調研發現，四川省各地農業創業園的創業主體多為高校畢業生、返鄉農民工、婦女、青年及農民企業家、城鎮失業人員（失地無業農民）等。實際工作中，人社局、婦聯、共青團等各部門都在牽頭鼓勵引導不同群體的創業活動，為各群體搭建不同創業平臺和創業園區。這種多點開花、分散引導的方式造成農業創業園“小而散”，整體規劃布局不夠合理，導致資源分散使用，不能優化配置以發揮集聚效應。

三是農業創業園區的政務服務有待加強。調研發現，多數農業創業園內未設立專門的政務服務機構或窗口，難以及時為園內創業者答疑解惑并提供創業指導、投融資等一站式服務，一些偏遠農村的創業者想要獲取政務服務，除了電話咨詢外，還需要遠距離奔赴城市（鎮）。課題組在訪談過程中了解到，某縣的大學生創業園的入園項目啟動工作主要由園區創建人自行指導，但因其精力有限、對農業的新政策了解不到位等，農業創業大學生需要花費1周左右的時間奔走于政府、銀行等進行項目啟動咨詢。

二、對策建議

（一）補齊農業產業園發展短板，提升農業產業園發展質量與效益

一是堅持“特色打頭，生態優先”的原則，避免各園區同質化競爭。建議由各地涉農相關部門進一步做好產業引導、信息服務工作，指導組建區域現代農業產業園聯盟，建立園區負責人聯席會議制度。根據各地園區聯盟自評自議，對區域現代農業發展進行科學的規劃布局，突出特色產業的龍頭引領作用，同時利用現代農業技術來實現傳統農產品的提質增效。

二是采用創建制方式，提高農業產業園區補貼效率。農業產業園的補貼實行“先建后補”“以獎代補”機制，以結果為導向，可以有效避免補貼對象不按規定用途使用資金。考慮到一般農業項目實施周期是3～5年，有關部門應推遲驗收時間，保證項目的示范帶動作用，避免蒙混過關和短期投資騙補行為發生。

三是注重園區加工業、服務業培育，延長產業鏈，把產品變成商品。大力開展產業關聯企業招商，發展主導產品產地初加工和精深加工，完善銷售、配送等配套產業，推動主導產業向產前、產后延伸。積極培育新業態，把農產品生產加工與觀光、旅游、休閑有機結合，突出地方特色和文化內涵，積極推進“園區變景區、田園變公園、產品變商品、農房變客房”。引導農民成立勞務公司，直接對接園區勞動力需求，實現勞動供需的信息最大化、促進農民增收。

（二）進一步明晰農業科技園定位，整合管理體制，強化制度建設，以項目為載體，形成對周邊農戶的技術帶動

一是明確農業科技園的定位是農業領域的研發孵化，真正打造現代農業創新高地。將農業科技園區精確定位為農業新技術集成創新的重要基地，吸引高校和科研院所來園區建立科研基地、研發中心，進行技術創新和試驗，研發和培育科技含量高、市場需求高、附加值高的新品種，開發農產品保鮮、精深加工及相關配套技術。加大對農業科技園的扶持力度，發揮農業科技園創新成果轉化對現代農業發展的支撐作用，不斷孵化現代農業高新技術企業。引導和支持農戶采用先進適用技術、種植先進適用品種。

二是從引進高端人才的角度，在編制上給予傾斜，在經費上給予支持。招聘26的高層次科技人員供職于園區的，按照科技人才引進標準享受安家費和工資待遇，享有在同等條件下優先評定技術職稱的機會。鼓勵科技人員申請國家級、省級、市級科研項目和專利并給予相關配套，鼓勵相關科技人員參與技術入股。

三是整合管理體制，強化農業科技園的制度建設。建議從園區管理的實際需要出發，明確國家級園區的歸口部門和行政級別，避免多頭管理。逐步建立職業經理人制度，適當招聘懂管理、善經營的復合型企業管理人才，從事園區經營管理工作。建立健全員工管理制度，如安全生產制度、考勤制度、值班制度、值宿制度等，使各項工作有章可循、有法可依，達到以制度強化管理的目的。

（三）整合資源，加大投入，形成合力，構建“一站式”服務平臺，強力推進農業創業園建設

一是籌建四川省農民創業園省級財政專項資金。四川省農民創業園省級財政專項資金主要用于扶持省農民創業園（示范基地）創建區域內的現代農業項目、公共服務平臺、園區基礎設施，鼓勵優勢特色農業全產業鏈生產經營，促進一、二、三產業融合發展。專項資金管理應當遵循統一管理，專款專用，注重實效和公平、公正、公開的原則，由相關職能部門負責安排使用和管理。

二是整合多部門資源，形成農業創業的集聚合力。首先，整合創業資源，整合人社、教育、科技、共青團、婦聯、民政等各類引導農民創業的部門資源，努力構建農民創業園區“青年+項目+資金”三位一體的創業體制。其次，打造多元化農民創新創業平臺。以創業孵化基地等載體建設為突破口，建立“回家工程”農民創業園，給創業者們提供創新創業平臺。最后，強化創業培訓。重視大學返鄉創業畢業生等群體，堅持觀念培訓和能力培訓并重、理論培訓和實踐訓練并舉，有效提升勞動者創業成功率。

三是構建“一站式”服務平臺，形成農民創業園咨詢指導聯絡人制度。首先，在縣（區）級政務服務大廳設立農民創業窗口，設立農民創新創業總咨詢臺、農民創新服務區、農民創業服務區、配套服務區、農業“互聯網+”自助服務區等區域，為農民創業者提供一站式、全過程服務。其次，建立農民創業園區咨詢指導聯絡人制度。為所有農民創業園提供創業咨詢電話服務，根據農民創業園區申請，經資質審核后配備“經常聯絡人”，聯絡人采用上門服務、安排座談、顧問咨詢等方式為農民創業園提供政策指導。