四 社區治理參與主體間的利益關系及其規制

（一）利益關系的規制原因

美國學者惠特利和羅杰斯在暢想未來的社區樣態時，為我們描繪了這樣一種藍圖：“當整個社區都了解了自己的核心，了解了為什么大家會走到一起來，其他的問題就會隨之消失。自我與他人的界限、誰在外誰在內的問題，變得越來越不重要。內心共有的明確目標解放了我們，讓我們放開心胸尋找可以幫助自己實現目標的伙伴。”[54]這樣的暢想與描繪固然是美好的，社區治理的最終目的是消除社區成員間的隔閡，更好地滿足各自的生活和發展需要，并在愉快合作基礎上實現共同發展。但是，由于社區治理中各參與主體利益需求是不同的，并且在很多情況下需要通過合作來實現各自所需或共同利益，而不同的利益追求也可能發生程度不同的沖突，這些都意味著社區治理過程中需要確立相應的規范或機制，以實現對參與主體間的各種利益關系進行協調或規制。

一方面，社區治理發生于我國社會轉型大背景下，政府、社會、市場和個體這四類基本主體都出現于社區治理活動中，并通過對社區治理的作用來調整或重新定位各自的角色與相互關系。社會轉型的過程正是利益分化和重新確定利益秩序的過程。社區治理中不同的參與主體分別代表著不同的利益群體或者本身就是特定的利益群體，雖然從根本上講這些參與主體的利益追求應該是一致的，但由于轉型時期各參與主體尚無法恰當定位好各自的角色，在處理相互間的利益關系時也難以準確把握好尺度，利益沖突以及由此導致的利益結構失調和社會秩序失范也并非意料之外的事。例如，有學者總結了近年來我國社區治理中存在的八種權益沖突情形，分別為經濟利益沖突、文化觀念沖突、法制規范沖突、物業管理配套的沖突、物業管理權的沖突、社會治安與小區公共安全責任界定的沖突、社區內部與社會外部利益沖突、物業管理相關責任承擔的沖突等。[55]其實，社區治理實踐中所發生的沖突情形不限于這八種，尤其是不同參與主體之間的利益沖突會以各種形式表現出來。即使是同一類型的社區治理參與主體內部，也可能因利益考慮或具體追求的差異而發生沖突。“經調研，許多小區業主委員會的選舉一直是‘20%的業主吵翻天，80%的業主沒想法’。往往誰的‘喉嚨’響，誰串門頻繁，誰就能加入業主委員會。這些人上任后往往私心暴露，其結果總是留下一個‘爛攤子’一走了之。因此，許多業主對‘低素質’的業主委員會并不信任”。[56]應該說，這些現象在任何國家或社會的社區治理中都會存在，只不過轉型時期的中國在這方面表現得較為突出而已，因為轉型意味著新舊利益格局或利益秩序的更替，其間必有一些震蕩甚或混亂，更何況社區治理完整地涵蓋了社會轉型的基本制度架構，即政府—社會—市場—個體，并且這一基本制度架構的調整真實地呈現于社區治理過程之中。無論是應對利益結構失調和社會失范，還是重整政府—社會—市場—個體這一基本的主體結構和制度架構，都離不開相應的機制和規范。

另一方面，無論是社區治理參與主體自身的角色與功能定位，還是各參與主體通過合作實現社區治理目標，都存在很多問題。前者主要表現為角色不明、功能不清，后者則主要表現為相互間缺乏充分信任以及缺少有效的合作機制。例如，無論在法律規定中還是在治理實踐中，居委會與居民會議以及村委會與村民會議的關系都存在問題。黃彩麗對《村民委員會組織法》關于村委會主體資格的規定進行分析后指出，“在同一部法律中，把村委會既規定為自治體，又規定為自治體的內部管理機構，村委會具有雙重身份，必然使兩者權力界限模糊，導致作為自治體的內部管理機構侵越自治體自身權力的現象不可避免。”[57]參與主體角色不明晰導致相互間關系也是模糊的，從而影響社區治理活動的開展。再如雖然憲法和法律明確了社區黨組織的領導地位，而且憲法確立了居委會和村委會群眾性自治組織的角色，但是社區黨支部和社區工作站的設立，尤其是這兩類主體在實踐中往往有很大的重合性（如社區工作站主任、社區黨支部書記和居委會主任往往由一人兼任），這導致社區治理實踐中居委會或村委會的自治空間被大大壓縮。如何在社區治理實踐中理順執政黨、政府和自治性組織等基本主體之間的關系，仍然是一個尚未解決的基本問題。社區治理參與主體間缺乏信任的主要表現是合作程度較低，無論是社區個體成員之間，還是社區成員與社區政府機構等其他成員之間，都缺乏足夠的信任和充分的合作。例如，在我們對大連某社區工作站進行調研時，工作人員普遍反映當前參與社區公共事務或文體活動的人群主要是老年人，中青年或者因為工作忙或者因為興趣不大，較少關注或參與社區公共生活。對于社區政府機構的認識，社區成員往往將其視為管理者而非服務者的角色。顯然，這些問題的解決都離不開相應的調整或規制機制的建立與實施。

（二）利益關系的規制方式

對社區治理主體利益關系的規制，從根本上是為了更好地實現治理目標，其直接目的則是要理順關系、約束行為和促進合作。為實現上述目的，社區治理各參與主體尤其是處于主導地位的社區政府，應該主動尋求改變或采取措施，與其他參與主體一起將社區治理中的主體結構和利益關系整合至一個合理的狀態。對于社區治理中利益關系的規制應該主要從兩個方面入手：一是建立和改進有關社區治理合作機制，二是豐富社區治理規范內容和優化社區治理規范結構。

社區治理中的合作包括多個層面的合作，既有不同參與主體之間的合作，也有同一類型主體內部之間的合作，既有行政管理型的合作，也有市場商業型的合作，既有社區治理主體內部合作，也有社區治理參與主體與外部主體之間的合作等。這些看似凌亂的不同層面的合作，實際上都是圍繞社區治理展開的，共同構成了社區治理的主要內容，而且它們能夠對社區治理參與主體之間的利益關系形成有效的協調和約束。雖然社區治理過程中不乏各類合作，如“近幾年來，我國各地都有一些物業管理公司在所管小區開展了豐富多彩的社區文化活動，既宣傳了黨的方針政策和物業管理法律法規，更加深了物業管理企業與業主、業主與業主之間的了解和友誼，促進了社區建設。”[58]我們在對遼寧沈陽市某社區進行調研時，也了解到該社區治理中各種合作形式，包括業主委員會與物業公司簽訂物業服務合同、居委會組織社區老年秧歌隊，以及社區成員自發組織的各種興趣協會等。

盡管如此，當前社區治理中的各種合作依然有很大的改進空間，尤其在涉及社區公共事務管理和公共服務的提供方面，政府機關和社區成員之間、市場主體和社區成員之間以及政府機關與市場主體之間等，都尚未建立起充分有效的合作機制，而合作機制對參與主體利益關系的規制功能也較有限。政府機關仍然主要以管理者的角色自上而下地參與到社區治理中，市場主體與社區成員之間的合作依然有限，社區成員之間也常常因為各種原因難以在社區治理事務上達成一致意見等。對此，社區治理過程中各參與主體尤其是政府機關應該主動探求各種合作機制，促進社區治理合作。這首先要求各參與主體確立“利益相關者”的合作意識與責任意識，即每個社區治理的參與者都與社區治理有著切實的利益關聯，而非“局外人”，參與社區治理既是一種權利也是一種應當承擔的公共責任。其次，對于社區治理事務要根據事務的性質和內容的不同，通過聽證會、問卷調查或聯席會議等具體方式協商解決。最后，各參與主體應該對于具體的合作及相應的機制保持耐心，對于合作中產生的齟齬甚或沖突同樣應保持一種合作解決的意識或心態。社區政府機構及工作人員應該多一份協商，少一份壓制，其他參與主體應多一份責任，少一份機會主義的“背叛”。

充實和改進社區治理規范既是促進和保障社區治理合作機制發揮實效的基本條件，也是規制社區治理利益關系的根本措施。社區治理規范并非單一的規范形式，而是由各種形式的規范所構成的規范體系。這些規范形式包括國家制定法、行政規范性文件、群眾性自治組織規約、市場組織內部章程或工作準則、各種形式的民間法以及不同參與主體之間的合作契約或協議等。根據法治原則，國家法和地方政府規范性文件顯然具有更高的效力，在整個社區治理規范體系中處于主導地位，它們設定了社區治理基本的制度架構和活動規則。例如，憲法關于中國共產黨領導地位的表述、地方政府的職權以及基層群眾性自治組織的規定等，這些是我國社區治理的根本法依據。物業公司與業主委員會簽訂的物業服務合同則為物業公司為社區提供物業服務以及明確合同雙方的權利義務提供了基本的規則。此外，社區政府組織也可以通過簽訂協議的方式委托其他參與主體行使部分社區管理職能，或者共同為社區提供某項公共服務等。

然而，由于社區治理規范與特定的參與主體相關聯，并與主體間的合作方式和程度有關系，而當前我國社區治理主體結構和合作程度都尚未達到較為合理的狀態，所以社區治理規范自身以及整個規范結構都存在很多問題。例如，許多與社區治理相關的法律法規需要修改、補充或細化，許多與社區治理相關的地方政府規范性文件存在不當甚至違法之處，而自治組織規約和市場組織章程在內容、形式及效力等方面都存在問題。在規范結構方面，不同形式規范之間的分工、銜接和協調等方面亟待改進，社區治理中的許多領域有待非國家規范補充其間。理想的社區治理規范結構應該是一種多元平衡的狀態，當前的社區治理規范顯然離這一理想狀態相差很遠。這也在很大程度上影響了社區治理參與主體利益關系的協調與規制。

（三）規制利益關系的規范種類及其內容

社區治理過程中參與主體是多元的，不同主體有著不同的利益需求、職能或角色定位，相互間所產生的利益關系和交往關系也是復雜的，這就需要相應的社會規范予以調整。例如，社區政府機構的行政管理活動需要有相應的國家法依據，社區停車或公共綠化等事務的處理離不開一些社區內部章程（如“停車須知”），而社區成員之間的交往則可能因交往內容或所涉利益不同而需不同的規范加以調整。很顯然，社區治理中的規范是多元的。

其一，與社區治理直接相關的國家制定法是社區治理中的主導規范。主要包括：

（1）憲法。《憲法》第111條關于居民委員會和村民委員會的性質、組織和功能等的規定，是社區治理的根本法依據，也是其他有關法律法規創制和實施的基本出發點。例如，該條第1款中規定居民委員會同基層政權的相互關系由法律規定，城市居民委員會組織法據此規定基層政權機構（不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關）對居民委員會的工作給予指導、支持和幫助，而后者則是協助前者開展工作。

（2）相關法律，如《城市居民委員會組織法》《村民委員會組織法》《民法典》《人口與計劃生育法》以及《人民調解法》等。其中，《城市居民委員會組織法》第19條第1款規定：“機關、團體、部隊、企業事業組織，不參加所在地的居民委員會，但是應當支持所在地的居民委員會的工作。所在地的居民委員會討論同這些單位有關的問題，需要他們參加會議時，他們應當派代表參加，并且遵守居民委員會的有關決定和居民公約。”該規定明確了社區居委會與其他有關社區組織之間的關系，尤其是強調了相互間的合作關系。這為社區治理中如何處理居委會與社區內其他社區組織成員間的關系提供了法律依據，也為社區治理相關法規、規章的制定提供了上位法依據。

（3）相關行政法規和地方性法規，如《物業管理條例》《流動人口計劃生育工作條例》以及《遼寧省消防條例》等。這些法規多是就某一領域或某類社會事務設定相應的制度或規則，其中有很多規定直接涉及社區治理。例如，《物業管理條例》圍繞社區物業服務的提供規定了業主與物業服務企業之間的有關權利義務關系，其中還涉及業主委員會和業主大會等社區治理中重要的參與主體的法律地位和功能等規定。再如，遼寧省人大常委會制定的《遼寧省實施〈中華人民共和國殘疾人保障法〉辦法》第9條第2款規定：“鄉（鎮）、街道衛生院和社區衛生服務中心設立康復室，配備專業人員負責殘疾人康復工作，村衛生所應當創造條件，為殘疾人康復提供基本服務。”該規定可以視為遼寧省有關社區殘疾人康復室設立及相關康復服務提供的直接法律依據。

（4）相關部門規章和地方政府規章。例如，民政部頒行的《光榮院管理辦法》第8條規定：“申請進入光榮院集中供養，應當由本人向鄉鎮人民政府或者街道辦事處提出申請，因年幼或者無法表達意愿的，由居民委員會（村民委員會）或者其他公民代為提出申請，報光榮院主管部門審核批準。”《遼寧省農民工權益保護規定》第5條第2款規定：“鄉（鎮）人民政府和街道辦事處、村民委員會應當做好組織農民工勞務輸出和留守子女權益保護等相關工作，為農民工提供服務。”《沈陽市擁軍優屬規定》第四條規定：“國家機關、社會團體、企業事業單位、其他經濟組織、社會組織、城鄉基層群眾性自治組織和公民，依照本規定履行各自的職責和義務。”上述規定分別為社區治理過程中申請進入光榮院供養、為農民工提供服務以及擁軍優屬等治理事務提供了法律依據。

其二，與社區治理相關的黨內法規和黨內規范性文件。在社區治理多元格局中，作為執政黨即中國特色社會主義事業領導者的中國共產黨是多元治理的關鍵主體，而作為主要調整執政黨行為的黨內法規（含黨內規范性文件）則是一類基礎性的規范。社區治理規范化必然要求黨領導社區治理的過程及各項工作應當規范化。顯然，黨內法規和黨內規范性文件在實現黨的領導規范化方面發揮著基礎性的作用，是社區治理實踐中一類具有特殊屬性和功能的規范。例如，《中國共產黨章程》是具有最高效力的黨內法規，適用于所有的黨組織和黨員，自然也包括社區治理中的有關黨組織和黨員。其他有關準則、條例和規定等黨內法規，以及根據有關黨內法規制定的黨內規范性文件，涉及社區治理中黨組織和黨員工作與活動的，也都應當納入社區治理規范的范疇。

其三，與社區治理相關的公共政策。“公共政策是關于政府所為和所不為的所有內容。它所關心的問題是政府行為涉及的許多內容。譬如：它們如何控制社會內部的沖突；它們如何將社會組織起來，處理同其他社會的沖突……因此公共政策可能涉及對行為的管制、組織官僚體系、分配利益行為等。”[59]公共政策大量存在于社區治理實踐之中。在對社區進行調研中，我們時常會從社區工作人員口中聽到“上級政策”這樣的表述。然而在深入交談后發現，“上級政策”其實是一個非常寬泛且不甚嚴謹的概念，它將國家政策、各級政府發布的各種命令或者會議決議等都涵蓋在內。雖然如此，由于中華人民共和國成立以來很長時期內政策話語和理念深入民眾的意識觀念中，已經成為影響政府工作人員和一般社會公眾言行的一種重要的社會規范，因此公共政策在社區治理中的作用和地位同樣不可忽視。與法律法規相類似，社區治理中政策所調整的事務范圍或覆蓋面也非常廣泛，如計劃生育、農民工權益保護、低保、征兵、戶口遷移以及稅費減免等。

其四，民間法也即民間交往習慣或風俗。民間法往往與特定的地域、民族和文化等聯系在一起，最終要具體反映在生活于特定社區的民眾的行為之中，對社區成員間的交往關系具有引導或約束等功能。由于民間法的地域性、民族性和文化性等特點，我們無法一一列舉出民間法的具體規范內容，只能就民間法可能存在或出現的一些主要場合予以說明。

（1）具有特定文化或民族內涵特色的節日，例如漢族的春節、二月二、端午節和中秋節等，再如沈陽地區錫伯族的西遷節等。這些節日中許多都包含了特定的規范要求，如一些飲食禁忌、儀式要求或者群體活動安排等。

（2）婚喪宴請等場合。這是民間交往活動的一個重要方面，其間也包含著很多規范性的要求。例如婚禮的舉行需要有非常緊湊而嚴格的流程，新郎和新娘以及雙方的親屬都需要遵守相應的儀式安排。盡管從國家法的角度講，男女雙方只要到民政部門依法登記并領取結婚證便可締結婚姻，但民間婚禮及宴請則是不可缺少的具有規范意義的程序。不同的地區和民族在婚禮儀式和宴請等方面都有著很大的差異。例如，傳統的滿族婚禮儀式較為復雜，雖然隨著社會發展和生活節奏的加快在婚禮儀式上有所簡化，但是仍然保留了很多民族特色較為明顯的儀式，如“插車”、“過火避邪”等，而這些儀式本身就是民間法的具體體現。此外，在“紅白事”中禮物的贈送與回贈等也是重要的規范內容。

（3）民間商業或交易活動。民間借貸有時會發生在社區成員之間，在借款方式、利息約定和還款方式等問題上，雖然有關國家法在需要的時候會發揮相應的調整作用，但民間法在其中所發揮的作用也是不容忽視的。此外，不同地區的社區集貿市場交易也有著很多獨特的交易方式或習慣。

其四，社區治理軟法或稱社區軟法。近年來由不同社區治理主體創制的社區公共事務管理規則或服務準則，如由社區所在的街道辦事處制定實施的一些“辦事指南”“須知”“工作準則”等，逐漸成為社區治理的基礎性規范，這些規范形式便是所謂的社區軟法。在規范內容方面，社區軟法涵蓋了社區治理的各個方面，如民政、社會保障和環境保護等。例如，大連市金州新區社會保險管理中心制定的《金州新區企業退休人員社會化管理服務須知》中具體規定了退休人員社會化管理服務的含義、服務的內容、領取養老金的資格認定以及檔案卡轉移手續的辦理要求等。盡管這一服務須知不屬于立法機關制定的正式的規范性文件，但它在社區治理實踐中對參與主體的行為能夠產生有效的指引和規范作用，因此我們將其視為社區治理中非常重要的一類規范形式。之所以稱之為社區軟法，是因為此類規范形式缺乏國家制定法那樣的強制實施保障機制，而更多地借助于資格剝奪、區別對待、輿論壓力等機制來推動實施。

其五，社區治理中的其他社會規范，包括民事協議、道德規范和公認的價值準則等。盡管道德與法律的關系在法理上一直被討論著，但道德作為一種能夠對人們的行為產生實際約束力的社會規范而存在，是一個公認的事實。尤其在社區這樣有著較為確定且日常生活聯系較為密切的空間中，道德尤其是社會公德是約束社區成員行為的重要規范之一。當然，道德作為一類規范形式，因社區所處的地域、人員構成以及經濟發展或開放程度等的不同而呈現出很多差異，同樣難以從內容上予以具體的歸納或描述。但是，與一些社會公認的價值準則（如公平、誠信等）一樣，在特定的社區空間內尤其是在指向具體的事件或交往關系時，大體是可以被確定的。從內容上看，道德與價值準則具有交叉性或存在相互依托的關系，并且主要存在于個體的觀念之中。因此，我們可將道德與價值觀視為一類規范形式。

總之，社區治理是社會治理的基本維度之一，社區治理法治化是法治社會建設的基本要求。基于此，法治社會建設中的多元規范必然也都會在社區治理中，以更為具體的形式存在并發揮著相應的規范作用。為了更好地認識和把握社區治理中的多元規范，我們有必要從結構化的視角對其中的每一類規范分別加以闡述和分析。

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