三 法治社會建設的社區治理之維

（一）社區的含義與類型

人是共同體（community）的動物。雖然對共同體的含義我們可在不同層面加以理解和確定，但是作為個體的人必須在特定的地理空間內生活或工作。這種“特定的地理空間”在社會學中被稱為社區。當然，我們也可以將社區視為一種制度性事實或現象。在中國，盡管政府仍然是社區治理建構者和主導者，但社會轉型及其所帶來的利益多元化也推動了社會自治空間的擴大，這使得社區治理中出現多種具有不同利益追求的參與主體，而且各參與主體會以各種方式對社區治理施加影響，由此形成不同的利益關系。社區治理的目標是要協調好這些利益關系，以滿足各參與主體的利益需求尤其是要實現社區成員的安居樂業等。

對于社區的含義，學者們有著不同的解讀。即使在制度層面，社區也是有著多重內涵。美國學者喬治·S.布萊爾在其《社區權力與公民參與》一書中，在地方政府的意義上來使用社區，地方政府被定義為“享有一定程度的獨立性、向所有市民負責、具有一定管轄區域的州政府下屬的區域單位。”[45]大多數學者關于社區的理解，都受到德國社會學家滕尼斯的觀點的影響，即區分了社區與社會兩個概念，不僅強調客觀的空間聯系，還強調一種情感的、意志的或價值的聯系。滕尼斯曾指出：“血緣共同體作為行為的統一體發展為和分離為地緣共同體，地緣共同體直接表現為居住在一起，而地緣共同體又發展為精神共同體，作為在相同的方向上和意義上的純粹的相互作用和支配。地緣共同體可以被理解為動物的生活的相互關系，猶如精神共同體可以被理解為心靈的生活的相互關系一樣。”[46]基于此，美國學者克萊爾·高蒂安妮更是直接認為：“成功的社區在擁有共同的目標或活動的同時，還有著共同的經歷和共同的信念。其成員擁有共同的思維方式和價值體系，因此他們可以相互預見并尊重彼此行為。”[47]

與國外學者對于社區的理解有所不同，我國學者當前對社區的定位主要還是側重于一定民眾生活的地理空間。這種定位也出現在正式的政策性文件中。例如，2003年民政部在其發布的《關于在全國推進城市社區建設的意見》中載明：“社區是指聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體。”王巍準確地闡釋了社區在我國的基本含義：“除了具備特定功能的社區（如企業和大學）之外，社區一般就是城市政府按照地域面積和提供公共服務的目標加以劃定的城區管理單位（甚至可以把社區比喻為最小的城市行政區劃）。”[48]從社會學角度看，任何個體或社會組織都是生活在特定的共同體也即社區之中的，這里的共同體可以在空間意義上也可以在文化意義上來使用。就我國而言，社區從空間意義上講主要是一種基于政府劃定或自然聚居而形成的公共生活空間。盡管這種公共生活在目前看來具有很多偶然性、非自覺性和半政府性，但是它已經構成個體生活不可缺少的一部分。

關于社區的類型，我國還存在著城市社區和鄉村社區的劃分[49]，其依據可以追及《憲法》第111條關于居民委員會和村民委員會的規定。盡管在之后的《城市居民委員會組織法》和《村民委員會組織法》兩部法律中，只有前者出現了“社區”這一術語，但實際上無論是城市中還是鄉村中，只要是聚居在一定的地域范圍內并有著較為密切的生活或工作聯系的共同體都可以視為社區。因為無論在城市還是農村，共同體的內部結構基本上是類同的，所承載的社會功能也是相似的。不同的是，城市社區與鄉村社區在成員的身份、職業、聯系程度及公共生活的內容等方面有著較大的差異。但是，這些不同僅是“城市”和“鄉村”的不同，在“社區”或“共同體”層面上并無實質差別。隨著城鄉二元體制的改革尤其是城鎮化的推進，城市和鄉村的差異會逐漸縮小甚至消解，社區作為個體參與公共生活的一個基本單位和平臺，其重要性或價值將愈發凸顯。

（二）治理理論與我國社區治理的目標

社區是公民參與社會公共生活，培養和提升公民自治和民主政治水平的基礎性平臺。社區治理則是這個平臺的制度性運作。當代治理理論由于其所主張的理念迎合了西方社會發展的需要和趨勢，所以引起了西方發達國家的廣泛重視和學者們的廣泛探討。雖然對于何為治理這一問題存在各種解讀，以至于我們難以給出一個確切的定義。法國學者讓-皮埃爾·戈丹指出：“治理之觀念有多種發展途徑，其交會點就歸結到權力機構的實用指導。這些發展途徑均促進了以唯意志論和最高主權論為主要特征的傳統‘統治’方法更加轉向實證方法和實踐知識。”[50]概言之，治理理論或觀念不同于傳統的政府統治與管理的功能定位，主張權力的多中心性并強調不同社會主體包括政府之間的合作與互動。相應地，社區治理便是在社區公共生活（主要包括公共事務的管理和公共服務的提供）中，對社區成員的行為能夠產生控制或約束的權力來源是多元的，不僅僅來自于國家或政府，而且要求政府與社會之間要實現良好的合作與協調。

在我國，作為制度層面的社區治理顯然有異于理念層面，無論是站在政府的角度還是從社區成員的態度來看，由政府對社區公共事務進行單向管理以及政府包攬大部分社區公共服務的傳統模式，依然有著巨大的運行空間與合理性基礎。然而，盡管治理理念很難在短期內獲得廣泛的認可與實踐，但其中的合作共治、協商回應等原則與我國社會轉型的內在要求是契合的。并且，現行的社區治理結構中同樣留有巨大的制度改進空間，也即由社區成員、社會組織、市場主體和政府部門這四類基本主體所構成的社區治理結構，目前并不是一個嚴密的、難以調整的封閉性結構，政府權力、社會權力和個體權利三者之間仍然可能通過新的博弈活動達致治理的多中心化，或者至少可以使政府權力、社會權力和個體權利三者實現一種更為合理的均衡配置狀態。換言之，社區治理在我國并非一個單純的移植性概念，而是有著一定的現實可能性與未來的可期待性。

基于上述認識，社區治理是指在政府主導下，由政府、社會組織、市場主體和社區成員共同參與，通過管理、協商、合作或自治等方式處理社區公共事務或提供社區公共服務的過程。這一界定至少傳遞了這樣幾層含義：一是參與社區治理主體的多元化，并且不同的參與主體有著不同的利益需求和治理期待；二是在多元的參與主體中，政府是占主導地位的，其他主體在參與社區治理過程中與政府實現良性互動，并尋求不斷改進和重塑多元主體之間的關系；三是治理的方式既包括傳統的管理，也包括治理理念所包含的協商與合作的方式，而且協商與合作可以也應該發生在任何治理主體之間，尤其要強調政府與社會組織、市場主體或社區成員之間的協商與合作。自治則是相對于政府管理或干預而言的，即對于一些社區事務可由社區成員自行解決而無須政府的介入；四是社區治理的主要內容是處理社區公共事務、進行社區公共管理或提供社區公共服務。

社區治理在任何一個國家都有著重要的制度與實踐意義，因為社區治理的成效能夠反映這個國家與社會中的很多問題，諸如政府權力的運行樣態、公民的自治意識和公共意識、社會組織的發育程度、市場經濟的成熟度以及不同治理主體尤其是政府與其他治理主體之間的關系等。對于我國的社區治理而言，同樣存在上述的意義并涉及相應的問題。隨著社會轉型的推進，經濟建設不再是政府和民眾唯一關注的中心問題，社會建設的重要性日益凸顯，政府也開始意識到這一點，適時地提出了加強社會建設、推進社會管理創新等導向性政策。社區建設作為社會建設的基礎性內容，自然也就被提上了日程。

雖然社區現象在我國早已存在，但是有意識地從制度和實踐層面開展社區建設的時間并不長。這也使得我國的社區治理與社區建設幾乎是同步進行的，有關社區治理制度都是在實踐中探索、在嘗試中建立和改進的。由于當代社區治理的理念和制度尚未獲得廣泛接受，無論是政府還是民眾大都習慣于傳統的管理模式，因此，社區治理的過程也是一個不斷對傳統社區治理結構進行變革與調試的過程，在這一過程中尤其要對國家公權力加以限縮，以充分釋放社會自治和公民自治的空間。對此，我們仍然可以將《憲法》第111條關于居民委員會和村民委員會的角色與功能定位的規定視為社區治理結構變革的憲法依據，并據此提出具體的社區治理目標，用以指引社區治理制度建構和實踐運行。

社區治理目標與社區的功能密不可分。社區治理目標應該是更好地實現社區所承載的政治、經濟、文化和社會功能。從理論上講，社區所承載的功能主要是為社區成員提供需要的物質的和非物質的公共產品。“具體到我們國家現階段需要為居民提供的公共產品主要就是社區就業、社區社會保障、社區救助、社區衛生和計劃生育、社區文化、教育、體育、社區安全服務以及社區流動人口的管理和服務等。”[51]建立在社區功能基礎上的社區治理目標的確立，應該著重考慮這樣一些要素或指標：政府的秩序需要、社區的安全與配套服務問題、環境整潔與優美、社區成員自治以及成員之間的和諧關系等。總之，社區治理的理想狀態應該是社區成員安居樂業、社區環境整潔優美、社區成員關系和諧，政府、社會、市場和社區成員之于社區治理的利益訴求能夠得到妥當反映，并且它們之間的利益關系達致一種均衡穩定的和諧狀態。社區治理的理想狀態也就是實現了社區善治的狀態，而這也是我國社區治理的最終目標所在。

（三）社區治理中的參與主體及其利益需求

社區治理發生在社區這樣一個具有制度含義的特定空間內，參與治理的主體包含了來自政府的、社會的、市場的各類主體以及社區成員自身。主體的多樣性與復雜性決定了社區治理既非單純的國家治理，也非單純的市場治理，而是兼有國家與市場“兩只手”的共同作用，并連接著社區成員尤其是個體成員家庭生活和社會生活兩個“場域”，因此，社區治理參與主體具有多元性，治理的內容和結構具有復合性。

由于社區治理中各參與主體有著自身的利益需求，所以社區治理的過程中如何協調好這些縱橫復雜的利益關系是社區治理必須解決的問題。對此，吳光蕓、楊龍認為：“社區治理是一種集體選擇過程，是政府、社區組織、社區成員單位、非營利組織、社區居民等之間的合作互動過程。它是一個由在社區范圍內的不同的公私行為主體（包括個人、組織、公私機構、權力機關、非權力機構、社會、市場等）依據正式的強制性的法規，以及非正式的、人們愿意遵從的規范約定，通過協商談判、資源交換、協調互動，共同對涉及社區居民利益的公共事務進行有效管理，從而增強社區凝聚力、提高社區自治能力、增進社區成員福利、推進社區經濟和社會進步的過程。”[52]這段論述很好地闡述了社區治理的實質和目的，也指明了研究社區治理的基本出發點——厘清并協調好社區治理各參與主體之間的利益關系，明確各自的角色或功能定位，以形成和諧共贏的利益結構。社區治理的基本主體在理論上可以歸納為黨組織、政府機關、社會組織、市場主體和社區成員五類，而在社區治理實踐中這五類主體又可細分為很多種，每種主體都有著各自的利益需求。

一是社區成員。社區成員既是社區治理所指向的主要對象，也是社區治理的主要參與主體。從形式上看，社區成員包括個體成員和組織成員。個體成員指的是較穩定地在特定社區居住或工作的自然人，組織成員則是指位于社區內的營利性和非營利性組織、政府組織和非政府組織。若要更清晰準確地把握社區治理中的有關問題，僅對社區成員的類型作此種劃分是不夠的。尤其在城市社區中，社區個體成員在職業、性別、年齡、戶籍、財產、健康乃至國籍等方面都可能存在差異，而這些差異本身或者構成了社區治理事務的基本內容，例如對外國人入境的登記管理，或者成為影響社區治理措施與實踐內容的重要因素，如流動人口較多的社區更加注重對流動人口的管理，相應的措施或制度也較多。

社區生活是個體社會生活中必需且頗為獨特的一部分，因為它內連著個體的家庭生活，外接著社會公共生活，社區成員的利益尤其是與生活有關的利益都需要在社區這一平臺上得到實現。對于社區個體成員而言，社區治理關系到他們的身心健康、財產安全、生活安寧以及對社區公共事務的知情和參與權等利益。當然，在社區個體成員中還存在著定居成員和流動成員，前者在社區中擁有屬于自己的房產成為所謂的業主，后者則是指那些租住在社區的成員，如進城務工人員、剛畢業未購買住房的大學生等。之所以做出這樣的劃分，是因為這兩類社區成員之于社區治理的利益內容和關聯性存在較大的差異。顯然，定居成員與社區治理的利益關聯度更大，情感聯系更為緊密，他們更加關注社區治理的穩定與長效，而流動成員之于社區治理的利益需求比之定居成員則少很多，對社區事務的關注程度由于受到各種因素的影響也不像定居成員那樣強烈。但由于流動成員及其在社區內的活動被納入到社區治理范疇，所以社區治理對于社區流動成員的利益會產生直接影響，有時是抑制性的影響。

社區組織成員的構成同樣非常復雜，這與社區治理活動的廣泛性有著直接的關系。不同的組織成員在社區治理中承載著不同的治理功能，其中既包括社區工作站這樣的政府派出機構，也包括社區居委會這樣的法定群眾性自治組織，還包括物業公司或家政公司這樣的市場主體，不同的組織由于其功能定位的不同，所以它們在參與社區治理中的利益內容和追求也有很大的差異，對社區治理的影響也不同。

二是社區黨組織。這是社區治理中一個較為特殊的主體，而且這里的黨組織主要指的是中國共產黨而非其他民主黨派在基層的組織。《中國共產黨章程》 第29條規定：“企業、農村、機關、學校、科研院所、街道社區、社會組織、人民解放軍連隊和其他基層單位，凡是有正式黨員三人以上的，都應當成立黨的基層組織。”由此，社區黨組織是社區治理中不可缺少的一類主體。那么，如何認識或定位社區黨組織的角色呢？根據憲法序言中的表述，中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下，不斷完善社會主義各項制度，發展社會主義民主等。2018年修改憲法時將“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”予以明確規定。據此，社區黨組織在社區治理中是一個領導者的角色。雖然根據中國共產黨章程的規定，黨的領導應該主要是一種政治、思想和組織的領導，而非具體事務的領導，但在社區治理過程中，社區黨組織和黨員對社區治理的領導和參與是全面的，除了要開展黨內活動及處理黨內事務外，還要支持和保證社區政府派出機構和基層群眾自治組織行使法定職權。這在《中國共產黨章程》第32條第1款中有著明確規定，即“街道、鄉、鎮黨的基層委員會和村、社區黨組織，領導本地區的工作，支持和保證行政組織、經濟組織和群眾自治組織充分行使職權”。社區黨組織在社區治理中的這一功能定位在我國相關法律中也有著明確規定，如《村民委員會組織法》第4條規定：“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”根據上述規定以及中國共產黨全心全意為人民服務的宗旨，社區黨組織是社區治理的政治領導者，其組織成員應是社區治理的積極參加者和支持者，而無論是組織還是其成員之于社區治理，都不存在私利。換言之，社區黨組織在社區治理中的利益需求應該與社區治理的目標相一致，以實現理想的社區治理目標為其根本的也是唯一的利益需求。

三是社區政府機構。嚴格地講，我國并不存在法定的社區政府機構。在實踐中，政府或其工作部門（如社區警務室等）卻實實在在地影響并參與社區治理。以城市為例，在現行的社區治理模式未實行之前，我國實行的是街居制，即街道辦事處直接與居民委員會產生聯系。根據1954年頒行的《城市街道辦事處組織條例》規定，街道辦事處與居委會之間是一種指導關系。但“在傳統社區管理中，居民委員會把街道辦事處當作上級領導機關，街道辦事處把居民委員會當作下級單位”。[53]這不僅使得居民委員會的社會自治功能難以發揮，反而使居委會呈現出行政化發展趨勢。在街居制改為社區制之后，社區工作站等類似機構得以設立，并且作為街道辦事處在各社區的派出機構，承載相應的行政職能。社區工作站設立的一個主要目的是改變街道辦事處與居委會的那種“類行政隸屬”關系，還居委會以基層群眾自治組織的憲法身份。社區工作站是社區治理中基層行政職能的具體承載者。但是，據我們對遼寧省大連市有關社區的調研了解，當前社區工作站工作人員大多不具備正式的國家公務員身份，其人員構成較為復雜、待遇方面也缺乏足夠的保障。這些因素都使得社區工作站及其工作人員在社區治理中一方面以“政府”的角色存在，處理社區治理中的行政事務，在社區民眾與基層政府之間起到上傳下達的樞紐作用，另一方面社區工作站因其構成和職能的復雜性以及在處理社區行政事務等方面的不可或缺性，也使得其不同于一般的政府機關如街道辦事處，而具有一定的相對獨立性。這兩個方面的因素決定了社區工作站在社區治理中既有社區公益的追求，也不可避免地會摻雜些許組織及成員的私利需求。

四是基層群眾性自治組織。根據《憲法》第111條規定，城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。這從憲法上確立了居委會和村委會在社區治理中不可缺少的基礎性地位。既然居委會和村委會是憲法規定的自治組織，那么居委會和村委會就應該分別作為城市社區和農村社區自我管理和自我服務的組織載體而存在和運轉。這種功能定位在居民委員會組織法和村民委員會組織法中分別進一步加以明確，而這也決定了居委會和村委會作為社區群眾性自治組織，是完全服務于居民和村民利益的，除了維系組織正常運轉所需要的物質保證外，社區群眾性自治組織不應存在自己的私利。

五是物業公司及其他社區服務組織。物業服務最早出現于19世紀60年代的英國。自1981年深圳成立第一家物業公司算起，物業服務在我國已經有了近40年的歷史。隨著居民生活水平的不斷提高以及社區建設的不斷改進，物業公司和物業服務逐漸被大部分尤其是后建社區及居民所接受，并且承擔了大量的社區公共服務和商業服務。這些服務主要包括房屋的保養維修、車輛管理、小區衛生和綠化以及安全保障等，很好地滿足了社區成員家庭生活、日常辦公或公共生活之需要。物業公司已逐漸成為社區治理中不可缺少的主體之一。與社區政府機構和基層群眾性自治組織不同的是，物業公司是市場經濟發展的產物，它與社區內提供其他生活服務的組織（如家政服務公司等）一起，構成了社區治理中的市場力量的代表。當然，由于物業公司和物業服務在我國發展歷程較短，物業公司的類型、物業服務的內容以及業主和物業之間的關系等方面在社區治理實踐中都存在相應的問題。但是，物業公司和其他社區服務組織作為市場主體，其提供社區服務應該是有償的也即此類參與主體有著自身的利益追求，其利益主要借助于物業服務合同的簽訂和履行來實現。

除了上述五類主要參與主體外，社區治理過程中還可能存在其他主體參與其中，例如各類非政府組織、非營利組織、興趣協會、社區診所和社區志愿者等。這些參與主體在不同的社區中，對社區治理的參與程度不同，可能發揮的功能會有很大差別，在各自的利益追求方面也不相同。隨著社會轉型的推進，社區治理各項機制的不斷建立和改進，社區治理參與主體的種類將愈加豐富，結構也將趨于完善，而社區治理各參與主體之間的利益關系也將更為復雜，需要借助于各類規范予以調整或規制。