33.“一帶一路”合作備忘錄

“一帶一路”是中國推進人類命運共同體理念的重要實踐，已經成為推動新型全球化發展的重要國際合作平臺。從合作的角度講，簽署各類合作備忘錄也是“一帶一路”建設的重要機制化建設內容。與中國簽署合作備忘錄的，既有民族國家、國際組織，也有各國的地方政府，甚至企業集團、非政府組織，這充分表明中國提出的共商、共建、共享原則得到了廣泛的認可。“一帶一路”建設通過簽署備忘錄這一重要方式，達成最大的公約數，是一種新型的合作方式和理念。

——形成過程

2014年6月，在北京舉行中阿合作論壇第六屆部長級會議時，“一帶”和“一路”被合并簡化為我們目前所熟悉的“一帶一路”表述。[42]2014年12月2日，中國政府首先制定了內部版的《絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路建設戰略規劃》，對推進“一帶一路”建設工作做出全面部署。[43]2015年3月，中國在海南舉辦亞洲博鰲論壇時，以國家發展改革委、外交部和商務部三個部委的名義對外發布了公開版本《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》。[44]至此，國際社會了解到中國推進“一帶一路”建設有了詳細的綱領性規劃。

2015年10月，在黨的十八屆五中全會第二次會議上，習近平進一步將“一帶一路”定位為“擴大開放的重大戰略舉措和經濟外交的頂層設計”。[45]這是中國政府首次將“一帶一路”與經濟外交和擴大開放聯系在一起，進一步證明了中國將進行全國動員和謀劃外交布局，全力以赴建設“一帶一路”。

在理念和概念不斷清晰化的過程中，“一帶一路”的機制化建設也在積極推進，其中主要有兩個方面的內容。一是通過簽署各類文件（合作備忘錄或合作協議）獲得更多國家的支持，二是將相關理念和概念轉變為政府間國際機構的工作內容。在簽署文件方面，權威信息來自外交部以及領導人在重要會議上提及的數量，但我們也注意到，國家發展改革委和商務部往往也代表中國政府簽署雙邊文件，同時包括地方政府、企業單位等也都在與外國的相應機構簽署合作協議。

2014年6月，在參加中阿合作論壇期間，科威特與中國簽訂《科中關于絲綢之路經濟帶和科威特絲綢城建設合作諒解備忘錄》，成為首個簽署這一類雙邊合作協定的國家。2014年12月上旬，中國商務部和斯里蘭卡財政計劃部簽署了關于在中斯經貿聯委會框架下共同推進“21世紀海上絲綢之路”和“馬欣達愿景”建設的諒解備忘錄。斯里蘭卡是南亞第一個與中國簽署“一帶一路”雙邊合作協議的國家。2014年12月下旬，中國與哈薩克斯坦簽署共建絲綢之路經濟帶的諒解備忘錄，哈薩克斯坦也成為中亞地區與中國簽署合作備忘錄的第一個國家。2015年5月上旬，中俄簽署《關于絲綢之路經濟帶建設和歐亞經濟聯盟建設對接合作的聯合聲明》。6月上旬，中國外交部和匈牙利外交與對外經濟部簽署合作協議。2015年12月初，習近平在出訪南非參加中非合作論壇約翰內斯堡峰會時，和南非總統祖馬（Jacob Zuma）會面，雙方簽署了有關“一帶一路”的諒解備忘錄。南非由此成為非洲大陸第一個與中國簽署此類協定的國家。

2017年5月，在北京舉行的首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇上，習近平指出：“100多個國家和國際組織參與其中，一大批合作項目陸續啟動。”[46]據中國國家信息中心主辦的中國一帶一路網統計，截至2020年1月底，中國已經同138個國家和30個國際組織簽署200份共建“一帶一路”合作文件。[47]

——主要內容

從簽署文件的日期以及文件的形式來看，多數是中國最高領導人通過多邊活動推進。例如，中阿合作論壇、亞信峰會、中非合作論壇以及“一帶一路”國際合作高峰論壇等多邊合作機制，對于推動雙邊合作協定的簽署起了很大的作用。

早期簽署的這類協議，很多時候是以部門間的合作協議形式存在的，如國家發展改革委和商務部均只是在各自業務范圍與沿線國家對等機構簽署。但是，自2015年3月中國政府發布“一帶一路”的愿景與行動規劃之后，類似的雙邊合作文件均以國家開頭，而不再是部門代表國家的合作文件。從層次和法律效力上說，兩者自然不同。

很多國家在與中國簽署合作備忘錄時，均將“一帶一路”合作放在雙邊的經貿合作委員會之中。2016年1月，習近平出訪沙特、埃及和伊朗三國，分別與三國簽署了“一帶一路”諒解合作備忘錄，其中與沙特簽署的協議文件名稱中還特意點出了“開展產能合作”。[48]這也是首個包含產能合作內容的“一帶一路”雙邊合作文件。

——現實和理論含義

從簽署文件的性質來看，基本是以諒解備忘錄的形式確立兩國合作的原則與框架。按照一般理解，在外交事務中存在的諒解備忘錄，其鄭重性僅次于照會，大多數情況下并無法律效力，但是如果該備忘錄表達了雙方的承諾以及達成訂立合同的合意，那么就具有合同效力。尤為重要的是，在很多情況下，中國與相關國家簽署“一帶一路”合作諒解備忘錄時，一個大的框架是雙方簽署的政府間新聞公報和聯合公報。對最近簽署“一帶一路”文件的一些國家來說，“一帶一路”合作往往是兩國聯合公報的一部分。

在中國對外關系中，中美之間的三份聯合公報被當作是中美關系的基石，因而聯合公報通常被認為具有基于條約特性的法律約束力。因此，合作備忘錄的一個功能是將倡議內化為國家間關系的組成部分。另一個重要功能是進行制度建設或者制度化，即兩國政府間機構圍繞某一組議題進行常規的對話和協商，尤其是外交部出面簽署的備忘錄具有類似于條約的性質。

中國學者在理解“一帶一路”與國際制度、國際法的關系時也著重提出，盡管“一帶一路”并不排斥規則導向，但“一帶一路”并不局限于規則導向的制度形式，而是采取一種發展導向的策略，倡導更加開放務實和靈活多樣的制度形式。（本條執筆：鐘飛騰）

---

[1] 國家統計局，2019年8月19日，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201908/t20190819_1691881.html。

[2] 《堅持對話協商共建共享合作共贏交流互鑒 推動共建“一帶一路”走深走實造福人民》，《人民日報》2018年8月28日。

[3] 王義桅：《人類命運共同體在新時代下的理論意義》，2018年2月26日，求是網，http://www.qstheory.cn/wp/2018-02/26/c_1122453621.htm。

[4] 胡鞍鋼、李萍：《習近平構建人類命運共同體思想與中國方案》，《新疆師范大學學報》（哲學社會科學版）2018年第5期。

[5] 許利平等：《中國與周邊命運共同體：構建與路徑》，社會科學文獻出版社2016年版，第3—5頁。

[6] 王公龍等：《構建人類命運共同體思想研究》，人民出版社2019年版，第89、171—172頁。

[7] 江時學：《人類命運共同體研究》，世界知識出版社2018年版，第60、67頁。

[8] 習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第19頁。

[9] 袁偉華：《人類命運共同體：構建全球空間正義的中國方案》，《理論建設》2020年第1期。

[10] 習近平：《攜手建設更加美好的世界——在中國共產黨與世界政黨高層對話會上的主旨講話》，《人民日報》（海外版）2017年12月2日。

[11] 習近平：《論堅持推動構建人類命運共同體》，中央文獻出版社2018年版，第254—256、383、416頁。

[12] 中國國家發展改革委、外交部、商務部：《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，《人民日報》2015年3月29日第4版。

[13] 推進“一帶一路”建設工作領導小組辦公室：《共建“一帶一路”：理念、實踐與中國的貢獻》，2017年5月10日，新華網，http://www.xinhuanet.com/silkroad/2017-05/10/c_1120951928.htm。

[14] 習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月28日第1版。

[15] 推進“一帶一路”建設工作領導小組辦公室：《共建“一帶一路”倡議：進展、貢獻與展望》，《人民日報》2019年4月23日第7版。

[16] 《習近平在周邊外交工作座談會上發表重要講話》，2013年10月25日，人民網，http://politics.people.com.cn/n/2013/1025/c1024-23332318-2.html。

[17] 《習近平會見納米比亞總理根哥布》，2014年4月8日，新華網，http://www.xinhuanet.com/politics/2014-04/08/c_1110144220.htm。

[18] 《習近平主席今年首次出訪，這個理念值得重溫》，2018年7月19日，中國軍網，http://www.81.cn/jmywyl/2018-07/content_8093627.htm。

[19] 王毅：《堅持正確義利觀 積極發揮負責任大國作用——深刻領會習近平同志關于外交工作的重要講話精神》，《人民日報》2013年9月10日第7版。

[20] 王毅：《堅持正確義利觀 積極發揮負責任大國作用——深刻領會習近平同志關于外交工作的重要講話精神》，《人民日報》2013年9月10日第7版。

[21] 王毅：《堅持正確義利觀 積極發揮負責任大國作用——深刻領會習近平同志關于外交工作的重要講話精神》，《人民日報》2013年9月10日第7版。

[22] 《齊心開創共建“一帶一路”美好未來》，《人民日報》2019年4月27日第3版。

[23] 習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月28日第1版。

[24] 習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月28日第1版。

[25] 習近平：《堅持對話協商共建共享合作共贏交流互鑒 推動共建“一帶一路”走深走實造福人民》，《人民日報》2018年8月28日第1版。

[26] 《齊心開創共建“一帶一路”美好未來》，《人民日報》2019年4月27日第3版。

[27] 習近平：《堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化》，《求是》2020年第1期。

[28] 《習近平：構建全球互聯互通伙伴關系》，2019年4月26日，新華網，http://www.xinhuanet.com//politics/2019-04/26/c_1124419205.htm。

[29] 《齊心開創共建“一帶一路”美好未來》，《人民日報》2019年4月27日第3版。

[30] 《高質量共建“一帶一路”》，《人民日報》2019年4月28日第2版。

[31] 《高質量共建“一帶一路”》，《人民日報》2019年4月28日第2版。

[32] 推進“一帶一路”建設工作領導小組辦公室：《共建“一帶一路”倡議：進展、貢獻與展望》，《人民日報》2019年4月23日第7版。

[33] 《交通運輸部：與45個“一帶一路”參與國實現直航》，2019年4月29日，央視網，http://news.cctv.com/2019/04/29/ARTIuvXalLJQcCRi8HIkNLJk190429.shtml。

[34] 推進“一帶一路”建設工作領導小組辦公室：《共建“一帶一路”倡議：進展、貢獻與展望》，《人民日報》2019年4月23日第7版。

[35] 《中歐班列2019年開行數據總結分析》，2020年1月13日，浙江一帶一路網，http://zjydyl.zj.gov.cn/text/ghsl/zkyj/202001/303938.html。

[36] http://www.xinhuanet.com/world/2020-04/24/c_1125901385.htm.

[37] 推進“一帶一路”建設工作領導小組辦公室：《共建“一帶一路”倡議：進展、貢獻與展望》，《人民日報》2019年4月23日第7版。

[38] 習近平：《攜手共創絲綢之路新輝煌》，《人民日報》2016年6月23日第2版。

[39] 《齊心開創共建“一帶一路”美好未來》，《人民日報》2019年4月27日第3版。

[40] 推進“一帶一路”建設工作領導小組辦公室：《共建“一帶一路”倡議：進展、貢獻與展望》，《人民日報》2019年4月23日第7版。

[41] 國家發展和改革委員會：《第三方市場合作指南和案例》，2019年9月。

[42] 習近平：《習近平談“一帶一路”》，中央文獻出版社2018年版，第35頁。

[43] 中共中央黨史研究室：《黨的十八大以來大事記》，人民出版社2017年版，第41頁。

[44] 國家發展改革委、外交部、商務部：《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，《人民日報》2015年3月29日第4版。

[45] 習近平：《習近平談“一帶一路”》，中央文獻出版社2018年版，第84頁。

[46] 習近平：《習近平談“一帶一路”》，中央文獻出版社2018年版，第194頁。

[47] 《已同中國簽訂共建“一帶一路”合作文件的國家一覽》，2019年4月12日，中國一帶一路網，https://www.yidaiyilu.gov.cn/xwzx/roll/77298.htm。

[48] 《習近平主席沙特、埃及、伊朗之行全紀錄》，2016年1月25日，人民網，http://cpc.people.com.cn/xuexi/n1/2016/0125/c385474-28082804.html。