第五節(jié) 計(jì)劃生育與未來(lái)人口政策改革

中國(guó)的計(jì)劃生育政策，是一個(gè)在實(shí)踐中“試錯(cuò)”，又在實(shí)踐中“糾偏”的政策。從最初的節(jié)制生育，到后來(lái)的“一個(gè)不少、兩個(gè)正好、三個(gè)多了”，再到20世紀(jì)80年代推行“獨(dú)生子女”政策，最后發(fā)展到現(xiàn)在的“全面二孩”政策，經(jīng)歷了反思性的回歸過(guò)程。這個(gè)過(guò)程始終伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段生活資料供給與人口數(shù)量和人口結(jié)構(gòu)的壓力性矛盾，也伴隨著國(guó)家計(jì)劃生育基本國(guó)策與家庭計(jì)劃生育偏好之間的矛盾，更伴隨著學(xué)術(shù)界對(duì)計(jì)劃生育政策的爭(zhēng)論和政府對(duì)計(jì)劃生育政策穩(wěn)定性的堅(jiān)守之間的矛盾。這些矛盾運(yùn)動(dòng)的過(guò)程，型構(gòu)了人口發(fā)展與結(jié)構(gòu)變化過(guò)程，也成為將結(jié)婚、生育這種家庭行為與生育率這個(gè)政府控制指標(biāo)的連接紐帶。由此串接成一幅將個(gè)人、家庭、企業(yè)、社會(huì)、政府等有效地捆綁在一起的波瀾社會(huì)史，顯現(xiàn)出了新中國(guó)70年發(fā)生的最宏大的社會(huì)變遷。

不管是節(jié)制生育，還是計(jì)劃生育，其制度設(shè)計(jì)的初衷在于緩解人口增長(zhǎng)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力。十年樹(shù)木、百年樹(shù)人。人口的生產(chǎn)與再生產(chǎn)和物質(zhì)資料的生產(chǎn)與再生產(chǎn)之間的矛盾，是“二戰(zhàn)”之后世界各國(guó)共同面臨的主要社會(huì)矛盾。 “二戰(zhàn)”之后的“人口爆炸”，也是世界人口史上發(fā)生的短期內(nèi)規(guī)模最大的“人口爆炸”。中國(guó)為解決人口壓力問(wèn)題，在當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平下，不得不選擇了節(jié)制生育和計(jì)劃生育之路。

實(shí)際上，在“大國(guó)辦大事”體制下，節(jié)制生育和計(jì)劃生育控制了人口增速，有效緩解了人口存量和人口增量對(duì)生活資料的供給壓力，提升了百姓的生活水平，使中國(guó)從農(nóng)業(yè)國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)國(guó)，基本建立起中國(guó)特色的工業(yè)體系，完成了GDP從以農(nóng)業(yè)為主向以工業(yè)為主，再向以后工業(yè)為主的轉(zhuǎn)變過(guò)程。計(jì)劃生育縮小了家庭規(guī)模，減輕了家庭育兒壓力，使家庭有能力積存資金，并將這些資金集中使用在孩子身上，順利推進(jìn)了九年制義務(wù)教育，相繼提高了高中階段和高等教育的入學(xué)率，促使中國(guó)從人口大國(guó)向人力資源強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變。計(jì)劃生育與獨(dú)生子女政策的實(shí)施，也在冥冥之中消解了盛行整個(gè)封建社會(huì)的男尊女卑思想，增加了女童和女青年在各個(gè)年齡段的入學(xué)率，從而提升了女性的人力資本，縮小了教育、就業(yè)和職業(yè)方面的性別差距。計(jì)劃生育也在降低人口出生率的同時(shí)，大大降低了整個(gè)社會(huì)的少兒負(fù)擔(dān)系數(shù)，減輕了撫養(yǎng)成本，促進(jìn)了社會(huì)發(fā)展。計(jì)劃生育與孕期檢查，迅速降低了孕產(chǎn)婦死亡率，保障了胎兒的健康孕育，降低了出生缺陷率。計(jì)劃生育還延長(zhǎng)了女性的就業(yè)時(shí)間，改善女性的家庭地位和社會(huì)地位，大力促進(jìn)了社會(huì)進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展。計(jì)劃生育在城市和鄉(xiāng)村的政策性區(qū)別，大大加快了城市的老齡化水平，為改革開(kāi)放之后的農(nóng)民工進(jìn)城預(yù)設(shè)了勞動(dòng)力人口的需求空間，加快了中國(guó)的城鎮(zhèn)化速度。總之，計(jì)劃生育的客觀結(jié)果，在計(jì)劃生育執(zhí)行的后期漸顯其積極意義，其在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期，源源不斷地提供了人口紅利。其在中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期——尤其是在從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展時(shí)期，以縮減的勞動(dòng)力態(tài)勢(shì)降低了失業(yè)率，減輕了國(guó)家的治理成本，在人口老齡化水平相對(duì)較低的時(shí)期形成過(guò)渡期，也在一定程度上降低了轉(zhuǎn)型成本，為中國(guó)的現(xiàn)代化做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。

但人口轉(zhuǎn)型或人口轉(zhuǎn)變，在發(fā)生正功能的同時(shí)，也在潛在衍生負(fù)功能，并越來(lái)越強(qiáng)烈地顯現(xiàn)負(fù)功能。人口實(shí)踐證明，由人口轉(zhuǎn)變制造出正功能的速度越快，其迎來(lái)負(fù)功能的可能性也就越快。人口的轉(zhuǎn)型，是社會(huì)發(fā)展與計(jì)劃生育兩個(gè)因素促進(jìn)的轉(zhuǎn)型。政府和學(xué)術(shù)界在制定人口政策時(shí)，重視了政府之手的作用，但在一定程度上忽視了市場(chǎng)和社會(huì)之手的作用。自20世紀(jì)80年代起抑制的人口增長(zhǎng)，逐步減少了后來(lái)的勞動(dòng)力人口供給，并在2000年之后逐漸出現(xiàn)勞動(dòng)力人口連年凈減少的問(wèn)題，從2018年開(kāi)始出現(xiàn)就業(yè)人口凈減少的問(wèn)題。當(dāng)前的人口老化，就是80年代和90年代之后連年少生的結(jié)果，使中國(guó)成為世界人口史上老齡化速度最快的國(guó)家。政府促動(dòng)的計(jì)劃生育與家庭對(duì)男孩的需求之矛盾，也造成居高不下的出生性別比，現(xiàn)在正通過(guò)人口流動(dòng)以放大其負(fù)面影響的方式形成了婚姻擠壓。中國(guó)歷史上形成的家庭網(wǎng)和親緣網(wǎng)支持體系，在家庭的小型化過(guò)程中逐步弱化，使社會(huì)不得不建構(gòu)新的支持體系以緩解不良事件的沖擊。那種認(rèn)為一旦政策放開(kāi)就能夠打開(kāi)人口生育閥門(mén)的幻想，已被現(xiàn)代化和現(xiàn)代性無(wú)情擊碎。從世界各國(guó)人口干預(yù)效果上得出的唯一可靠的結(jié)論是：政府能夠有效降低生育率，但卻很難通過(guò)刺激提升生育率。因?yàn)楣膭?lì)生育的政策實(shí)施成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于抑制生育所投入的政策成本。《公開(kāi)信》中所說(shuō)的要在2000年把人口控制在12億之內(nèi)的目標(biāo)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，但認(rèn)為“老化現(xiàn)象最快也得在四十年之后才會(huì)出現(xiàn)”的判斷卻出了問(wèn)題——從2000年開(kāi)始中國(guó)65歲老齡人口占總?cè)丝诘谋戎鼐瓦_(dá)到7%左右，2018年已經(jīng)達(dá)到11.9%（60歲以上人口已經(jīng)達(dá)到17.9%）。部分計(jì)劃生育執(zhí)行較嚴(yán)的大城市、特大城市和超大城市戶(hù)籍人口已經(jīng)過(guò)渡到老齡型階段（65歲及以上老齡人口占總?cè)丝诘谋戎爻^(guò)14%）。2018年北京市戶(hù)籍人口老齡化水平已經(jīng)超過(guò)25%——對(duì)于這類(lèi)城市來(lái)說(shuō)，其如果離開(kāi)流動(dòng)人口中的勞動(dòng)力人口，將很難正常進(jìn)行生產(chǎn)和再生產(chǎn)。現(xiàn)在及未來(lái)一個(gè)時(shí)期，伴隨高生育時(shí)期人口進(jìn)入退休年齡，老齡化速度會(huì)加快。尤其是在人口金字塔頂部的老化和底部的收縮中發(fā)生的老化，其負(fù)面影響會(huì)更為嚴(yán)重，中國(guó)將在第十四個(gè)五年規(guī)劃時(shí)期步入更快的老齡化過(guò)程。在人口紅利消退之后，中國(guó)將在人口老化速度與科技進(jìn)步速度之間展開(kāi)長(zhǎng)久的賽跑，如果科技進(jìn)步跑贏人口老化速度，則發(fā)展將比較順利；如果老化速度跑贏科技進(jìn)步速度，則發(fā)展戰(zhàn)略就需要長(zhǎng)期進(jìn)行波動(dòng)性調(diào)整。

在這種情況下，未來(lái)的人口政策將不得不在以下方面進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改革：

第一，適時(shí)廢除《計(jì)劃生育法》。在叫停《計(jì)劃生育法》的同時(shí)，廢除社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征繳制度，清理整個(gè)法律法規(guī)及政府文件中限制生育的條文，變限制生育的人口政策或放松限制生育的人口政策為自由生育政策。雖然現(xiàn)代化水平越高，人類(lèi)的生育率會(huì)越低，但終有一些夫婦存在生育孩子的偏好——這些生育在一定程度上會(huì)緩解斷崖式下跌的生育水平，平緩人口下降趨勢(shì)。

第二，適時(shí)出臺(tái)“失獨(dú)家庭保障條例”。對(duì)于那些在計(jì)劃生育過(guò)程中響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，不管是被動(dòng)還是主動(dòng)認(rèn)領(lǐng)了獨(dú)生子女證的，獨(dú)生子女又出現(xiàn)意外傷亡的脆弱家庭，提供人道主義支持。尤其是對(duì)于逐漸進(jìn)入老年失能階段的失獨(dú)家庭，必須提供與時(shí)代發(fā)展水平相一致的保障支持。

第三，建立生育友好型社會(huì)。優(yōu)化社會(huì)公共服務(wù)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化水平，加強(qiáng)社區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)，尤其是真正貫徹落實(shí)黨的十九大提出的幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居和弱有所扶“七有”號(hào)召，建立家庭友好型社會(huì)或生育友好型社會(huì)。如果幼兒園入園價(jià)格畸高、學(xué)習(xí)費(fèi)用難以降低、勞動(dòng)收入差距不能縮小、看病難看病貴問(wèn)題得不到解決、養(yǎng)老壓力加大、住房?jī)r(jià)格高企、脆弱群體得不到扶持，則生育率就很難回升。

第四，在全國(guó)建立免費(fèi)的公立幼兒園。普及公立幼兒園，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)興辦托兒所或幼兒園，政府購(gòu)買(mǎi)入園位。根據(jù)家庭收入水平制定差額入園費(fèi)，即對(duì)低收入水平家庭免除入園費(fèi)或少交入園費(fèi)。等到國(guó)力發(fā)展到既定水平，則實(shí)行公立幼兒園完全免費(fèi)的政策。減輕家庭育兒壓力。

第五，以家庭為單位建立個(gè)稅征繳體系。對(duì)以夫婦方式報(bào)稅的，或者對(duì)以攜帶子女生活家庭方式報(bào)稅的，在一定程度上降低個(gè)稅稅負(fù)，或提高個(gè)稅起征點(diǎn)。對(duì)生育了第二個(gè)子女的家庭，進(jìn)一步降低稅負(fù)。對(duì)生育了三個(gè)及三個(gè)以上子女的家庭，實(shí)行負(fù)所得稅制，即對(duì)家庭人均可支配收入達(dá)不到某一標(biāo)準(zhǔn)的多子女家庭，將其收入補(bǔ)足到核定標(biāo)準(zhǔn)。

第六，鼓勵(lì)地方政府出臺(tái)刺激生育政策。采取先實(shí)驗(yàn)再普及的方式，率先在特大城市或超大城市這類(lèi)戶(hù)籍人口老齡化水平畸高的地區(qū)出臺(tái)刺激生育政策，為新出生的幼兒提供生活補(bǔ)貼費(fèi)用。考慮到社會(huì)主義初級(jí)階段的特征，可以為生育第二孩的孩子實(shí)行既定額度的生活補(bǔ)貼政策。

第七，實(shí)行非婚生子女合法化政策。不管是婚生子女還是非婚生子女，都應(yīng)該一律平等對(duì)待。在離婚率迅速上升、結(jié)婚年齡逐漸推遲、社會(huì)的個(gè)體化背景下，不再以婚生為生育的基本合法單位，給予非婚生子女與婚生子女平權(quán)身份和地位。

第八，積極發(fā)展人工智能等機(jī)器人。提高生產(chǎn)效率，縮短工作時(shí)間、減輕勞動(dòng)過(guò)程的人力消耗，延長(zhǎng)假期、提升生活質(zhì)量。從發(fā)達(dá)國(guó)家鼓勵(lì)生育的政策實(shí)踐可以看出，即使出臺(tái)成本極高的鼓勵(lì)生育政策，總和生育率也很難上升到2.1的更替水平。在這種情況下，從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展動(dòng)力之激發(fā)計(jì)，需要集中力量開(kāi)發(fā)機(jī)器人，并發(fā)展機(jī)器人替代人力的各種技能，在人口老齡化逐漸加深的背景下，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展，通過(guò)人機(jī)互動(dòng)或人機(jī)社會(huì)的建設(shè)，減輕養(yǎng)老壓力，增加新動(dòng)能，爭(zhēng)取早日實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)。

以上建議可以概括為“三步走”的人口政策：第一步，在2020年小康社會(huì)建成之后廢止原有限制生育的政策。第二步，在2021—2025年實(shí)行家庭友好型社會(huì)建設(shè)，逐步但富有實(shí)效地減輕父母的育兒成本。第三步，2026年之后實(shí)行鼓勵(lì)生育的人口政策，先從第二孩開(kāi)始為未成年子女提供一定生活補(bǔ)貼及其他可能的社會(huì)服務(wù)，從育齡婦女的存量和增量?jī)蓚€(gè)方面刺激生育。

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[1]1953年6月15日，在中央政治局的擴(kuò)大會(huì)議上，毛澤東同志提出了“黨在過(guò)渡時(shí)期的總路線”，后來(lái)正式表述為：“從中華人民共和國(guó)成立，到社會(huì)主義改造基本完成，這是一個(gè)過(guò)渡時(shí)期。黨在過(guò)渡時(shí)期的總路線和總?cè)蝿?wù)，是要在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)家的社會(huì)主義工業(yè)化，并逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)、對(duì)手工業(yè)和對(duì)資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造。”1954年2月，七屆四中全會(huì)批準(zhǔn)了這個(gè)總路線，簡(jiǎn)稱(chēng)為“一化三改”或“一體兩翼”。

[2]1956年底，加入合作社的農(nóng)戶(hù)達(dá)到全國(guó)農(nóng)戶(hù)總數(shù)的96.3%，其中參加高級(jí)社的農(nóng)戶(hù)達(dá)到87.8%。這就是說(shuō)，原來(lái)預(yù)計(jì)用18年完成的農(nóng)業(yè)合作化，僅僅用7年時(shí)間就加速度完成了。當(dāng)然也存在一些農(nóng)戶(hù)的不滿行為。

[3]原國(guó)家計(jì)生委1982年組織實(shí)施的“全國(guó)千分之一人口生育率抽樣調(diào)查”資料顯示，女性平均初婚年齡由1949年的18.57歲升至1960年的19.57歲、1980年的23.05歲，1981年微降，為22.82歲。有學(xué)者計(jì)算發(fā)現(xiàn)，1950—1970年，女性平均初婚年齡由18.68歲升至20.19歲；1971—1979年，從20.29歲增至23.12歲，年均增速加快。

[4]1950年國(guó)家內(nèi)務(wù)部公布的全國(guó)（包括臺(tái)灣）人口數(shù)是4.8億左右，財(cái)政部公布的數(shù)字是4.83億左右。毛澤東在中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一次會(huì)議的開(kāi)幕詞中說(shuō)，中國(guó)人口總量為4.75億。

[5]1971年頒發(fā)的這個(gè)報(bào)告指出：“計(jì)劃生育是毛主席倡導(dǎo)多年的一件重要事情，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)同志必須認(rèn)真對(duì)待。除人口稀少的少數(shù)民族地區(qū)和其他地區(qū)外，都要加強(qiáng)對(duì)這些工作的領(lǐng)導(dǎo)，使晚婚和計(jì)劃生育變成城鄉(xiāng)廣大人民群眾的自覺(jué)行動(dòng)，力爭(zhēng)在第四個(gè)五年計(jì)劃期間做出顯著成績(jī)。”

[6]參見(jiàn)1978年10月中央批轉(zhuǎn)的《關(guān)于國(guó)務(wù)院計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議的報(bào)告》。

[7]張翼：《中國(guó)人口控制政策的歷史變化與改革趨勢(shì)》,《廣州大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2006年第8期。

[8]即農(nóng)村改革的所謂包產(chǎn)到戶(hù)，其政策的核心是“交夠國(guó)家的、留足集體的、剩下全是自己的”。中國(guó)農(nóng)民長(zhǎng)期受“大鍋飯”“平均主義”壓抑的生產(chǎn)積極性，在這一制度改革中得到解放，并在短期內(nèi)解決了困擾中國(guó)上千年的吃飯問(wèn)題。

[9]1979年馬寅初獲準(zhǔn)平反昭雪。他在《新人口論》中主張一對(duì)夫婦生育兩個(gè)孩子。

[10]參見(jiàn)國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)發(fā)展規(guī)劃司、中國(guó)人口與發(fā)展研究中心編《人口和計(jì)劃生育常用數(shù)據(jù)手冊(cè)》，中國(guó)人口出版社2006年版，第105頁(yè)。但實(shí)際上，學(xué)術(shù)界通過(guò)對(duì)2000年第五次全國(guó)人口普查抽樣數(shù)據(jù)的計(jì)算，得到的總和生育率為1.22，即不足1.3。

[11]2002年9月1日正式生效實(shí)施。

[12]數(shù)據(jù)來(lái)自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2018）》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2018年版，第22—24頁(yè)。

[13]人口出生性別比的正常值，介于103—107，超過(guò)107即屬于高出生性別比，低于103即屬于低出生性別比。如果介于103—107，則因?yàn)槟袐牖蚰型乃劳雎矢哂谂畫(huà)牒团裕交橛挲g段之后的年齡性別比會(huì)趨于平衡。

[14]2018年高中階段毛入學(xué)率達(dá)到88.8%。