第四節(jié) 低生育水平的維持及人口政策的調整（2001—2018年）

2000年第五次全國人口普查之后，如果能夠理智看待普查得到的極低的總和生育率這個數(shù)據(jù)，正確估計計劃生育制度的強制性實施所取得的重大成果，則《中華人民共和國計劃生育法》可能就不會出臺，即使出臺也不會是現(xiàn)在這種表達的文本結構。可惜的是，政府仍然怕人口形勢出現(xiàn)反復，還希望繼續(xù)下大力氣鞏固來之不易的結果。于是，2001年12月頒發(fā)了這一法律[11]，并言明“國家穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策、鼓勵公民晚婚晚育，提倡一對夫婦生育一個子女；符合法律法規(guī)規(guī)定條件的，可以要求安排生育第二個子女”。

在具體執(zhí)行過程中，城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農村地區(qū)，根據(jù)戶籍人口的稠密程度并照顧到少數(shù)民族地區(qū)的情況，形成了以下格局：在全國的城鎮(zhèn)地區(qū)以及4個直轄市加江蘇和四川等地的農村，對漢族居民實行獨生子女政策；在除以上各省市之外的農村，如果第一胎生育的是女孩，可以安排五年后再生育一個孩子；但也有5個省和自治區(qū)規(guī)定可以生育兩個孩子；如果夫妻雙方均為獨生子女，則可以生育兩個孩子；對人數(shù)比較少的少數(shù)民族實行更寬的生育政策。

2000年第五次全國人口普查的結果表明，總和生育率只有1.22，這個結果與國家統(tǒng)計局1995年1%人口抽樣調查得到的結論的趨勢高度一致。但學術界還是有人懷疑這個數(shù)據(jù)，政府有關部門也對此持懷疑態(tài)度。這就出現(xiàn)了國家統(tǒng)計局與國家計生委各說各話的現(xiàn)象。國家統(tǒng)計局堅持說人口普查數(shù)據(jù)質量很高，國家計生委堅持說漏報影響了總和生育率的結果。

2005年，全國1%人口抽樣調查的結果繼續(xù)表明，總和生育率為1.34。為什么這個數(shù)據(jù)高于2000年的第五次全國人口普查數(shù)據(jù)？這個數(shù)據(jù)給懷疑派以部分支持。但2010年第六次全國人口普查的結果再次證明數(shù)據(jù)所呈現(xiàn)的趨勢的穩(wěn)定性，即該年的總和生育率只有1.18，其中城市為0.88，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為1.15，農村為1.43。雖然有關部門仍然選擇懷疑這個數(shù)據(jù)，但學術界越來越多地開始相信這些數(shù)據(jù)，或者開始懷疑原有計劃生育政策的合理性。在人口研究領域比較有影響的兩個雜志（《中國人口科學》和《人口研究》）中發(fā)表的文章，2010年之后幾乎都會涉及人口政策的改革這個話題。

2015年全國1%人口抽樣調查數(shù)據(jù)再一次證明，中國的總和生育率已經(jīng)處于世界最低水平，僅僅為1.047，但仍然沒有人相信這個數(shù)據(jù)是真實的。有關這些的爭論仍然在進行。

但中國中央政府逐漸接受了改革現(xiàn)行計劃生育政策的建議。在2013年11月，十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出實施“夫婦一方是獨生子女的即可生育兩個孩子的政策”。2014年初，各省人代會陸續(xù)通過了新的計劃生育條例，開始實施新的人口調控政策。受此政策影響，通過表1—5可以看出，2014年全年出生人口數(shù)量達到1692萬（國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)是1687萬），這個數(shù)據(jù)高于2013年的1644萬。但讓人始料不及的是2015年全年的出生人口數(shù)量卻下降到1659萬，低于2014年。“單獨二孩”人口政策的紅利僅僅釋放了一年。于是，2015年底中共中央快速反應，十八屆五中全會決定，堅持計劃生育基本國策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子的政策，積極開展應對人口老齡化行動。2015年12月全國人大常委會審議了《人口與計劃生育法修正案草案》。2016年1月，中共中央明確指出，生育二孩無須審批，家庭完全可以自主安排生育。

2016年中國出生人口數(shù)量上升到1791萬（國家統(tǒng)計局公布數(shù)為1786萬），比2015年增加了131萬。但政策紅利并沒有像很多預測所預期的那樣繼續(xù)增加，2017年出生人口數(shù)又降低到1728萬（國家統(tǒng)計局公布數(shù)據(jù)是1723萬）。很多人解釋說由政策紅利產(chǎn)生的生育高峰有可能在2018年出現(xiàn)，但2018年出生人口數(shù)又開始下降，只有1527萬（國家統(tǒng)計局公布數(shù)是1523萬）。

為什么政策放開了，人口出生率卻繼續(xù)下跌呢？其中的原因主要是：

第一，每年的結婚對數(shù)持續(xù)降低。也即是在1980 年“公開信”發(fā)表之后實施獨生子女政策時期出生的女性進入結婚生育年齡。在整個20世紀80年代，每年出生人口數(shù)量差不多都在2300 萬左右，但在進入90年代之后，每年新出生的人口數(shù)量就降低到1900 萬到2100萬之間，而且呈現(xiàn)越來越低的趨勢。等到“85后”和“90后”開始結婚時，每年初婚的結婚對數(shù)就開始急劇下跌，比如說，2013年初婚對數(shù)為1341.13萬對，2014年初婚對數(shù)降低到1302.04萬對， 2015年初婚對數(shù)降低到 1220.59 萬對，2016 年初婚對數(shù)降低到1138.61萬對，2017年初婚對數(shù)繼續(xù)降低到1059.04萬對[12], 2018年包括了再婚對數(shù)的結婚對數(shù)只有差不多1010萬對——初婚對數(shù)已經(jīng)不足1000萬對。初婚對數(shù)的降低，不僅會降低初婚后的出生率，還會在長期趨勢上降低整個社會的出生率。

第二，每年進入生育期的育齡婦女人數(shù)日益降低?，F(xiàn)在生育旺盛期的育齡婦女，恰好是原計劃生育政策嚴格執(zhí)行時期出生的人口，因為獨生子女政策實施過程中出現(xiàn)了人口出生性別比的上升，即每出生100個女嬰相對應出生的男嬰數(shù)迅速上升，打破了原有的相對平衡特征。[13] 20世紀80年代之后人口出生性別比的上升，使這些出生隊列進入婚姻期之后的女性適婚年齡人口不足，這會導致一部分男性因為找不到配偶而難以結婚生育。根據(jù)2017年1‰人口變動抽樣調查，15—19歲年齡段的性別比是117.70, 20—24歲年齡段的性別比是110.98, 25—29 歲年齡段的性別比是104.47。如果15—19歲年齡段人口進入婚育旺盛期，結婚難、結婚貴的問題還會趨于嚴重。但最嚴重的影響，是降低了婚育年齡段的女性人口數(shù)，一方面加大婚齡年齡段男性的結婚壓力而形成婚姻擠壓，另一方面也會降低出生率，使每年新出生的第一胎生育人口數(shù)量趨于減少。在整個新出生人口中，由育齡婦女的存量所生產(chǎn)的二孩比重已超過50%。

第三，離婚率上升與初婚年齡推遲。城鎮(zhèn)化、高等教育的大眾化、后工業(yè)化與女性收入的增長以及常態(tài)化的人口流動等，一方面提升了離婚率，另一方面也推遲了女性人口的初婚年齡。改革開放以后，中國先是普及了義務教育，接著又免除了義務教育階段的學費，進入21世紀絕大多數(shù)地區(qū)都提升了高中階段教育的入學率[14]，最近又迅速提升了大學毛入學率。1978年高等教育的毛入學率僅僅為1.55%, 1988 年是 3.7%; 1999 年大學擴招，2002 年上升到15%, 2007年達到23%, 2010年達到26.5%, 2018年達到48.1%， 2019年超過50%，從而使中國高等教育從大眾教育階段進入普及化階段。這些因素使女性初婚年齡迅速推遲，從1990 年到2017 年，女性平均初婚年齡從21.4歲推遲到25.7歲。平均初育年齡也從23.4歲提升到26.8歲。在某些大城市、特大城市或超大城市，女性的平均初婚年齡會更遲，在上?；虮本?，女性平均初婚年齡甚至推遲到29歲或30歲左右。初婚年齡的推遲必然繼替性地提升初育年齡，縮短婚齡女性的生育期，從而降低整個社會的出生率。

第四，生活成本的上升降低了生育愿望。自改革開放以來，中國就步入了快速城鎮(zhèn)化的軌道。在1978年，中國的城鎮(zhèn)化水平僅僅為17.9%，但到2018年底上升到59.6%左右。城鎮(zhèn)化并不會均等地將各個年齡段人口都移入城市，而是有選擇地將那些年紀較輕、勞動就業(yè)能力較強的人率先吸納進城市，而這部分人口又恰恰是婚育旺盛人口?？勺畛醭擎?zhèn)化的年輕人，一方面需要照顧家鄉(xiāng)的老人（計劃生育減少了這些出生隊列的兄弟姐妹數(shù)量，加大了他們的養(yǎng)老負擔），另一方面還需要養(yǎng)育自己的子女，滿足當前的生活消費需要。但城市房價的上升，消費品價格的堅挺，使得他們的生育意愿難以提升。在避孕工具日益多樣化和便捷化過程中，意愿生育率的降低直接削減了現(xiàn)實出生率。

第五，有待改善的生育環(huán)境抑制了整個社會的生育需求?！皢为毝ⅰ闭吲c“全面二孩”政策的實施，之所以難以釋放出持續(xù)性的生育紅利，一個重要的原因就是其深受入托難、入學難、就業(yè)難、育兒難、看病難等現(xiàn)實問題的影響。家庭的小型化和流動化，以及“80后”結婚之后家庭觀念和生活觀念的變化，使原來依靠父母親照顧小孩的支持體系有所減弱。家庭保姆價格的上升，也使一般青年夫婦很難雇得起保姆照顧小孩。工作場所嚴明的紀律與長時間的加班等，縮短了青年一代的閑暇時間，也很難使現(xiàn)在的青年一代有足夠的時間照顧孩子。孩子從出生到上學直到大學畢業(yè)，期間的花費居高不下。孩子要結婚，還得買房或添置嫁妝。農民工進入了城市務工經(jīng)商，但沒有完全轉變?yōu)槌鞘惺忻瘢瑧艏贫冗€沒有回歸人口信息登記功能，城市公共服務還難以均等化。因此，不管是在職場還是在家庭生活領域，還需要繼續(xù)建構有利于生育的家庭友好型社會。

正因為如上所述問題的影響，到目前為止，實際生育率還大大低于政策生育率。而一旦一個國家或社會陷入總和生育率長期低于1.5或1.4的低生育陷阱，則這個社會或國家就很難跳出低生育陷阱，并持續(xù)性地處于低生育陷阱之中不能自拔，從而影響人口的年齡結構和贍養(yǎng)結構，導致人口老齡化加速，縮小支撐整個社會的勞動力人口規(guī)模，形成畸高的養(yǎng)老金負債壓力，使人口從紅利階段過渡到負債階段，形成未富先老格局，滑落到易于造成“中等收入陷阱”的人口結構。事實上，在發(fā)展中國家中，人口陷阱與“中等收入陷阱”同構發(fā)生的案例比比皆是，這兩個陷阱又互相影響，形成有增長但無發(fā)展的局面，出現(xiàn)低水平重復的困境。