第三節(jié) 激進(jìn)人口政策的推行與低生育時(shí)期的到來(lái)（1978—2000年）

“文化大革命”結(jié)束之后，國(guó)家延續(xù)了控制人口增長(zhǎng)的政策。為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，降低人口增長(zhǎng)對(duì)人均各項(xiàng)指標(biāo)的負(fù)面影響，第五個(gè)五年計(jì)劃提出要將市鎮(zhèn)人口自增率降低到6‰，將縣的自增率降低到10‰。從1978年開(kāi)始，政府開(kāi)始提倡一對(duì)夫妻生育子女?dāng)?shù)最好一個(gè)，最多兩個(gè)。[6]“文化大革命”時(shí)期推行的“晚、稀、少”的計(jì)劃生育工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到“少”上，對(duì)“不按計(jì)劃生育的小孩不落戶(hù)口、不給口糧、不給產(chǎn)假”[7]。

但“文化大革命”結(jié)束之后，相繼發(fā)生了三件對(duì)生育行為具有深遠(yuǎn)影響的重大事件。其一，在1980年9月由第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)了新的《中華人民共和國(guó)婚姻法》，并明確在1981年1月1日起施行新的婚姻法。該法將法定結(jié)婚年齡從原法的男20周歲、女18周歲方可結(jié)婚修改為男22周歲、女20周歲方可結(jié)婚。雖然從法律意義上，第二部婚姻法推遲了法定結(jié)婚年齡，但與事實(shí)上在“文化大革命”時(shí)實(shí)行的晚婚晚育“倡導(dǎo)”的男25周歲、女23周歲相比，結(jié)婚年齡有所提前。其二，1982年在全國(guó)范圍推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，即將原來(lái)人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有的集體生產(chǎn)組織方式，以責(zé)任田的方式劃分給家戶(hù)耕種。[8]其三，1982年修改憲法時(shí)，在“國(guó)家推行計(jì)劃生育，使人口的增長(zhǎng)同經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃相適應(yīng)”的基礎(chǔ)上，另外還加入了“夫妻雙方有實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù)”等語(yǔ)句。其四，1983年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)，建立鄉(xiāng)政府的通知》，實(shí)行政社分設(shè)，取消人民公社制度，在人民公社基礎(chǔ)上重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)被確立為農(nóng)村基層行政單位。其五，1982年，黨的十二大將計(jì)劃生育確定為基本國(guó)策。同年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育工作的指示》，重申計(jì)劃生育定為基本國(guó)策，并設(shè)定了到20世紀(jì)末把人口數(shù)量控制在12億以?xún)?nèi)的硬目標(biāo)。

新婚姻法的實(shí)施擴(kuò)大了隨后幾年中國(guó)的結(jié)婚對(duì)數(shù)，包產(chǎn)到戶(hù)解構(gòu)了農(nóng)村基層生產(chǎn)隊(duì)和生產(chǎn)大隊(duì)的組織方式，給農(nóng)民以很大的流動(dòng)自由和安排生產(chǎn)自由，但同時(shí)也激發(fā)了家族主義的傳統(tǒng)的回歸，也激勵(lì)了農(nóng)村家大業(yè)大勢(shì)力大以及多子多福的思想觀(guān)念的流行。表面上日益嚴(yán)格的計(jì)劃生育政策，使農(nóng)民產(chǎn)生了偷生、超生、趕快生的想法。改革開(kāi)放之后，農(nóng)村中的矛盾，就從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與生產(chǎn)大隊(duì)集體經(jīng)濟(jì)時(shí)期的干群關(guān)系矛盾轉(zhuǎn)化為當(dāng)時(shí)的“抓計(jì)劃生育”與“躲計(jì)劃生育”之間的矛盾。

為完成“五五”時(shí)期的計(jì)劃生育任務(wù)，中共中央于1980年頒發(fā)了《關(guān)于控制人口增長(zhǎng)問(wèn)題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開(kāi)信》，開(kāi)宗明義指出，“為了爭(zhēng)取在本世紀(jì)末把我國(guó)人口控制在12億以?xún)?nèi)，國(guó)務(wù)院已經(jīng)向全國(guó)人民發(fā)出號(hào)召，提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子”。公開(kāi)信非常樂(lè)觀(guān)地估計(jì)了計(jì)劃生育政策實(shí)施對(duì)人口發(fā)展和國(guó)民經(jīng)濟(jì)減少的效果，并專(zhuān)門(mén)回答了對(duì)當(dāng)時(shí)計(jì)劃生育政策的一些質(zhì)疑。公開(kāi)信說(shuō)“有些同志擔(dān)心，一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子，將來(lái)會(huì)出現(xiàn)一些新的問(wèn)題：例如人口的平均年齡老化，勞動(dòng)力不足，男性數(shù)目會(huì)多過(guò)女性，一對(duì)青年夫婦供養(yǎng)的老人會(huì)增加。上述這些問(wèn)題，有些是出于誤解，有些是可以解決的”。公開(kāi)信還說(shuō)，“人口 ‘老化’的現(xiàn)象在本世紀(jì)不會(huì)出現(xiàn)，因?yàn)槟壳叭珖?guó)人口約有一半在21歲以下，65歲以上的老年人不到百分之五。老化現(xiàn)象最快也得在40年以后才會(huì)出現(xiàn)（即2020年）。我們完全可以提前采取措施，防止這種現(xiàn)象發(fā)生”。

公開(kāi)信本來(lái)是號(hào)召，對(duì)象是共產(chǎn)黨員和共青團(tuán)員，但隨后的發(fā)展結(jié)果，是將號(hào)召轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫龋瑢⒚鎸?duì)共產(chǎn)黨員和共青團(tuán)員的號(hào)召轉(zhuǎn)變?yōu)槠胀ㄈ罕姟Ｒ虼耍拔幕蟾锩苯Y(jié)束之后的最初幾年，也是計(jì)劃生育制度最嚴(yán)的幾年，但實(shí)施結(jié)果卻與制度設(shè)計(jì)的預(yù)期相距較大。雖然為提倡節(jié)制生育的馬寅初平反昭雪了，但人口政策的實(shí)施，卻偏離了馬寅初的初衷[9]。

從表1—3可以看出，1978年的自增率為12.00‰, 1979年為11.61‰, 1980年為11.87‰，但恰恰在1981年卻增加到14.55‰，自增率在計(jì)劃生育制度成為基本國(guó)策之后反倒不降趨升，在市鎮(zhèn)和縣都表現(xiàn)出反彈狀況：縣在1981年的出生率達(dá)到21.55‰，在1982年達(dá)到21.97‰；市鎮(zhèn)的出生率在1981年達(dá)到16.45‰，在1982年達(dá)到18.24‰。隨后經(jīng)過(guò)艱苦努力，雖然有所降低，但在1986年，縣的出生率反彈到21.94‰，市鎮(zhèn)的也反彈到17.39‰。

因?yàn)楹茈y完成在“本世紀(jì)末將總?cè)丝诳刂圃?2億之內(nèi)”的目標(biāo)，也因?yàn)橛?jì)劃生育干部在工作中遇到了巨大的阻力，外出流動(dòng)人口中“躲避計(jì)劃生育”人員數(shù)量逐步增長(zhǎng)，中央政府開(kāi)始逐步修正原有的政策。在1986年將本世紀(jì)末——2000年的總?cè)丝诳刂颇繕?biāo)放寬到12億左右，又在1987年修改到12.5億左右。在計(jì)劃生育政策的執(zhí)行中，也開(kāi)始改變作風(fēng)，逐步推進(jìn)計(jì)劃生育工作中的“三不變”（即堅(jiān)持各級(jí)黨政一把手親自抓、負(fù)總責(zé)不變，現(xiàn)行計(jì)劃生育政策不變和既定的人口控制目標(biāo)不變）、“三為主”（即計(jì)劃生育工作要以宣傳教育為主、避孕為主和經(jīng)常性工作為主）和“三結(jié)合”（即把計(jì)劃生育工作與發(fā)展經(jīng)濟(jì)、幫助農(nóng)民勤勞致富奔小康、建設(shè)文明幸福家庭相結(jié)合）。

雖然“三為主”的制度探索開(kāi)始于20世紀(jì)80年代早期，但“三為主”一直到2000年左右才基本在全國(guó)層面達(dá)標(biāo)。計(jì)劃生育的政策目標(biāo)，雖然在1987年放寬到12.5億左右，但為了“讓干部好做工作”，后來(lái)這個(gè)指標(biāo)放寬到“把人口控制在13億之內(nèi)”。通過(guò)這些制度性調(diào)整，將過(guò)分激進(jìn)的工作任務(wù)調(diào)整到人民群眾易于接受的范圍，逐步降低了中國(guó)人口的出生率。實(shí)現(xiàn)了所謂的“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”，即由單純的就計(jì)劃生育抓計(jì)劃生育向綜合治理人口問(wèn)題轉(zhuǎn)變，由以社會(huì)制約為主向利益導(dǎo)向與社會(huì)制約相結(jié)合，宣傳教育、綜合服務(wù)、科學(xué)管理相統(tǒng)一的工作機(jī)制轉(zhuǎn)變。

通過(guò)非常艱苦的工作，中國(guó)人口逐漸從高出生率、低死亡率、高自增率向低出生率、低死亡率和低自增率轉(zhuǎn)變。在1990年之后，全國(guó)出生率連年降低，1991年降低到19.68‰, 1992年降低到18.24‰, 1994年降低到17.70‰, 1996年降低到16.98‰, 1998年降低到15.64‰, 1999年降低到14.64‰。與此同時(shí)，中國(guó)人口的自增率，也在1992年降低到11.60‰，在1995年降低到10.55‰，在1998年降低到9.14‰，在1999年降低到8.18‰，在2000年降低到7.58‰。

通過(guò)這些工作，2000年中國(guó)總?cè)丝跀?shù)量達(dá)到了12.67億，雖然超過(guò)了12億，但卻迎來(lái)了低生育水平。2000年第五次全國(guó)人口普查表明，中國(guó)的總和生育率已經(jīng)降低到1.4左右，其中城市的總和生育率為0.9，鎮(zhèn)為1.2，農(nóng)村為1.6。從分地區(qū)的總和生育率知道，最低的是北京和上海，都是0.7；最高的是貴州和西藏，都是2.4。[10]但絕大多數(shù)人口學(xué)家和政府官員不相信“五普”得到的這個(gè)數(shù)據(jù)，認(rèn)為10歲以下兒童數(shù)量的漏報(bào)，使總和生育率偏低，認(rèn)為實(shí)際發(fā)生的總和生育率仍然在1.8左右。其實(shí)，在1992年，國(guó)家計(jì)生委在全國(guó)30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市組織的“計(jì)劃生育管理信息首次調(diào)查”（調(diào)查樣本達(dá)到38.5萬(wàn)人，其中育齡婦女為11.4萬(wàn)人）發(fā)現(xiàn)，1991年和1992年的總和生育率分別為1.6和1.5，大大低于2.1或2.2的更替水平，但幾乎沒(méi)有人相信這個(gè)數(shù)據(jù)是真的。因?yàn)?990年第四次全國(guó)人口普查發(fā)現(xiàn)1989年的總和生育率為2.3, 1991年不可能暴跌那樣多。可是由該次調(diào)查計(jì)算得到的1989年的總和生育率為2.24，與普查得到的數(shù)據(jù)很接近。在對(duì)有關(guān)數(shù)據(jù)的懷疑中，等來(lái)了1995年全國(guó)1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，由此計(jì)算得到的總和生育率為1.56，比政策生育率還低0.2。有關(guān)部門(mén)和有關(guān)學(xué)者仍然選擇不相信這個(gè)數(shù)據(jù)的真實(shí)性。

正因?yàn)槠毡樾缘貞岩善詹閿?shù)據(jù)和抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)的真實(shí)性，所以，中國(guó)沒(méi)有及時(shí)調(diào)整計(jì)劃生育政策的力度，即使在2000年之后也繼續(xù)長(zhǎng)期執(zhí)行原來(lái)的政策，這才使人口呈現(xiàn)斷崖式下跌局面。現(xiàn)在沒(méi)有必要去指責(zé)那些預(yù)測(cè)性研究和智庫(kù)性研究成果的對(duì)錯(cuò)，在當(dāng)時(shí)的大環(huán)境下，這些問(wèn)題的發(fā)生是不可避免的。如果當(dāng)時(shí)從日本和韓國(guó)低生育水平到來(lái)的政策調(diào)整中能夠汲取一定教訓(xùn)，則少兒人口減少的速度會(huì)稍微慢一點(diǎn)。