第三節 集疏運體系建設需求高與各方協調不暢的矛盾突出

一 集疏運體系建設不完善，基礎設施短板仍在

隨著陸海新通道的建設發展，北部灣港的吞吐量及貨運量增長迅猛。據統計，北部灣港2019年全年累計貨物吞吐量2.331億噸，同比增長17.97%，且根據最新《廣西北部灣港總體規劃修編》可知，預計到2025年，北部灣港港口吞吐量突破5億噸，集裝箱吞吐量突破1000萬標箱。^[28]快速增長的趨勢給港口基礎設施的建設帶來壓力的同時，也對新通道的集疏運系統提出了更高的要求，但根據現有條件來看，還存在著諸多的掣肘。

一是公路鐵路運輸網絡還未形成。首先，是高速公路網還未建成，目前通往北部灣港口、場站和主要物流園區的公路相對欠缺，如廣西貿易重鎮玉林松旺鎮到北海鐵山港、首府南寧經欽州到防城港、邊境市崇左到水口等對陸海新通道有重要支撐作用的高速公路，以及南寧、崇左到碩龍口岸和峒中口岸等通往沿邊口岸的高速公路都還未修建，在一定程度上制約了廣西本地貨物和口岸貨物經北部灣港出海的便捷性。其次，連接港口的整體干線和局部支線鐵路及場站都需加快建設。一方面，川黔鐵路、黔桂鐵路等干線鐵路仍為單線，承擔旅客運輸時運能已接近飽和，貨運功能相對較弱，且重慶與柳州之間還需繞行，缺乏直連鐵路。另一方面，欽州鐵路集裝箱中心站雖已建成，突破了國際鐵海聯運班列的瓶頸，但北部灣港部分進港鐵路還未建成，新通道整體的暢達性還不夠。另外，隨著新通道輻射腹地和影響范圍的不斷拓寬，鐵路網的擴大刻不容緩，而連接新通道的其他鐵路建設起步較晚，大多數還未開工，如南昆鐵路百色—威舍段二線、黔桂鐵路二線等線路，以及黃桶—百色鐵路、貴陽至南寧、懷化至柳州等新線。

二是航運港口等基礎設施亟須改造優化。隨著貨物貿易量的顯著增加，航空網絡的建設也將更為重要，而南寧吳圩機場和北海機場現有的貨運設施、航站樓、航運口岸等基礎設施將難以滿足未來發展的需求，亟須升級改造，此外，北部灣港不僅國際國內班列航線少，還未實現東南亞主要港口全覆蓋，而且專業化深水泊位缺乏，深水航道不足，倉庫、堆場、裝卸設備等生產設施和生活配套設施數量少，設施智能化水平發展滯后、物流裝卸速度低，倉儲和碼頭建設分散零落等其他配套設施落后等一系列難題凸顯。

三是多式聯運體系建設還存在諸多不足。首先，新通道的專業碼頭、鐵路專用線和專業場站等多式聯運的重要節點數量不足，分布結構不夠合理，且裝備不足和操作能力有限等問題在運輸方式轉換時尤為突出。其次，整個通道的多式聯運體系在管理與服務方面相對欠缺，一方面規章制度還未實現統一，目前鐵路、公路、海運系統在貨物承運人、托運人之間的責任邊界、保險、理賠等方面的規定都不盡相同，多式聯運的運輸規則、貨物品類界定、安全管理、保險理賠也還未能保持一致。另一方面，多式聯運系統的信息接口和數據轉化統一標準未建立，同時也還未實現對貨源、運輸、單據、金融等數據的共享和銜接。并且，與充分考慮運輸成本和效率、仔細考量客戶需求、盡量優化運輸組織方式、實現全程“無縫銜接”的目標還存在較大差距。再次，多式聯運模式和服務產品的創新性不足。當前新通道的多式聯運體系還未能實現鐵路、水運、公路、航空等物流體系的“零距離、零換乘”接力運輸，且通道沿線各省區還未出臺相關方案或激勵政策，積極探索更為先進的多式聯運服務產品，如更加安靜、環保、高效、智能的多式聯運系統，以及可實現駕駛、作業等全過程無人化、無擁堵、無干擾的遠程智能化操控系統等產品。

二 海運和鐵路系統差距大，鐵海聯運協調機制缺失

隨著《西部陸海新通道總體規劃》的推出，新通道沿線各省區都在極力推進集疏運體系的建設，并且都有明確的目標和可行的實施方案。不過，在實際操作層面上，依然存在諸多的困難。以廣西為例，為充分發揮區位優勢，北部灣港口的海運已基本實現市場化運營，達到與國際接軌的水平，但與鐵路體系在接軌中還存在如下幾個方面的問題：

一是對貨物品名的認定不同。北部灣港海運系統和廣西鐵路運輸系統對貨物品名的認定具有一定的差別。例如，對危險品的認定有區別，大豆在海運中屬于正常品類，在鐵路運輸中就是危險品。可是，貨物認定的差別間接縮小了可運輸貨物的范圍，在實際意義上減少了貨源種類。

二是關于鐵路運價下浮的差距。對比其他班列，如中歐班列、成都—寧波班列以及長江水道的沿江班列，其運價下浮的力度最大可到45%，而當前陸海新通道的班列最多可以下浮至30%而已，且僅有通往四川和貴州方向的班列可享受此運價浮動比例，其他班列大多僅能享受7%—10%的下浮比例，與湛江港相比就有巨大差距。

三是各類標準的不統一。一方面，是貨物計價政策的不同。海運運輸時，貨物量越大，享受的價格越優惠，而鐵路系統則剛好相反，即貨物的價格與重量成正比。貨物種類和運價是綜合物流成本的關鍵，決定了運輸的資金成本和時間成本。當運價問題不能解決時，綜合物流成本依然較高，北部灣港的時間優勢難以充分體現。另一方面，是其他標準的不統一。鐵運和海運系統在業務操作模式、貨物運輸手續辦理、貨物裝載要求等方面都存在較為顯著的標準差。各類標準的不統一容易導致需要掏箱重裝、鐵路拒絕運輸等情況的出現，鐵海聯運難以實現真正的一體化。此外，由于鐵路系統的特殊性，盡管與企業有合同為證，也難以保證契約的實施，使貨物運價的不確定性高。

三 新通道統籌協調機制缺乏，平臺建設比較滯后

西部陸海新通道的建設涉及諸多國家和地區，因而在建設過程中必然會面臨關于參與方協調合作的體制機制、產業分工與協調、基礎設施建設、國際投資貿易規則等一系列宏觀問題和較多實施層面上的微觀問題。例如，新通道國內省區與沿線國家在國際運輸規則、跨境運輸標準與規范等方面尚未有效對接；港口集疏運網絡覆蓋范圍廣，基礎設施建設資金需求量大，相關政府財政壓力大；由于冷鏈系統運力不足、裝備短缺、價格較高或標準不配套等各種因素，而無法滿足甘肅等地農副產品的運輸需求；通關進度慢、效率低，重慶、四川等地依然有大量貨物不走北部灣港；通道沿線產業園區、物流園區和港口的集疏運體系建設相對滯后，通道經濟發展不起來等種種問題。然而，這些問題對沿線各省區而言，僅憑“一己之力”是難以解決的，既需要各省區的發改部門、商務部門、交通部門、港務集團、產業園區等相關部門齊心協力建設，也需要更多的合作平臺和開放平臺促進新通道的發展，但目前依然存在較多瓶頸。

一是新通道建設的統籌協調機制亟須構建。一方面，在國家層面上還未設有專門機構或領導協調小組來統籌陸海新通道建設。雖然新通道沿線省區已初步建立了政府間的溝通機制，但在通道的制度一體化建設、共建共商合作機制構建、各省相關政策及標準對接、基礎設施項目建設的時序安排、集疏運體系合力建設等方面，還缺乏一個“總指揮”，以協調陸海新通道相關國家在道路、口岸、資源、信息方面的相通，以及促進國內沿線省區在物流、貿易、產業和利益方面的協同。盡管廣西已經率先成立了“西部陸海新通道指揮部辦公室”，但重慶、四川、貴州、甘肅等省市還未成立相關部門，且這些部門之間的協調溝通機制尚待構建。而且，首次陸海新通道建設的省部級聯席聯絡員會議雖已召開，但會議機制還不成熟，會議輻射范圍還有待擴大。另一方面，新通道國內沿線關檢部門的合作還需加強，尤其是在共同推進通關效率的提高，以及與東盟國家的“兩國一檢”試點的推進方面。此外，集疏運網絡的公路、鐵路、水運、民航與海關等不同地區不同部門之間的協調機制也尚未建立。

二是港口之間的協調管理機制有待建立。海南洋浦港具有打通中國西部地區至新加坡的直航通道，是我國沿海港口貨物運至東南亞市場的中轉站，更是陸海新通道的新支點，而廣西北部灣港則作為陸海新通道的關鍵“龍頭”，與其既有競爭又有合作的關系。作為新通道的樞紐部分，兩者都扮演著十分重要的角色。尤其是在疫情肆虐、貿易摩擦、經濟下行等大環境的影響下，北部灣港要實現集裝箱吞吐量在2020年達到500萬標箱的壓力很大，若能通過海南洋浦港中轉站合作，增加鐵海聯運的運輸量，可有效提高新通道的競爭力。盡管在《西部陸海新通道總體規劃》中已經明確了海南洋浦港的中轉作用，但關于兩個港口競合關系的具體協調管理體制機制還未建立，對港口資源的充分整合與分工優化還未能有效實現。

三是新通道的平臺建設和平臺對接相對滯后。目前還缺乏能夠跨區域、跨產業進行資源整合的能力，支持多式聯運發展的貿易物流信息平臺、國際物流基地、分撥集散中心等平臺。同時，也缺乏利用亞洲基礎設施投資銀行以及多元投資主體、多資本進入的能夠解決基建資金問題的融資平臺。此外，還缺乏與國際平臺、電子口岸的有效對接，如與東盟的（ASW）單一窗口的對接，該窗口連接并整合了東盟成員國的國家單一窗口，可在成員國之間實現貿易文件的電子交換，有效促進了東盟經濟一體化。然而，我國目前還未能成功對接該窗口，在一定程度上制約了新通道貿易便利化水平的提升。