第二節(jié) 陸海新通道建設成本高與投資回報周期長的矛盾突出

一 基礎設施建設成本高，項目建設周期長

為破除新通道發(fā)展的瓶頸，推進基礎設施的建設，從2018年開始，廣西、重慶、四川等地就已陸續(xù)啟動相關建設工程，投入巨額資金，并相繼出臺各類行動計劃和實施方案。例如，廣西出臺《推進西部陸海新通道建設實施方案》，提出要投資數千億元資金實施基礎設施補短板“五網”建設三年大會戰(zhàn)，強力推進交通網、能源網、信息網、物流網、地下管網建設，助力新通道的建設。而成都也出臺相關方案，將實施國際航空樞紐建設、國際鐵路樞紐建設、鐵海聯運通道建設、公路樞紐建設、信息樞紐建設等5項行動計劃，計劃利用此次契機形成新的戰(zhàn)略布局，打造對外開放的新高地。重慶則緊抓機遇，重點聚焦以“渝黔桂新”鐵海聯運、“重慶—東盟”國際鐵路聯運、“重慶—河內”跨境公路運輸等一批戰(zhàn)略性、示范性項目，著力夯實重慶國際樞紐的功能作用。

但是，如表4-2所示（僅是部分投資項目），通道沿線省區(qū)市從2018年開始就從多方面、高投入的進行港口、交通網、集疏運分撥基地、物流中心等基礎設施建設，這些項目都是耗資數以億元計，甚至百億和千億元，投資成本極高，在促進內需的同時，也給地方政府帶來較大的壓力。

一是因為港口的建設資金來源渠道有限。目前港口的建設資金主要來源于港口管理局、海事局、省（區(qū)）政府給予的扶持經費，以及國家對重大項目建設的專項補貼，比如航道建設、碼頭建設等項目。然而，國家的扶持資金一般只針對主要港口的建設，如北部灣港的防城港，與之相比，欽州港和北海港所獲得的支持力度就有較大差距。然而，欽州和北海在通道的基礎設施建設中也要投入大量的資金。資料顯示，廣西北部灣辦在2018年就已安排了3億多元的專項資金重點推進一批深水航道和深水泊位建設，以及防城港40萬噸級碼頭及航道工程、欽州港20萬噸級集裝箱碼頭及航道、欽州港東航道擴建二期等項目的前期工作，且在最新的規(guī)劃中，在2020年更是要投入大量資金建設北海鐵山港和防城港的30萬噸級航道工程。此外，為支持北部灣港至重慶集裝箱班列和北部灣港至新加坡、北部灣港至香港集裝箱班輪等南向通道班輪班列運行，打造南向通道多式聯運體系，還設置了1.85億元的專項費用。^[10]可見，港口建設刻不容緩，且資金需求量巨大，但在修建過程中，資金來源相對較少，僅憑當地政府一己之力，壓力較大。

表4-2 西部陸海新通道基礎設施相關投資項目

續(xù)表

二是通道支線鐵路的建設困難較大。要進一步強化通道沿線地區(qū)交通基礎設施建設，擴大通道的輻射能力，就要大力建設鐵路基礎設施。對此，廣西提出要在2019—2021年先后完成包括黃桶至百色鐵路項目、南昆線百色至威舍段增建二線、湘桂線南寧至憑祥段擴能改造工程、沿海鐵路欽州至防城港段擴能改造工程、黔桂鐵路擴能改造工程、云桂沿邊鐵路、柳州經梧州至廣州鐵路等多項鐵路項目的建設，而這些項目的總投資額就將近1870億元。^[11]四川也規(guī)劃在2020年實現南向進出川通道鐵路由4條增至7條。但是，在經費有限的條件下，鐵路的建設是基于政策優(yōu)先等級進行安排，即通道的鐵路干線資金可由鐵路局出資修建，而其他相關支線的建設則需要當地政府自籌經費。并且，相對于長江沿線班列、中歐班列，國家對南向通道班列的資金支持力度還相對較小，需要加大。

三是交通建設項目多、周期長。廣西在布局未來三年的“交通網”建設中明確提出，在鐵路方面，要重點加快建設西部陸海新通道干線鐵路，著力解決疏港鐵路“最后一公里”問題，計劃新開工重點項目18個，建成重點項目7個，投資約848億元。在公路方面，重點建設西部陸海新通道和對接粵港澳大灣區(qū)高速公路通道重點項目，計劃新開工重點項目37個，建成重點項目22個，投資約3448億元。在水運方面，重點建設北部灣港高等級航道、錨地等重點配套項目，著力打通內河“一干七支”航道及解決礙航船閘問題，計劃新開工重點項目26個，建成重點項目11個，投資約190億元。^[12]同時，四川也將全力打通高鐵出川大通道，爭取到2025年，南向出川大通道的鐵路增至12條，高速公路增至17條。并加快建設350千米時速高鐵，建成成都至貴陽鐵路，打通成都經宜賓至貴陽連接貴廣高鐵通往粵港澳大灣區(qū)、連接貴南高鐵通往北部灣經濟區(qū)的高速鐵路大通道。^[13]成都市更是提出要在2021年實現境內鐵路線網總里程達到850千米，南向班列年開行數量達到500列以上，建立3處以上海外分撥點，境內高速公路網總里程達到1300千米。^[14]

誠然，這些項目的規(guī)劃建設將有力助推通道的發(fā)展壯大。但交通基礎設施建設項目普遍具有資金投入大、建設周期長、項目成長周期長的特征。^[15][16]雖然，此次陸海新通道的建設可獲得中國人民銀行、中國建設銀行等多家銀行的貸款支持，但項目的風險和投資回報率問題依然不能忽視。此前，英國交通與道路研究所曾對發(fā)展中國家和地區(qū)的13個城市的軌道交通系統(tǒng)進行過分析，研究發(fā)現，大部分交通項目并不能按時完成，研究樣本中有13個項目的平均建設時間為7.8年，平均脫期為3.1年，并且大部分項目的最終造價均超出預算，有的甚至超出數倍。^[17]該研究在一定程度上也表明了陸海新通道的基礎設施建設項目不可避免地也會具有較長的投資回報期。即便如今中國的基建能力舉世聞名，這些項目的建設周期必然會大幅縮短，但總體上依然屬于高投入、投資回報周期長，且存在一定經濟風險的工程項目，需要仔細研判和科學管理。因此，通道基礎設施的建設對相關省區(qū)市的政府而言，既是難得的機遇也是重大的挑戰(zhàn)。

二 北部灣港競爭力不強，通道經濟發(fā)展動力不足

近年來，北部灣港的發(fā)展雖取得積極成效，但港口的建設仍存在諸多問題，導致競爭力不強，不利于通道經濟的發(fā)展，并且會拉長通道建設項目投資回報期。

一是港口的競爭力關鍵指標值低。根據中國港口網對2019年全球3000多個港口的綜合競爭力評估結果，北部灣港的“通達性”^[18]連續(xù)12個月都排在全球第17—20名。這說明該港口與全球其他港口的聯通程度已經相對較高，陸海空間的通達程度具有一定的優(yōu)勢。但是，北部灣港的另一個重要指標“繁忙性”^[19]卻從未進入過全球前20名。而上海港和寧波—舟山港不僅通達性在全球排行榜中名列前茅，繁忙性更是穩(wěn)居全球第一、第二名，超過了新加坡和中國香港。^[20]這意味著，北部灣港的航班密度還比較低、被船舶掛靠的頻次較少，與全球其他港口的海上運輸往來次數也不夠頻繁。而“繁忙性”大小則是可以衡量港口經濟是否繁榮的關鍵指標，也是事關通道經濟能否真正發(fā)展起來的重要指標。因此，北部灣港要提升綜合競爭力，提升航班密度、吸引船舶掛靠是重要的建設方向。

二是集裝箱航線不足且中轉成本高。理論上，成都的貨物通過鐵海聯運經北部灣出海可比原江海聯運經上海出海節(jié)約近一半時間，較公海聯運節(jié)約30%以上運費；同樣的，重慶的貨物經欽州港至新加坡的鐵海聯運通道也比原江海聯運通道的運輸距離減少2100多千米，全程用時可縮短20天以上，新通道的優(yōu)勢確實凸顯。但實際上，至今還是有不少成渝地區(qū)的貨物不走北部灣港，究其原因，集裝箱航線不足和中轉成本高是重要的影響因素。當前，北部灣港集裝箱航線比較缺乏，總共僅有46條航線，其中，外貿航線有26條，遠洋航線有2條，分別通往南非、南美地區(qū)。新航線剛開通，知名度和影響力不足，遠洋航線空載率較高，并且，進出口歐美、非洲、中東等地區(qū)的外貿航線基本上還需要從中國香港、新加坡等港口進行二次接駁，才能發(fā)往目的地。由于航線密度較低，部分船期的固定性不高，對貨物的按期交貨產生了較為嚴重的影響，尤其是增加了企業(yè)的時間成本和信用成本。同時，貨物在北部灣港的中轉費用也相對較高，譬如，每一柜集裝箱就比湛江港的高50美元。此外，存放市場的規(guī)范性不足，貨物上船的“最后一公里”亂收費等現象頻出，各項收費都亟待規(guī)范。

三是受貨源種類和品牌推廣影響，新通道優(yōu)勢難凸顯。一方面，2019年重慶—新加坡鐵海聯運班列開行923班，比去年增長51%^[21]，而成都南向班列年開行量也增長了2.4倍，且綜合重載率均在97%以上，經憑祥的洲際國際鐵路聯運也已累計開行30列^[22]，陸海新通道的效應已逐步顯現。但是，重慶、四川等地進出口的貨物主要是電子、汽車等產品，而貴州的是輪胎、化肥、辣醬、茶葉等產品，這些產品對時效性要求并不高，江海聯運雖然耗時長，但總體物流成本較低，若新通道鐵海聯運的價格差距較大，則從北部灣港出海并不占優(yōu)勢。盡管北部灣港推出了鐵海聯運“一口價”項目，即3800元/標箱，比分段運輸的成本下降了38%^[23]，大大降低了綜合物流成本。但只要鐵路價格高，總體運價依然相對較高。因此，在通道的貨源種類一時難以改變的情況下，通道的時間優(yōu)勢難凸顯。另一方面，目前在聯合國的國際口岸標準代碼中，還未統(tǒng)一將北部灣港編為一個代碼，依然分別沿用欽州港、北海港、防城港的代碼，因而降低了北部灣港在國外貿易中的知名度，未能有效擴大時間優(yōu)勢和品牌的影響力，在一定程度上降低了港口的競爭力。或許及時開辟冷鏈等對時間要求高的貿易市場，利用沿線各省區(qū)市和各國合作機制平臺、各類媒體加強宣傳推廣，可有效緩解這一問題。

四是港口硬件設施還未跟上市場需求。一方面，欽州港目前最大的泊位碼頭是12萬噸，20萬噸泊位碼頭缺乏，大宗貨物成本高，只能進10萬噸船舶，噸礦運費較其他有20萬噸泊位碼頭的大港高4美元左右，直接導致歐洲、地中海和遠東的20萬噸散貨和集裝箱船舶改走廣州港等其他港口。不同的是，防城港雖然具有較多容量大的碼頭，但依然缺乏30萬噸礦石專業(yè)碼頭和40萬噸級散碼頭；此外，欽州和防城港的航道積淤嚴重，導致欽州港10萬噸的航道只能走7萬噸的貨船，防城港20萬噸的航道只能走16萬噸的貨船，無形中也增加了物流成本。^[24]盡管當前欽州港歐美干線的船可以承載20萬噸級的集裝箱，但是欽州的航道和碼頭對20萬噸級的集裝箱通貨能力欠缺，配套設施還未跟上。另一方面，北部灣港的基礎設施建設一直處于追趕其他港口的狀態(tài)，如欽州的第一個全自動化的鐵海聯運碼頭集裝箱通運站于2019才建成，并且有2個20萬噸的全自動碼頭還在建設當中，預計到2022年才建成，而廈門港、青島港、上海港等港口的全自動碼頭早已建成并運行。而到2022年，預計其他港口又將建成更為先進的設施，如基于5G網絡運營的更加智慧的港口支撐系統(tǒng)、作業(yè)系統(tǒng)、服務系統(tǒng)、業(yè)務管控系統(tǒng)和多式聯運系統(tǒng)等，北部灣港屆時又將落后一步。值得注意的是，關于傾倒區(qū)的選擇問題，港口建設需要挖海、挖泥，但這些挖出來的泥沙不能填陸地，只能往外海丟，當前北部灣港僅在欽州有一個拋填區(qū)，相對于北海鐵山港、防城港而言，不僅運距遠，而且地方也有限，需要排隊等候，而拋填區(qū)的規(guī)劃建設由國家劃定，當地并無權限。此外，國家在用海審批方面越來越嚴格的限制，導致新增碼頭需要填海建設，成本劇增，制約了港口的擴大建設。這些因素使港口發(fā)展的成本和效率受到較大的影響。因此，基礎設施建設規(guī)劃的前瞻性不足，自主權限不夠，建設速度較慢，從而未能及時有效地跟上市場需求的不斷變化，導致了北部灣港競爭力不足。

三 通關效率低，通關便利化水平不高

北部灣港的通關問題由來已久，并一直為外界所詬病，而通關效率低則是影響貨物不走北部灣港，導致整個通道建設項目投資回報周期長的重要因素。究其原因，還是因為通關效率和便利性問題一直未能得到徹底解決，主要體現在以下三個方面。

一是貨物查驗率高，通關進度慢。雖然海關有統(tǒng)一的貨物查驗標準，但各地在實際操作中會存在差別。目前，廣東港、上海港等國內大型港口的抽查率一般只是在5%—10%，而北部灣港由于貨源較少，貨物總體基數小，海關人力資源相對充足，查驗率就相對較高。例如，欽州海關在有H986機檢的輔助下，人工掏箱查驗率仍然高達70%，而同等條件下，寧波港掏箱查驗率只有10%左右。由于機檢只需30分鐘，人工掏箱查驗則需長達數小時，^[25]從而使物流成本增加，還額外產生車隊運輸壓車費。加之查驗平臺數量不足，在水果進出口旺季時，查驗設備的規(guī)模難以滿足業(yè)務需求，貨物報關后，常常需要排長隊等候存儲，以及缺乏固體廢物屬性鑒定實驗室等設施的配套，海關對需要進行檢驗檢疫需求的物品服務的便利性不足，從而導致通關效率較低。不僅如此，盡管已經推出24小時預約通關政策，但為避免海關人員人到了但貨物還未卸下來的尷尬，企業(yè)大多不愿采用預約的方式，因而政策實施效果并不理想。相比之下，湛江港實行了24小時全天候服務貨物進出口，通關效率遠高于北部灣港。^[26]此外，有企業(yè)反映，集裝箱在進入欽州港時還未能自動生成運抵報告，目前貨物在離港前還需手動錄入運抵報告后再申報預配艙單，海關等監(jiān)管部門還無法同步接收到傳輸的信息，通關效率和成本難降低。

二是通關操作比較僵化，專業(yè)水平不夠。由于海關出口模式較多，報關方式與查驗方式相關，同一種商品也會因為報關方式不同而受查驗方式不同，一般都要求企業(yè)明確報關方式。但是，在實際操作過程中，各港口都有解決意外情況的處理方式，盡量提高通關效率。然而，北部灣港的處理方式就比較僵化，會出現在未開通報關方式的情況下，企業(yè)的一萬件貨品需要填一萬張單子等大量重復填單的現象，而這類情況在發(fā)達地區(qū)基本罕見。再者，國內大型港口貨物數量龐大，種類繁多，當地海關處理各類貨物的經驗豐富、業(yè)務水平高，新品類基本兩天就能通關。而北部灣港的海關工作人員處理新貨物的經驗相對欠缺，常常導致一些新的貨物遲遲無法通關，或者轉而運送到廣東港口通關再運送到廣西，增加了運費和時間成本。但即使在處理貨物的種類有限、經驗不足的情況下，也是可以通過構建業(yè)務培訓常態(tài)化、海關援助或遠程處理等通關機制解決的。因此，上述嚴重影響通關效率現象的發(fā)生，既體現了北部灣港海關專業(yè)化能力的不足，也反映了其通關機制的僵化。

三是通關服務水平較低，對新客商吸引力不足。2019年，欽州港全面推行“出口貨物提前申報”新模式，助推通關便利化更上一個臺階，但在實際操作中卻出現了由于貨物未提前申報，而品類較為特殊，到港20天都難找到報關行接收業(yè)務的現象。這不僅反映了當地海關服務范圍狹窄，也體現了其服務意識和水平的不足。其次，若企業(yè)的貨物長期經北部灣港出海，有基礎信用保障，則通關的速度就會相對較快。但一些新來的貨品或者新企業(yè)，通關流程就會復雜且冗長。而對市場來說，通關速度不僅影響企業(yè)的投資回報率，還涉及與合作方的信用保障等問題。^[27]此外，當前北部灣港海關信息系統(tǒng)未與鐵路、港口、運營部門等相關單位的信息系統(tǒng)互聯互通，貨物通關的智能化水平較低，通關的隱形成本較高。例如，但凡在外地的貨物、車輛等備案信息有誤，則需聯系原有的備案企業(yè)和海關才能修改，若無法成功聯系上，則十分耽誤通關進度。因此，通關智能化水平低、服務水平欠佳容易成為在北部灣港通關的新客商留下的第一印象，十分不利于港口吸引貨源。