第二節(jié) 紡織產(chǎn)業(yè)節(jié)能減排政策制度

節(jié)能減排的制度體系研究較為豐富，從依法治理，到發(fā)揮市場決定性作用，再到價值觀念轉(zhuǎn)變形成自愿性減排降污，不同的政策工具在實現(xiàn)節(jié)能減排方面能夠發(fā)揮不同的功效。已有不少研究將糾正環(huán)境外部性問題的制度類型劃分為兩類，例如愛斯基蘭和吉梅尼斯（Eskeland &Jimenez,1991）等，他們劃分為命令—控制制度工具和基于市場的經(jīng)濟激勵制度工具兩種。同時，也有研究進行三元劃分，即命令—控制型政策工具、基于市場的激勵型環(huán)境政策工具和商業(yè)—政府合作型環(huán)境政策工具（李摯萍，2005；宋姣姣等，2011）。還有如世界銀行的哈密爾頓（1998）將制度和政策手段劃分為實施環(huán)境法規(guī)、利用市場、創(chuàng)建市場、鼓勵公眾參與等四類。根據(jù)國內(nèi)外研究經(jīng)驗，沈滿洪（2012）構(gòu)建了公民自覺的引領(lǐng)性制度、權(quán)衡利弊的選擇性制度和別無選擇的管制性制度的制度體系?；谏鲜鲅芯浚?jié)能減排制度建設(shè)應(yīng)該構(gòu)成行政管制性制度、市場激勵性制度和公眾引導(dǎo)性制度的制度體系。我國紡織產(chǎn)業(yè)節(jié)能減排的主要制度分類如表2.1所示。

一 引導(dǎo)性制度

（一）引導(dǎo)性制度的定義

引導(dǎo)性制度主要是從道德教化來引導(dǎo)節(jié)能減排。李摯萍（2005）、宋姣姣等（2011）認(rèn)為這是建立在政府、排污企業(yè)及廣大群眾自愿參與實施的基礎(chǔ)之上的，屬于道德勸告性質(zhì)的自愿環(huán)境管制，而一般不具有強制性的執(zhí)行要求。例如，政府對節(jié)能減排的獎勵政策以及各種節(jié)能低碳認(rèn)證制度，后者主要是通過權(quán)威機構(gòu)對經(jīng)濟主體及其產(chǎn)品的節(jié)能認(rèn)證、低碳認(rèn)證來形成激勵制度，鼓勵節(jié)能減排。波特和范德林（Porter & VanderLinde,1995）提出一個著名假說，即嚴(yán)格且適宜的環(huán)境政策干預(yù)將引致企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，最終企業(yè)不僅能夠?qū)崿F(xiàn)節(jié)能減排目的，還能從中獲取超過或完全補償企業(yè)環(huán)境治理成本的收益。尼杜默魯、普哈拉和蘭加斯瓦米（Nidumolu,Prahalad & Rangaswami,2009）通過對30多家大型企業(yè)的研究發(fā)現(xiàn)，可持續(xù)發(fā)展計劃提升了企業(yè)的創(chuàng)新激勵，較高的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)促使企業(yè)積極需求增長方式轉(zhuǎn)變和技術(shù)升級。傳統(tǒng)觀點認(rèn)為，較高的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)會通過資本與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方式來降低環(huán)境成本，但是實際上節(jié)能環(huán)保約束促使企業(yè)通過結(jié)構(gòu)調(diào)整和研究開發(fā)等方式來適應(yīng)新的要求，環(huán)保約束在企業(yè)的運營方式轉(zhuǎn)變方面起了催化作用。那些環(huán)境友好型的企業(yè)可以堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，進一步降低生產(chǎn)成本和增加收益，并構(gòu)建長期發(fā)展的競爭優(yōu)勢。廖明球（2011）的研究顯示，企業(yè)要實現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)，需要同時從技術(shù)層面以及運營結(jié)構(gòu)層面進行調(diào)整，前者通過技術(shù)進步實現(xiàn)節(jié)能減排，后者通過產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、資源使用結(jié)構(gòu)等的調(diào)整實現(xiàn)節(jié)能減排，通過限制高耗能、高污染工藝環(huán)節(jié)或設(shè)備的應(yīng)用，進而鼓勵綠色低碳工藝的發(fā)展。胡蕓（2017）等認(rèn)為，排污權(quán)交易等機制將水資源生態(tài)成本內(nèi)化為企業(yè)生產(chǎn)成本，形成了“誰使用誰付費”“誰排污誰付費”的資源有償使用機制，提高了企業(yè)的環(huán)保意識，積極地尋求新的生產(chǎn)方式降低能源消耗和污染物排放，這種倒逼機制促使企業(yè)的生產(chǎn)率和生產(chǎn)方式不斷改進。

沈滿洪（2016）認(rèn)為，在教育引導(dǎo)方向上，強化綠色消費理念和“貨幣選票”意識，特別是可以發(fā)揮綠色社團的作用，鼓勵綠色社團的組建、支持綠色社團的活動、發(fā)揮綠色社團的作用。李摯萍（2005），宋姣姣、王麗萍（2011）認(rèn)為道德教化一般不具有強制性的執(zhí)行要求，是建立在政府、排污企業(yè)及廣大群眾自愿參與實施的基礎(chǔ)之上的。例如也可以通過權(quán)威機構(gòu)對經(jīng)濟主體及其產(chǎn)品的節(jié)能認(rèn)證、低碳認(rèn)證來形成激勵制度，鼓勵節(jié)能減排。

（二）引導(dǎo)性制度的類型

非正式規(guī)制或社會壓力也能使企業(yè)變得更環(huán)保（達斯古普塔等，Dasgupta et al.,1999；帕高等，Pargal et al.,1997）。這一類節(jié)能減排制度，包括企業(yè)綠色標(biāo)識認(rèn)證體系、企業(yè)社會責(zé)任與環(huán)保意識、企業(yè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量、安全自我聲明和監(jiān)督制度、股東選票等，以及消費者環(huán)保意識、公眾參與監(jiān)督、社會道德規(guī)勸以及社會信用體系等。該制度的核心是將企業(yè)的節(jié)能減排行為與企業(yè)的社會聲譽、產(chǎn)品品牌（節(jié)能低碳環(huán)保產(chǎn)品認(rèn)證）以及市場信用（在行政審批、融資授信、資質(zhì)評定、政府采購等方面享受的優(yōu)惠或資格）等價值環(huán)節(jié)聯(lián)系起來，以此約束企業(yè)的行為，促進企業(yè)節(jié)能減排活動。例如，實施了環(huán)境標(biāo)志制度，紡織品的生產(chǎn)和使用過程就不會產(chǎn)生或很少產(chǎn)生污染環(huán)境的物質(zhì)，從而減輕社會治理環(huán)境污染的負(fù)擔(dān)。

（三）引導(dǎo)性制度的效應(yīng)

實際上，與其他規(guī)制手段（選擇性制度、強制性制度）一樣，引導(dǎo)性制度也很重要[科恩（Cohen）,1999；布萊克曼（Blackman）,2007]。帕高等（1997）認(rèn)為，當(dāng)正式規(guī)制措施不足時，受環(huán)境污染影響的社會群體可以通過與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的談判來減少排污，這就是一種非正式規(guī)制。例如，自愿污染控制協(xié)議是一種環(huán)境規(guī)制措施，它可以節(jié)約相應(yīng)的管理成本、法律執(zhí)行成本等[塞格松和米契利（Segerson and Miceli）,1998；吳和巴布克科（Wu and Babcock）,1999；布萊克曼和西斯托（Blackman and Sisto）,2005]。一些研究表明，促使企業(yè)更環(huán)保的因素包括當(dāng)?shù)鼐用竦氖杖?、受教育程度、受污染程度以及企業(yè)對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的重要性、污染可見程度等[朱莉等（Julie et al.）,2003；加西亞（Garcia et al.）,2008]。另外，還有一些研究發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)的市場結(jié)構(gòu)也會對企業(yè)的環(huán)保合規(guī)性產(chǎn)生影響。企業(yè)的排污行為會由于來自內(nèi)部、外部的壓力而改變（朱莉等，2003；加西亞等，2008）。有案例表明，一些公司會自愿采取環(huán)保舉措，因為投資者和消費者會施加壓力[卡納和安東（Khanna and Anton）,2002；布萊克曼，2010]。在環(huán)境規(guī)制中，政府規(guī)制者、股東以及市場壓力等都可能給企業(yè)形成壓力，要求其提高環(huán)保績效[布萊克曼，2010；達斯古普塔（Dasgupta et al.）,2010；格林斯頓（Greenstone），李斯特和西弗森（List and Syverson）,2012]。

張學(xué)剛、侯文杰（2007），張學(xué)剛、王玉婧（2010）等認(rèn)為，企業(yè)自愿形成一種環(huán)境約束是一種非正式制度。它的最大特點是非強制性，企業(yè)由被動的節(jié)能減排治理轉(zhuǎn)向主動的節(jié)能減排治理，節(jié)約了大量的政府規(guī)制成本。這一制度降低了交易費用，在提升環(huán)境質(zhì)量方面優(yōu)勢明顯。與其他制度相比，自愿型制度有其優(yōu)勢。正如沈滿洪、何靈巧（2001）所述，在不同的環(huán)境治理政策工具中，當(dāng)管理成本較低而交易成本較高的情況下，可以選擇“庇古手段”，通過稅收來達到節(jié)能減排目的；反之，則適合運用自愿協(xié)商手段與排污權(quán)交易手段來達到治理環(huán)境目標(biāo)。鮑莫爾、奧茨（2003）也論證，當(dāng)不同企業(yè)的邊際節(jié)能減排成本存在顯著差異化時，采用對不同企業(yè)設(shè)定同一節(jié)能減排標(biāo)準(zhǔn)的管制型工具與對不同企業(yè)按統(tǒng)一稅費率征收排污費稅或排污權(quán)交易等市場激勵型工具相比，總的節(jié)能減排成本削減要大得多。因此，市場交易制度和企業(yè)自愿約束型制度在節(jié)能減排治理中具有一些特定優(yōu)勢。

二 選擇性制度

（一）選擇性制度的定義

選擇性制度就是通過主體的經(jīng)濟選擇來實現(xiàn)節(jié)能減排。沈滿洪（2016）認(rèn)為，選擇性制度包括：基于“科斯定理”實施有效的環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易制度（和基于“庇古稅”理論實施有效的生態(tài)環(huán)境財稅制度。該制度基于市場激勵理論，它的理論基礎(chǔ)來自科斯（1960）的《社會成本問題》，科斯提出，只要產(chǎn)權(quán)清晰，且交易成本為零，利用市場交易機制可以解決節(jié)能減排問題。交易制度將環(huán)境資源產(chǎn)品市場化，通過供需雙方自愿交易可以解決排污造成的社會成本與私人成本分離以及社會收益與私人收益分離的問題。在科斯的啟發(fā)下，排污權(quán)交易制度、水權(quán)交易制度、碳權(quán)交易制度、生態(tài)有償服務(wù)制度（PES）等紛紛發(fā)展起來（Pagiola 等，2002;Engel等，2008；魏楚、沈滿洪，2011）。政府也通過稅收減免、科技創(chuàng)新獎勵、科研課題項目補助等支持企業(yè)節(jié)能減排技術(shù)開發(fā)與吸收應(yīng)用（金梁，2017）。羅俊杰等（2012）、劉霞玲等（2012）、劉霞玲等（2013）認(rèn)為，積極有效的財政補貼政策（政府投資、政府采購、轉(zhuǎn)移支付等）對于那些小規(guī)模企業(yè)的節(jié)能減排技術(shù)改造非常重要，它減輕了它們的資金投入壓力和風(fēng)險承擔(dān)能力，具有明顯效果。劉明娟（2015）認(rèn)為，促進節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)與紡織產(chǎn)業(yè)耦合發(fā)展意義重大，而關(guān)鍵是通過稅收優(yōu)惠、財政獎勵、低息貸款、國家撥款、政府采購等財政和貨幣政策，引導(dǎo)其健康穩(wěn)定發(fā)展。2014年，國家發(fā)展改革委、財政部、工業(yè)和信息化部、國家能源局、國家質(zhì)檢總局、國家標(biāo)準(zhǔn)委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于印發(fā)能效“領(lǐng)跑者”制度實施方案的通知》（發(fā)改環(huán)資〔2014〕3001號），要求建立能效“領(lǐng)跑者”制度，該制度也是一種財政激勵制度。對于入圍省高耗能行業(yè)能效“領(lǐng)跑者”目錄的，政府可給予企業(yè)一定的政策傾斜，可優(yōu)先推薦申報國家和省節(jié)能專項資金項目。

（二）選擇性制度種類

選擇性的第一種類型就是政府利用產(chǎn)業(yè)政策、補償制度、財稅制度來影響企業(yè)的節(jié)能減排行為，達到環(huán)境治理目標(biāo)。它的一個形成原因是市場治理并非完美，也存在市場失靈的情形。很多企業(yè)處于成長階段，其不足以用資金、技術(shù)解決節(jié)能排污問題，政府的適當(dāng)干預(yù)既能減緩企業(yè)節(jié)能減排的壓力，保持經(jīng)濟穩(wěn)定增長，又能激勵企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提升發(fā)展質(zhì)量。庇古（1920）在其《福利經(jīng)濟學(xué)》中就提出通過稅收（也被稱為庇古稅，“Pigovian taxes”）解決此類問題。通過政府對排污主體收費或征稅來構(gòu)建私人邊際成本與社會邊際成本的聯(lián)結(jié)，以此控制能耗和排污問題。

1979年我國發(fā)布《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》、2003年國務(wù)院公布《排污費征收使用管理條例》，它們確立了排污收費制度。在紡織產(chǎn)業(yè)方面，收取高額排污費、設(shè)置排污標(biāo)準(zhǔn)和其他行政手段（拉閘限電）來強制企業(yè)節(jié)能減排，這些規(guī)制措施在許多地方被采用。1979年《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》正式確立了排污費制度；2003年國務(wù)院公布的《排污費征收使用管理條例》對排污費征收、使用的管理作了規(guī)定。其中，2003年至2015年，全國累計征收排污費2115.99億元，廢氣排污費占比82.85%；污水排污費占比6.97%；噪聲排污費占比9.98%；固體廢物排污費占比0.2%。排污收費制度是典型的管控型制度，不過，其收費標(biāo)準(zhǔn)、收費量常常受到地方政府干預(yù)的影響而發(fā)生變化。趙昌文、許召元、朱鴻鳴（2015）通過實地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)企業(yè)認(rèn)為排污成本在營業(yè)收入占比較小。這就讓高污染企業(yè)有動機通過“合法排污”換取企業(yè)經(jīng)濟效益的增長。

其后，我國又制定了一系列政策干預(yù)：（1）國家通過公布《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》《鼓勵進口技術(shù)和產(chǎn)品目錄》《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》等，準(zhǔn)確定位化纖工業(yè)的鼓勵和限制領(lǐng)域，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向；（2）利用產(chǎn)業(yè)政策對符合條件的紡織化纖重點工程建設(shè)予以支持，對其建設(shè)技術(shù)中心、工程中心、重點實驗室等技術(shù)創(chuàng)新平臺給予財稅、金融等有關(guān)優(yōu)惠政策支持，對于化纖企業(yè)的技術(shù)改造與業(yè)務(wù)流程升級給予支持；（3）政府利用資產(chǎn)重組增值稅、所得稅的相關(guān)優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)兼并重組淘汰落后產(chǎn)能；（4）通過排污費返還、稅收減免、科技創(chuàng)新獎勵、印發(fā)環(huán)保企業(yè)專用標(biāo)簽等方式對企業(yè)節(jié)能減排進行支持，誘發(fā)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。政府通過科技人才引進補助、科研課題項目補助等支持企業(yè)節(jié)能減排技術(shù)開發(fā)、吸收應(yīng)用。

選擇性制度的另一種類型就是市場交易型制度。依據(jù)一些學(xué)者的觀點，環(huán)境污染問題主要由市場失靈引起，根據(jù)科斯定理，只要交易成本為零并且環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)清晰，就可以通過構(gòu)建“環(huán)境市場”解決排污問題[卡綸和托馬斯（Callan & Thomas）,2006]。以市場激勵為主的節(jié)能環(huán)保手段包括構(gòu)建碳排放權(quán)交易制度、用能權(quán)交易制度、排污權(quán)交易制度、環(huán)境稅費等機制（沈滿洪，趙麗秋，2005；沈滿洪，2009；陳慶能，沈滿洪，2009；趙玉民，朱方明等，2009；江珂，盧現(xiàn)祥，2011）。沈滿洪（2009）認(rèn)為，在我國一些省份，例如浙江省建立排污權(quán)交易的大多數(shù)條件已經(jīng)基本具備，通過制度創(chuàng)新和科技創(chuàng)新可以實現(xiàn)節(jié)能減排市場化治理。2006年杭州市政府發(fā)布《杭州市主要污染物排放權(quán)交易管理辦法》; 2007年嘉興市政府發(fā)布《嘉興市主要污染物排污權(quán)交易辦法（試行）》,2008年紹興市政府發(fā)布《紹興市區(qū)排污權(quán)有償使用和交易實施辦法（試行）》。2008年桐鄉(xiāng)市率先啟動排污權(quán)交易制度，管住企業(yè)排污源頭。企業(yè)新建、改建、擴建項目的排污權(quán)都需要到市場上“購買”。為了平衡經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)保之間沖突，在一些地區(qū)的紡織產(chǎn)業(yè)節(jié)能減排制度中，排污權(quán)交易制度還融合總量控制。例如，浙江省紹興市的紡織產(chǎn)業(yè)就施行總量替代制度，總量替代制度對企業(yè)新增加的排污指標(biāo)進行了嚴(yán)格控制，排污權(quán)交易一次，排污總量就削減一次。如果是落后產(chǎn)能必須淘汰，無法獲得新增排污指標(biāo)，新增排污指標(biāo)必須是新生產(chǎn)線增加的排污。近年來，紹興市對建設(shè)項目的審批趨于嚴(yán)格，排污權(quán)交易價格也越來越高。在國務(wù)院發(fā)布的《“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》中，要求建立和完善節(jié)能減排市場化機制[1]，包括用能權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)交易機制等，要求開展用能權(quán)交易試點，擴大排污權(quán)交易試點范圍，發(fā)展跨區(qū)域排污權(quán)交易市場。

（三）選擇性制度的效應(yīng)

從經(jīng)濟學(xué)角度而言，每個“經(jīng)濟人”都是在有限資源約束下做出決策，選擇最大化自身利益的經(jīng)濟行為。但是，在經(jīng)濟社會中，經(jīng)濟主體的行為往往會產(chǎn)生“溢出效應(yīng)”，對其他經(jīng)濟主體產(chǎn)生影響，這就是所謂的外部性問題[布坎南和斯塔布爾濱（Buchanan &Stubblebine）,1962]。節(jié)能減排問題就源自企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營行為產(chǎn)生的外部性，單個企業(yè)對能源的消耗以及對環(huán)境的污染會對其他經(jīng)濟主體產(chǎn)生負(fù)面影響。紡織產(chǎn)業(yè)是高碳產(chǎn)業(yè)，在運行過程中消耗大量的能源，包括煤、電等，并產(chǎn)生諸多排放物，進而會對其他經(jīng)濟主體產(chǎn)生影響。

糾正外部性問題的一個重要措施就是建立制度體系來規(guī)范和約束經(jīng)濟主體的經(jīng)營行為，將外部性問題內(nèi)部化，實現(xiàn)行為主體的成本與收益之間的匹配（Jaeger,2012）。不少學(xué)者認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)且有必要通過在一定范圍內(nèi)的稅率調(diào)節(jié)和財政補貼政策引導(dǎo)企業(yè)的生產(chǎn)行為，特別是在低碳技術(shù)創(chuàng)新與生產(chǎn)應(yīng)用、低碳產(chǎn)品研發(fā)等方面的補貼上（李白冰，1995；魯文龍，陳宏民，2003）。馬斯格雷夫（2003）從公共產(chǎn)品提供理論觀點，提出一定的政府補貼對企業(yè)生產(chǎn)和提供公共環(huán)境物品非常有必要，且合理。哈欽森、肯尼迪和馬丁內(nèi)斯（Hutchinson,Kennedy,Martinez,2010）的研究表明，一定的政府補貼可以促進企業(yè)的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)向清潔能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。張國興、張緒濤、程素杰等（2013）從信息的不對稱性和不完全性角度，研究了節(jié)能減排補貼政策的有效性，他們考慮企業(yè)與政府之間的博弈，在節(jié)能減排實施過程中，企業(yè)維持高碳路徑以減少低碳投入成本，政府補貼機制可能因為企業(yè)的節(jié)能減排偽裝而失效。張國興、張緒濤、程素杰等（2013）強調(diào)企業(yè)進行節(jié)能減排、申請補貼的環(huán)節(jié)中，一定要制定并公布詳細而明確的減排、補貼標(biāo)準(zhǔn)，杜絕信息模糊空間的存在；另一方面即是在補貼審核過程中，由具有行業(yè)從業(yè)經(jīng)驗的專業(yè)人士參與，以解決政府人員信息不完全的問題；還可以通過企業(yè)之間競爭性，鼓勵企業(yè)互相監(jiān)督。張國興、張緒濤、汪應(yīng)洛等（2014）認(rèn)為，有效的財政補貼將能夠很好地規(guī)范、引導(dǎo)和調(diào)節(jié)企業(yè)的節(jié)能減排行為，使之朝著有利于整個社會環(huán)境改善和經(jīng)濟效益提高方面發(fā)展，實現(xiàn)政府的宏觀調(diào)控意圖和發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。也有一些研究批評“庇古稅”，認(rèn)為它沒有考慮到私人產(chǎn)權(quán)問題[奈伊（Nye）,2008；巴尼特和揚德爾（Barnett & Yandle）,2009]。周志波、張衛(wèi)國（2015）研究了我國資源稅制度演化，提出我國資源稅改革應(yīng)當(dāng)：堅持從價計征；按照租稅分流的原則，建立權(quán)利使用金制度和資源超額利潤稅制度；推動資源稅立法進程，降低“政府俘獲”風(fēng)險；配套完善地方稅體系改革，明確資源稅在分稅制財稅體制中的地位。

總體來看，已有研究強調(diào)了產(chǎn)業(yè)補貼政策等的重要性，但對于它與其他政策制度的關(guān)系、地位未作詳細探討，未能明確節(jié)能減排各種政策中的主輔政策安排。由于各種政策之間存在交叉效應(yīng)，各有利弊，應(yīng)進一步明確其相互關(guān)系及耦合機制，最大限度發(fā)揮政策組合效用。另外，現(xiàn)有研究主要集中于政府補貼、稅收優(yōu)惠的合理性探討，而較少涉及其實施障礙（如信息不完全性、道德風(fēng)險問題等），關(guān)于補貼支持類型、時機及退出機制等也未做深入研究。

選擇性制度的另一類就是市場交易制度，它的理論基礎(chǔ)來自科斯（1960）的《社會成本問題》，科斯提出，只要產(chǎn)權(quán)清晰，且交易成本為零，利用市場交易機制可以解決節(jié)能減排問題。交易制度將環(huán)境資源產(chǎn)品市場化，通過供需雙方自愿交易可以解決排污造成的社會成本與私人成本分離以及社會收益與私人收益分離的問題。在Coase的啟發(fā)下，排污權(quán)交易制度、水權(quán)交易制度、碳權(quán)交易制度、生態(tài)有償服務(wù)制度（PES）等紛紛發(fā)展起來（Pagiola 等，2002; Engel 等，2008；魏楚，沈滿洪，2011）。但這一交易制度在實施過程中也會遇到很多困難。例如，在缺乏政府干預(yù)的條件下，行為主體之間可能形成串謀，致使交易機制失靈[馬爾尼（Marney）,1971；瓦里安（Varian）,1994]。

在20世紀(jì)80年代以前，包括發(fā)達國家在內(nèi)的大部分國家和地區(qū)采用的主要是發(fā)放許可證、頒布環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和禁令等命令—管控型制度工具（肖璐，2007）。哈恩和斯塔文斯（Hahn & Stavins,1991）認(rèn)為，這一政策工具的選擇邏輯是政府作為公共資源的擁有者和管理者，它應(yīng)決定污染者遵循的排放標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)則。不過，一些經(jīng)濟學(xué)家認(rèn)為命令—管控型制度工具存在許多缺陷，它忽視了成本，迫使每個企業(yè)承擔(dān)相同的污染控制負(fù)擔(dān)，而不考慮企業(yè)之間的成本差別（郭朝先，2007）。另外，它過分關(guān)注終端控制措施，而挫傷了企業(yè)采用預(yù)防污染的措施和發(fā)明清污技術(shù)的積極性，激勵機制不夠。最后，政府的過度規(guī)制，容易導(dǎo)致沉重的財政負(fù)擔(dān)和尋租行為，造成資源浪費。

在20世紀(jì)80年代以后，發(fā)達國家越來越多地采用基于市場的經(jīng)濟激勵工具糾正外部性問題。例如，歐洲國家已越來越多地采用環(huán)境稅手段，而美國越來越多地采用可交易的許可證制度[摩根斯特（Morgenstern）,1995]。從制度體系的發(fā)展趨勢來看，行政管控型制度在逐漸弱化，而市場激勵制度、產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)型制度在逐漸擴展（OECD,2001；張學(xué)剛，2009）。不過，由于信息不完全、價值計量困難、不確定性因素、交易主體可能存在的串謀行為等問題的影響，純粹的市場政策工具也不完美，可能出現(xiàn)市場失靈[瓦里安（Varian）,1994等]。

沈滿洪、謝慧明、周楠（2013）總結(jié)了排污權(quán)制度改革的“浙江模式”：一是實施總量控制，通過總量控制，使得排污權(quán)成為稀缺資源，促進排污權(quán)有償使用與交易。同時對現(xiàn)有排污單位和新建、改建、擴建項目，在排污權(quán)有償使用和交易上實行差別化的政策，推進現(xiàn)有排污企業(yè)通過有償使用獲得排污權(quán)，而新建、改建、擴建項目一般通過排污權(quán)交易取得排污權(quán)。二是以監(jiān)測技術(shù)為基礎(chǔ)。三是以體制創(chuàng)新為推力。四是以市場定價為導(dǎo)向。通過政府、市場和社會機制的耦合促進排污權(quán)制度不斷推廣發(fā)展。另外，社會資本參與的第三方治理、節(jié)能服務(wù)公司發(fā)展也屬于市場激勵機制。

三 強制性制度

（一）強制性制度的定義

節(jié)能減排制度的另一類型是強制性制度，也就是通過法律、行政命令來直接控制節(jié)能減排。該制度帶有行政管制特征，即政府部門通過法律和行政命令直接限制能耗與排污，強制降低能耗、減少排污量，它是政府通過收費或稅收的形式進行干預(yù)的一種制度形式。植草益（1992）將管制定義為依據(jù)一定的規(guī)則采取限制特定社會個人和經(jīng)濟主體活動的行為。管制性制度是政府針對市場失靈而設(shè)置的干預(yù)環(huán)境經(jīng)濟的一種方式，其功能是針對進入壁壘、外部性和內(nèi)在性而起作用。國家制定、頒布并實施一系列的法律法規(guī)，規(guī)定污染者遵守限排目標(biāo)、排放標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建立起生態(tài)環(huán)境破壞者因造成環(huán)境損害而接受相應(yīng)懲罰的法律責(zé)任制度（Perman,2002）。通過權(quán)利的實施或義務(wù)的履行解決部分生態(tài)問題和環(huán)境矛盾（Tietenberg,2008）。同時，政府傾向于設(shè)定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)限制企業(yè)污染行為的發(fā)生，一視同仁對待所有利益主體，是一種公正的制度體現(xiàn)。然而，威廉森（Williamson,1981）指出，交易成本的存在決定了管制性制度的決策和實施成本是非常昂貴的，往往會帶來經(jīng)濟上的無效率。因此，政府的過度規(guī)制，容易導(dǎo)致沉重的財政負(fù)擔(dān)和尋租行為，造成資源浪費。

已有的研究對于管制性制度的實施效果評價意見不一。Jorgenson（1990）、Lanoie（2008）等認(rèn)為管制性制度的實施導(dǎo)致生產(chǎn)率和利潤率的下降，給產(chǎn)業(yè)績效帶來不利影響。頡茂華（2014）研究了環(huán)境規(guī)制、技術(shù)創(chuàng)新與企業(yè)經(jīng)營績效，環(huán)境規(guī)制制度導(dǎo)致企業(yè)大幅增加污染治理投入，對企業(yè)的經(jīng)營績效產(chǎn)生不利影響。徐文英（2014）認(rèn)為，政府部門公布的節(jié)能減排標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)嚴(yán)厲，由于新標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行，浙江、江蘇、廣東等地區(qū)的許多印染企業(yè)和羊毛洗毛企業(yè)關(guān)停或遷移。例如，2010年江蘇省關(guān)停72家印染企業(yè)，數(shù)量占全國三分之一。為了完成2010年度淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)，江蘇省政府將列入國家和省級淘汰計劃（工信部下達落后產(chǎn)能淘汰任務(wù)）的142家企業(yè)的落后產(chǎn)能全部關(guān)停。格尼茨和魯斯蒂奇尼（Gneezy & Rustichini,2000）的研究顯示，環(huán)境稅與治理績效呈現(xiàn)“W”形，只有對企業(yè)的獎勵或處罰足夠時，環(huán)境質(zhì)量才能得到明顯提升。而中等環(huán)境稅則由于潛在的擠出效應(yīng)，而可能無法有效誘導(dǎo)企業(yè)大幅減少污染排放，這一后果是比實施較低的環(huán)境稅更不利于環(huán)境保護。一些研究還發(fā)現(xiàn)，工業(yè)企業(yè)可能由于使用廉價生產(chǎn)設(shè)備或是延遲生產(chǎn)設(shè)備的更新而獲得成本優(yōu)勢，進而通過低價競爭擴張銷售和市場份額。企業(yè)在保持生產(chǎn)成本優(yōu)勢與使用低碳、低污染設(shè)備或工藝之間做出權(quán)衡。節(jié)能減排政策對企業(yè)的環(huán)保努力的影響并不具備“單調(diào)的線性關(guān)系”。張成等（2011）利用1998—2007年中國30個省份的工業(yè)部門進行了檢驗，發(fā)現(xiàn)環(huán)境規(guī)制強度和企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)進步之間呈現(xiàn)“U”形關(guān)系。而張艷磊等（2015）的研究發(fā)現(xiàn)，部分污染企業(yè)中間存在“以污染換增長”的現(xiàn)象，且這些企業(yè)通過繳納排污費來逃避其保護生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。擠出效應(yīng)的存在有著重要影響，它改變了人們對以新古典經(jīng)濟學(xué)標(biāo)準(zhǔn)模型為基礎(chǔ)設(shè)計環(huán)境保護政策的看法，從更全面、深層次視角考察環(huán)境政策。

政府的節(jié)能減排政策需要做進一步優(yōu)化設(shè)計，才能促進低碳綠色發(fā)展。李紅杰等（2011）認(rèn)為，我國現(xiàn)有的紡織化纖節(jié)能減排標(biāo)準(zhǔn)體系（包括有色纖維系列標(biāo)準(zhǔn)、陽離子染料改性滌綸系列標(biāo)準(zhǔn)、再生滌綸纖維系列標(biāo)準(zhǔn)等）較為完善，對紡織產(chǎn)業(yè)中主要紡織產(chǎn)品的資源消耗及綜合利用標(biāo)準(zhǔn)做了明確規(guī)定，起到了促進產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展、引導(dǎo)產(chǎn)品消費的重要作用。這些被淘汰的企業(yè)，有的生產(chǎn)工藝裝備未達到現(xiàn)行國家相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（孫彬，2010）。在工信部公布的《印染行業(yè)準(zhǔn)入條件（2008年）》（在2010年、2017年修訂）中，對生產(chǎn)工藝與裝備做了明確要求，規(guī)范印染項目準(zhǔn)入。為了貫徹落實《中華人民共和國節(jié)約能源法》《國務(wù)院關(guān)于加強節(jié)能工作的決定》和《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》,2008年國家發(fā)改委發(fā)布的《國家重點推廣的低碳技術(shù)目錄》中（以后多次更新），公布了紡織等9個行業(yè)的共50項高效節(jié)能技術(shù)，包括適用范圍、技術(shù)條件等。公布目錄在于引導(dǎo)企業(yè)采用先進的節(jié)能新工藝、新技術(shù)和新設(shè)備，大幅度提高能源利用效率。2016年國務(wù)院又發(fā)布《關(guān)于印發(fā)“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案的通知》（國發(fā)〔2016〕74號），進一步要求強化節(jié)能環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)約束，嚴(yán)格行業(yè)規(guī)范、準(zhǔn)入管理和節(jié)能審查，讓環(huán)保、能耗、安全等不達標(biāo)的企業(yè)依法依規(guī)有序退出市場[2]。新的節(jié)能減排標(biāo)準(zhǔn)對許多紡織企業(yè)來說，是一個巨大的挑戰(zhàn)。

沈滿洪（2016）指出，別無選擇的強制性制度就是：嚴(yán)格的耕地保護制度、嚴(yán)格的水資源管理制度、嚴(yán)格的水總量控制制度、嚴(yán)格的能源管理制度、嚴(yán)格的環(huán)境保護制度（控制廢棄物排放的總量）、嚴(yán)格的溫室氣體控制制度、嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度等。

（二）強制性制度的種類

早在1992年我國就發(fā)布并實行了《紡織染整工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》，嚴(yán)格控制紡織印染工業(yè)廢水的排放。2012年，環(huán)保部針對該標(biāo)準(zhǔn)做出了進一步更為嚴(yán)格的修訂。2013年，環(huán)保部頒發(fā)《印染企業(yè)環(huán)境守法導(dǎo)則》，包括各種法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和部門性規(guī)章，對紡織印染企業(yè)從立項建設(shè)到日常管理全過程進行引導(dǎo)，規(guī)范印染企業(yè)環(huán)境管理和污染防治水平。2010年工信部修訂《印染行業(yè)準(zhǔn)入條件》,2011年國家發(fā)改委發(fā)布《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》，對印染行業(yè)的準(zhǔn)入條件做出明確要求。2012年，環(huán)保部和國家質(zhì)檢總局聯(lián)合發(fā)布修訂版的《紡織染整工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB 4287—2012）。2015年，又結(jié)合紡織園區(qū)實際情況和水污染物間接排放控制的調(diào)整需求，發(fā)布了《紡織染整工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB 4287—2012）的修改版（環(huán)保部2015年第19號）[3]。2015年實施的新版《中華人民共和國環(huán)境保護法》規(guī)定，對環(huán)境違法行為按日計罰，采取查封扣押、限制生產(chǎn)、行政拘留等措施。新《環(huán)保法》還首次將環(huán)境質(zhì)量與政府干部的考評機制掛鉤，強化政府責(zé)任和管理。這一系列法案規(guī)章實施后，陸續(xù)有多家不達標(biāo)企業(yè)被停產(chǎn)整治或限制生產(chǎn)。2016年12月，環(huán)保部發(fā)布《關(guān)于實施工業(yè)污染源全面達標(biāo)排放計劃的通知》（環(huán)監(jiān)〔2016〕172號），明確鋼鐵、火電、水泥、煤炭、造紙、印染、污水處理廠、垃圾焚燒廠等8個行業(yè)在2020年底之前達標(biāo)相應(yīng)的污染排放計劃要求[4]。在我國部分地區(qū)，例如河北省進一步建立能源消費總量和單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗雙重控制，建立節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制和節(jié)能考核評價制度，作為對設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府及其負(fù)責(zé)人年度考核評價的內(nèi)容。

（三）強制性制度的效應(yīng)

張學(xué)剛（2009）認(rèn)為，政府行政管控制度暴露出很多局限性。例如，為了有效地控制各種類型的污染源排放，政府必須了解數(shù)以千計的產(chǎn)生污染的產(chǎn)品和活動的控制信息。所需的信息量巨大，且耗費很高。另外，數(shù)量控制往往缺乏靈活性和應(yīng)變性，政策的制定往往是“一刀切”，以犧牲效率換取公平，最后，還缺乏相應(yīng)的刺激企業(yè)自覺控制污染的動力，加大了治理成本。吳績新、王瑾（2011）將紡織產(chǎn)業(yè)節(jié)能減排的推動機制分為三類：激勵性規(guī)制、約束性規(guī)制和保障性規(guī)制。吳績新、王瑾（2014）認(rèn)為，在污染治理中，政府規(guī)制政策實施必須具備完全信息、無制度缺陷、不被規(guī)制者俘獲以及能夠動態(tài)調(diào)整。例如，政府要掌握紡織印染企業(yè)污水排放的實際情況，設(shè)置專門的機構(gòu)對紡織印染企業(yè)取水、排水情況進行監(jiān)督，建立管理和數(shù)據(jù)統(tǒng)計系統(tǒng)，以便制定有效的規(guī)制手段。

從制度發(fā)展方向來看，行政—管控型制度在逐漸弱化，而市場激勵制度、自愿型制度在逐漸擴展（張學(xué)剛，2009）。不過，近些年來我國環(huán)境保護與污水治理開始大量使用市場調(diào)節(jié)手段，但是政府管控手段仍部分保留。因為環(huán)保治理仍存在市場失靈，特別是在污染治理短期階段，需要政府行使一定的宏觀經(jīng)濟管理職能，通過規(guī)制以矯正和改善市場機制內(nèi)在的問題。那么，無論基于理論或現(xiàn)實角度，政府管控都是必要的?，F(xiàn)有大量研究關(guān)注的是如何使政府管控既不干預(yù)市場機制的有效運行，又避免管控失靈。