第三節 紡織產業節能減排制度的績效評價

一 評價的原則

制度評價一般包括以下四個原則：

（一）效率原則

制度經濟學理論提出制度評價的第一個原則就是效率原則。由于制度能顯著降低交易成本，從而改進經濟效率。因此，即便在政府明晰產權的前提下，沒有政府介入，通過制度以降低交易成本，實現消除污染的目標也是能夠達到的（楊艷，2014）。科斯定理的現實意義在于通過制度降低交易成本，實現資源優化配置。而自“波特假說”提出以來，適當的環境規制就被認為能夠激勵企業技術創新進而提升企業的經濟績效與環境績效[雅費等（Jaffe et al.）,1997；黃德春等，2006]。彭紀生等（2008）以技術創新政策為案例，研究發現創新政策協同對經濟績效的影響存在顯著方向性差異，行政措施是中國創新政策中運用最多、力度最大的措施[宋（Sun）,2007；彭紀生等，2007]；此外，金融與行政措施的協同能夠支持經濟擴張，促進總產出的顯著上升，而財稅措施以及其他經濟措施與行政措施的協同，卻可能造成總產出的顯著下降。朱承亮等（2012，節能減排約束下中國綠色經濟績效研究）指出，僅僅考慮 GDP 等期望產出因素，而忽視COD、SO2排放等的非期望產出的效率測度，將在一定程度上扭曲對我國經濟績效的評價，甚至會造成對政策建議的誤導。

例如，如果制度能夠促進產業轉型升級，能夠促進節能減排，那么它就是好制度。波特和范德林德（Porter & Van der Linde，1995）提出一個著名假說，如果環境政策干預能夠引致企業技術創新，不僅能夠實現節能減排目的，還能從中獲取超過或完全補償企業投入的環境治理成本，提升企業的生產率和市場競爭力。這一政策就是好政策。費里斯、卡巴喬和馬蒂等（Ferris、Garbaccio、Marten &Wolverton,2017）發現，環境規制對美國經濟增長和生產率的影響不大。因為環境規制導致的產品價格上漲幾乎與企業在污染減排方面的設備投資激勵相當，因而不會對宏觀經濟產生影響。如果前者超過后者，那么宏觀經濟會受損。從就業來說，排污控制導致的失業恰好被排污控制投資方面創造的就業抵補。

不過，關于政策效率的研究引起了很多爭論。例如，關于政策與制度績效的研究過于模糊，沒有將不同政策的影響效應分離出來，使得政策制定者未能辨析出各自的貢獻并提出相應的改進建議。再如，現有的關于節能減排制度績效評價大多采用全要素生產率等分析方法，但是這一方法本身存在很多弊病，例如全要素生產率的測算不盡合理、環保制度變量難以量化，最關鍵的是一些制度作用機制無法通過計量方程刻畫出來。因此，未來的研究有必要改進節能減排制度的評價方法，并深入解析其影響因素，才能更好地為政策制定提供依據。

（二）綠色原則

節能減排制度的績效評估需要考慮綠色原則，就是在經濟核算中充分考慮資源耗減、環境退化的成本。綠色指標核算有助于建立一個動態的綜合環境經濟數據和信息體系，保證政策制定的科學性。韓晶等（2017）認為，綠色發展是未來中國經濟增長的新引擎，環境規制為綠色增長提供了重要的機制與制度保障。眾多學者依據歷史數據從實證角度證實了環境規制對中國工業綠色發展的顯著影響（李玲等，2012；李斌等，2013；張江雪等，2015）。而環境規制通過空間維度的產品結構效應和時間維度的清潔收益效應實現了綠色全要素生產率從“遵循成本”到“創新補償”的轉變。沈滿洪（2015）提出，綠色發展的追求目標就是建成環境友好型、資源節約型、氣候友好型的“美麗中國”。制度的綠色化決定著科技的綠色化，并決定著經濟生態化和生態經濟化，因而制度在生態文明建設中具有本源性意義。要以制度創新推動綠色發展。環境經濟學家已經為價值評價做了大量工作，提出了評價環境價值的市場價值法、替代市場法、假想市場法等一系列方法（沈滿洪，2015）。程永正、陸雍森、蔣大和（2008）認為，綠色GDP 核算使人們認識到經濟發展造成的資源耗減和環境退化的代價，促進社會經濟發展走可持續發展道路。程永正（2009）認為，綠色GDP 核算體系將對節能減排實施后的環境和經濟效應進行統計和核算。其核算所提供的數據和信息可以比較預期的節能減排目標，并對國家社會經濟影響、對地區和行業發展影響進行差異分析，評價節能減排目標和政策制定的合理性，評價政策制定是否存在缺陷。沈滿洪（2016）認為，生態文明視角下的政績考評機制需要經歷“三次革命”，政績考核要建立人民的滿意度評價。

（三）公平原則

節能減排制度績效評估的另一個重要原則就是公平原則，不僅要考慮使用者與未使用者之間的公平，還要考慮地區間的公平以及代際公平。例如，在排污權交易機制中，為了將水資源生態成本內化為企業生產成本，形成了“誰使用誰付費”“誰排污誰付費”的資源有償使用機制，提高了企業的環保意識，這種倒逼壓力又進一步促使企業的生產率得到不斷改進（胡蕓，2017）。曾麗紅（2013）強調，環境規制的失靈從根本上來說是制定環境政策的治理結構、績效評價以及產權安排不完善的結果。環境規制治理結構的雙重性、分散性導致了規制執行力的弱化；規制績效缺乏公民的參與和反饋，加劇了環境規制的失靈；環境、資源的公有產權安排在缺乏民意監管的情況下導致了資源的低效率的利用。因此，治理環境規制的失靈必須增強環境規制機構的公平性、權威性、獨立性，建立民主、科學的績效評價體系，并增強公有產權的競爭性和透明性，由此才能增強環境規制的效力。鄭立群（2013）認為，要保證國內碳減排責任分攤的公平性準則，需要考慮碳排放分攤的分配滿意度和公平指數。何慧爽、張曉晗（2018）認為，為實現工業與環境公平的適應性發展，政府可實行具有區域適應性的環境政策，建立綠色GDP 導向的政績考核機制，構建利益平衡的生態補償機制，切實發揮其在環境問題中的指導作用。楊珂嘉（2018）認為，僅根據我國各省以往完成的減排目標情況來設定未來的減排目標，這一制度安排不盡公平、合理。他認為，有效的減排原則：一是要考慮到各省的減排難易程度，即將二氧化碳邊際減排成本納入考核指標中；二是要考慮決策因素及決策者的決策偏好。

不過，節能減排制度設計會遇到效率與公平無法兼顧的問題。例如，在碳排放配額的初始分配中，如果只注重效率分配，那么欠發達地區的發展就會受到破壞，但是又如何公平有效地分配各省之間的初始排放量呢？何建坤、滕飛、劉濱（2009）認為，節能減排制度安排應按照“共同但有區別責任”的原則，以體現公平性。例如，按個體累積排放趨同原則分配和使用碳排放空間。

（四）升級原則

產業升級是檢驗環境規制制度有效性的一項重要原則。節能減排制度可能促進產業結構的不斷調整，具體表現在產品結構發生轉變（綠色環保產品逐漸增多）、能源使用結構發生轉變、生產結構發生轉變（節能工藝與設備使用增多、資源循環利用生產方式增多）等。諾德豪斯、哈克和索洛（Nordhaus,Houthakker & Solow,1973）很早就建立了一個分部門的能源消費分析框架。廖明球（2011）認為，節能減排目標將促使企業做兩個方面的調整：一是技術層面的調整，即通過技術進步實現節能減排；二是運營結構層面的調整，即通過產品結構、生產結構、資源使用結構等的調整實現節能減排，通過限制高耗能、高污染工藝環節或設備的應用，進而鼓勵綠色低碳工藝的發展。在宏觀層面，節能減排政策實施還將促使行業結構調整，通過分行業考核節能減排，促使低能耗、低污染甚至零排放行業的發展。

蘭久和莫迪（Lanjouw & Mody,1996）的研究顯示，美、日、德環境技術發明專利數量與本國污染治理支出呈現出正向關系。而賈弗和帕默（Jaffe & Palmer,1997）利用1975—1991年美國的R&D支出做了進一步分析，他們發現企業的R&D支出與污染治理成本之間存在顯著的正相關關系。這些研究都表明，環境規制能夠在一定程度上促進企業加大技術創新。尼杜默魯、普哈拉和蘭加斯瓦米（Nidumolu,Prahalad & Rangaswami,2009）通過對30多家大型企業的研究發現，可持續發展計劃提升了企業的創新激勵，較高的環保標準促使企業積極需求增長方式轉變和技術升級。傳統觀點認為，較高的環保標準會通過資本與產業轉移方式來降低環境成本，但是實際上節能環保約束促使企業通過結構調整和研究開發等方式來適應新的要求，環保約束在企業的運營方式轉變方面起了催化作用。那些環境友好型的企業能夠在堅持可持續發展戰略的同時進一步降低生產成本和增加收益，并塑造長期發展的競爭優勢。薛偉賢、劉靜（2010）比較了命令—控制型環境規制工具和市場化環境規制工具，結果發現，前者相比較后者在節約成本方面具有較多的優越性，但卻缺乏技術進步激勵，而市場化工具卻能夠促使企業進行技術創新。中國的環境規制水平無論從效果角度還是從效率角度來看都不是很高，且省域間的差距較大，有待進一步提高。

二 評價的視角

（一）制度強度視角

不同的制度強度可能導致不一樣的環境管理績效。例如，格尼茨和魯斯蒂奇尼（2000）的研究顯示，環境稅與治理績效呈現“W”形，只有對企業的獎勵或處罰足夠時，環境質量才能得到明顯提升。而中等環境稅則有可能產生擠出效應，不能有效地誘導企業大量減少污染排放，其結果是比實施較低的環境稅更不利于環境保護。擠出效應的存在有重要影響，它可能改變人們對以新古典經濟學標準模型為基礎設計的環境保護政策的看法，從更全面、深層次視角考察環境政策。

還有研究發現，節能減排政策對企業的環保努力的影響并不具備“單調的線性關系”。例如，張艷磊、秦芳、吳昱（2015）的研究就發現：在被征收排污費工業企業中，被征收排污費較多的工業企業反倒具有更高的銷售增長率，表明在部分污染企業中存在“以污染換增長”的現象，這些企業通過繳納排污費來逃避其保護生態環境的責任，以污染環境為代價來換取企業的銷售增長。工業企業通過延遲更新生產設備或保持使用廉價生產設備而獲得一定的成本優勢，進而通過低價競爭擴張銷售和市場份額。企業的生產成本優勢與高污染設備或工藝緊密聯系，因而，企業在面臨環境政策時，它實際在兩者間做出權衡。政府的節能減排政策需要做進一步優化和設計，更好地促進低碳發展。

（二）細分行業視角

紡織產業的污染物排放主要是生產過程中的廢水、廢氣（VOCs，揮發性有機氣體）和固體廢棄物等。紡織產業的能源消費主要集中在煤、電的消耗。奚旦立、陳季華、徐淑華（2009）研究顯示，印染行業約占全行業能耗的58.7%，而印染廠的水、電、汽消耗占印染總成本的40%—60%，因此印染業是紡織行業節能減排的重點。王滿華、李戎、林琳（2015）的研究顯示，紡織行業是高碳產業，全球每年生產600億公斤織物，消耗1萬億度電，9萬億升水。我國紡織行業全過程能耗大約為4.84噸標煤/噸纖維，相當于10.99噸二氧化碳/噸纖維。在我國實施環境規制政策以后，從2001年到2010年，我國紡織產業的內部能源消耗結構也發生了明顯的改變，紡織產業能耗占比由57.3%增至74.2%；紡織服裝、鞋、帽制造業占比由6.6%增至9.1%；化學纖維制造業占比由36.1%降至16.7%。2010年，我國紡織產業能源消耗4940.98萬噸標煤（當量值），分別占全國工業能耗和制造業能耗的3.2%和3.6%（陳剛，2013）。總體來看，2001—2010年間，紡織企業有效地降低了能源使用，使得紡織產業能源消耗總量有了顯著下降。

（三）政策組合視角

在發達國家，面對污染問題，可以通過法律解決它們。但是在許多發展中國家，法規執行本身面臨很多問題。有許多案例說明，缺乏環境合規性使得城市和農村的污染問題越來越嚴重[達斯古普塔（Dasgupta）,1997；帕爾加（Pargal）,1997；達斯古普塔，赫特吉和威勒（Hettige and Wheeler）,2000；卡納和安東（Khanna and Anton）,2002]。盡管許多發展中國家都制定了紡織產業生產的國家環境質量標準（NEQS），但是污染問題依然嚴重。薩馬德、古爾扎和艾哈邁德（Samad,Gulzar,Ahmed,2015）調查了60家企業，研究了環境規制對巴基斯坦紡織產業的影響，他們總結了9種類型的環境管理措施，其中12%的企業采用了所有的9種措施，50%的企業采用了5種以上的措施，而87%的企業采用了2種以上的措施。最廣泛采用的措施就是評估化學有害物質。他們指出，監測與罰款制度的缺乏是環境規制的障礙。同時來自國際客戶的壓力（非規制壓力）也產生影響，但是當地社會、媒體的影響微弱。另外，他們還發現，大企業相對于中、小企業更傾向于采用環境管理措施。張其仔、郭朝先（2007）認為，2007年的《節能減排綜合性工作方案》可能是一個較高成本的治理方案。他們提出，應該借鑒2005年英國發布的“保證未來安全”的報告中提出的新戰略，即除了包括經濟激勵，如稅收、收費、罰款等措施外，還應包括諸如教育、培訓、提供基礎條件、提供信息、提高能力等促動（Enable）措施；提供社區活動、共同生產、個人接觸、網絡利用等參與措施；提供示范，如政府帶頭等。這些措施有助于改變個人與企業的行為，形成新的行為模式，有助于克服環境管制造成的制度擠出效應。

另外，一些學者指出，配套政策不足是影響實際績效的原因之一。閆睿敏（2017）認為，在實際運營中企業的資金不足就是影響節能減排的重要障礙之一。紡織行業在踐行綠色制造時，成本是擺在眾多紡企特別是中小企業面前的一大難題。紡織服裝行業90%以上的企業都是中小企業，因此，資金和技術是制約這部分企業實施節能減排的最為關鍵影響因素。而相應的解決對策與制度研究很少。還有一個不足，就是缺失對節能減排制度的擠出效應研究。正如一些學者所言，節能減排政策的效果并不樂觀，部分原因來自制度的“擠出效應”，一些紡織企業一直在低成本生產與達到政府的排污標準之間徘徊。現實的情況也說明了這一點。例如，2015年在印染行業相對集中的廣東、杭州蕭山、浙江紹興等地，又開展了新一輪的環保整治行動。在杭州蕭山地區，截至2014年12月底，該地區共投入25億多元，關停印染企業13家，整治提升50家；關停化工企業22家，整治提升65家。根據蕭山區環保局的調查，保留的50家印染企業已投入整治資金13億元，引進先進氣流染色設備，淘汰落后染色設備615臺，淘汰重污染工序14個[5]。

三 評價的結論

（一）有效性研究

已有大量研究做過了我國節能減排政策與制度的有效性檢驗，開展績效的實證評價（例如：林伯強、姚昕和劉希穎，2010；林伯強和孫傳旺，2011）。主要的觀點有兩個方面：一部分研究認為當前我國的節能減排制度起到了很好的改善環境、促進高質量發展的效果。但另外有一部分研究不支持這一結論，節能減排政策與制度需要做調整完善。例如，張國興和高秀林（2014）對我國1998—2012年間的節能減排政策，在對各節能減排政策措施進行梳理的基礎上對各政策措施進行了量化處理，分析發現：我國政府逐漸加大了各種政策措施來推動節能減排，但不同政策措施的使用程度明顯不同，并且不同政策措施對節能減排效果的影響也存在顯著的差異。王兵和劉光天（2015）的研究發現：我國1999—2012年間，綠色全要素生產率平均增長1.33%，其中節能減排績效為1.2%，貢獻度高達90.23%。SO2減排績效優于COD減排績效。節能減排可以進一步通過強化節能減排技術與管制，挖掘節能和COD減排潛力，實施區域差異化的節能減排政策進一步促進中國綠色全要素生產率增長，推動綠色經濟發展。

林伯強、姚昕和劉希穎（2010）從供給和需求雙側管理來考慮滿足能源需求問題，結果發現，政府的可再生能源規劃可促進二氧化碳減排，但二氧化碳排放約束改變能源結構導致的能源成本增加，對宏觀經濟有消極影響；現階段中國通過改變能源結構減排的空間不大，應該重視其他方面的節能減排努力。陳詩一（2010）的研究顯示，節能減排行為在初期會造成企業較大的潛在生產損失，但長期來看，潛在生產損失將會逐步下降，最終會低于潛在產出增長。到2049年，節能減排能夠同時提高中國工業產出和生產率。不過，韓超和胡浩然（2015）的研究發現，政府在短期內集中實施清潔生產標準規制的同時，不得不考慮其對產業發展的綜合影響以及該影響的動態邊際變化。在動態環境中，要設計良好的環境規制措施有些困難。

魏楚、黃磊和沈滿洪（2015）基于中國省級工業部門1990—2011年間的數據對波特假說進行了驗證，結果發現：對于中國的工業部門而言，污染減排費用支出能夠誘導更多的研發活動，而污染減排的資本性支出對研發影響則不顯著；此外，環境管制帶來的增量研發對經營績效和環境績效均不存在顯著性影響，而工業部門內部的日常性研發則能顯著改善經營績效和環境績效。最后，工業部門的污染控制資本性投資會顯著改善勞動生產率以及環境績效，污染減排費用及日常支出則與勞動生產率顯著正相關。這一結果支持了通過外部環境管制來促進研發，進而提升績效的政策并沒有取得預期的效果。他們認為政策制定者可能需要借助靈活的市場手段或激勵企業雙贏意識。

（二）條件有效研究

斯特納（Sterner,2003）在其《環境與自然資源管理的政策工具》一書中將影響環境政策效率的視角歸納為：不確定性、信息不完全、市場條件、政策執行成本以及政策特質視角本身。有些視角屬于外在條件，可以通過制度改進避免或減少它們的負面影響。但有一些因素來自制度設計本身，其激勵因素、執行成本（或交易成本）以及制度本身的執行力會影響節能減排效力。張成、陸旸、郭路和于同申（2011）比較分析了政府環境規制的創新補償效應與企業的遵循成本變化，利用1998—2007年中國30個省份的工業部門進行了檢驗，發現環境規制強度和企業生產技術進步之間呈現“U”形關系，隨著環境規制強度的增加，企業的生產技術進步率逐步提高。江珂、盧現祥（2011）得到相類似的結論。政府環境規制對經濟產業績效的影響效應，關鍵是取決于企業的創新補償效應能否彌補環境規制的成本。陳德敏、張瑞（2012）以全國29個省級單位2000—2010年面板數據為樣本測算并對比兩種情形下我國全要素能源效率值，研究發現：環境規制相關變量對全要素能源效率影響存在較大差異，根據其回歸系數和顯著性分為四類（需要加大投入的指標、需要區域差異化的指標、需要完善和優化的指標以及需要審慎選擇的指標）。環境科技投入、環境信訪監督、環境工業治理投資對改善全要素能源效率意義重大；排污許可證、環境執法強度、排污費收入表現出較大的地區差距；而環保機構人數、“三同時”執行環保投資和建設項目限期治理投資等指標的統計顯著性較低。

Yuan,Kang,Yu & Hu（2011）以及 Zhang & Wang（2013）等分析了影響我國節能減排政策績效的一些因素。Zhang & Wang（2013）認為，法制體系與管理問題是主要障礙。另外，缺乏金融激勵、市場機制錯配也是影響節能減排績效的因素。Zhang,Jin,Yang& Zhang（2013）在評估我國節能減排政策效果后，他們認為法律、稅收政策、信貸政策、政府補貼、媒體監督和市場指令措施對2006—2010年間84家上市公司產生效應，結果顯示稅收、政府補貼、信貸正常和媒體監督對公司的節能減排有正效應，而法律管制與市場化指令措施的績效影響很少。Fujii,Managi & K aneko（2013a,2013b）對1998—2009年主要的10—15個工業行業的研究顯示，2003年的《排污費征收使用管理條例》實施后，二氧化硫排放、煙塵排放、污水排放（COD）等都有顯著下降。他們還分析了末端治理技術（end-of-pipe treatment）對節能減排績效的影響效應，它在一定程度上減緩了生產活動對中國環境污染和破壞的趨勢。他們進一步強調，要提高節能減排績效，針對不同的行業應該采用不同的政策措施。

總體而言，基于單一制度視角評價紡織產業節能減排制度的績效，實施單一政策可能存在缺陷，只有同時使用多種政策工具，才能實現節能減排目標。張國興和高秀林（2014）認為，我國的行政措施和引導措施不能有效地推動節能減排的原因之一是這兩種政策措施本身還不夠完善。張國興等（2014）收集了我國1978—2013年間的節能減排政策，基于政策力度、政策措施和政策目標三方面量化研究，發現：改革開放以來，我國政府頒布的節能減排政策數量越來越多，政策總效力越來越大。不過，他們也發現，由于眾多政策的制定缺乏一定的戰略和系統性，使得政策的平均力度不但沒有增加反而逐漸降低。柏方云等（2015）強調，政策體系之間的內部沖突也會降低節能減排效力。中央政府和地方政府在節能減排過程中的博弈日漸加劇，降低了政策效果。當地方政府面臨的節能減排壓力遠遠超出其實際治理能力時，地方政府會為了自身利益采取各種替換和抵制等政策行為，地方政府減排的內生動力不足。他們認為，要使地方政府積極完成減排指標，需要建立市場機制和目標責任制相結合的制度系統。另外，產業鏈之間的協作節能減排發展不夠，沒有形成有效的調節機制，也會降低紡織行業的節能減排效力。數據顯示我國印染加工中，在染整加工之前處理耗能、耗水和污染物生成的污染量占全部污染量的60%以上。胡鞍鋼等（2015）依據行業間投入產出關系，計算中國高耗能行業的真實全要素生產率，并考慮了能源消耗、礦產消耗以及二氧化碳排放等因素，研究結果顯示，上游行業在生產環節為下游行業的產出環節補貼了真實全要素生產率。他們強調，節能減排治理應從“誰排放，誰負責”的生產導向政策，轉向行業間共同而有區別責任的綜合產業鏈政策。未來時期我國的節能減排政策應該增加多種措施的協同使用，特別是加大金融措施和其他經濟措施的使用，適當減少行政措施的使用。

基于組合型制度視角評價紡織產業節能減排制度的績效，精細化組合政策應用已經成為節能減排制度改進的方向。原因有二：一是紡織產業是多技術、高投入的行業，具有很高的管理要求和難度。二是不同政策的效力不一樣，每一種政策自身存在一些缺陷。未來研究需要考慮設計一套精細化的政策體系，形成政策組合，取長補短，實現多個政策目標。首先，需要研究政策組合體系的范圍，應同時包括激勵制度與約束制度。其次，還應研究監督體系，讓政府行政手段和市場交易手段更好地運行。再次，要研究政策體系的協同性與一致性，促進政府措施、市場手段以及社會機制（企業綠色環保形象、環保責任意識）的耦合。還要注意中央政府、地方政府、企業與社會大眾四者的利益融合，實現政府節能減排政策目標與企業的經濟利益、社會大眾的福利相一致。最后，還要研究政策的精細度，包括節能標準、排污控制濃度、違規懲罰成本、補貼數量等具體細化指標，實現科學引導。

基于企業節能減排視角評價紡織產業節能減排制度的績效，推進企業的節能減排應有兩方面機制：一是約束機制，二是激勵機制。兩方面機制相輔相成、兩者呈現互補作用。王俊豪等（2009）區分了“防御型”企業和“主動型”企業在采用綠色工藝創新和產品創新方面的差異，他們認為，我國對企業污染排放乃至超標和違規排放的懲罰過低，無法形成對防御型企業的震懾，致使節能減排治理低效。余泳澤（2011）認為，我國工業的節能減排激勵機制相對不足，并且約束機制由于缺乏有效的監管，致使企業在實施節能減排投資過程中存在一定的“面子工程”，效力也有所折扣。過度依賴政府管制措施的最大問題是，企業缺乏節能減排內生動力，自我創新驅動不足。很多企業是被動節能、被動減排，這種方式會產生很多問題：一是節能減排效率低，存在政企博弈，耗費額外一些資源；二是很容易產生企業虛報、政企合謀問題，特別是在制度不完善、存在漏洞時，這些問題很容易爆發。例如，2013年6月，在國家審計署公布的2011年、2012年中央財政對18個省市的節能減排補貼中，有348個項目單位擠占挪用、虛報冒領資金16.17億元，包括格力集團、TCL空調、格蘭仕等。可見，在我國節能減排補貼工作中存在不少造假、違規、監督不力等問題。張國興等（2014）認為，企業造假、違規行為與其低違規成本有關。政策制定應該尋求補貼收益與違規成本的最優邊界以及政策自身的平衡性，保障補貼政策高效運行。他們建議，一方面考慮補貼數量、違規成本等因素，在政策自身獎懲的平衡性上著力，杜絕內部漏洞的出現。在獎懲、權利義務等方面做出科學安排。另一方面可通過政府監管和第三方機構監管來有效制衡企業的造假行為，嚴格的監管也能避免基層政府或人員與企業合謀現象的出現。

基于制度創新視角評價紡織產業節能減排制度的績效，認為雖然交易性制度在促進節能減排上的效率較高，但是它在實際運行過程中也碰到很多問題，需要不斷進行制度改革與創新。2015年底，環保部曾對11個開展排污權交易試點的省市展開調研，結果發現，試點工作在取得一定進展的同時，也存在初始排污權分配和出讓定價方法差異大、部分企業積極性不足等多個問題。謝慧明等（2014）也指出，排污權制度改革面臨著市場機制失靈和社會機制失靈的困境。他們通過案例分析和機制分析發現，市場失靈主要表現為排污權市場有價無市、排污權供給不足、排污權交易費用過高等；社會機制失靈主要是指社會組織和個人參與機制的缺失以及社會監督缺乏相應的信息披露等。他們認為，監管機制的缺失是排污權制度失靈的重要原因，不同的機制失靈問題需要有不同的監管機制與之相匹配。市場機制失靈要求加強網上交易監管、環境金融監管和環境財政監管等，社會機制失靈則要求加強環境統計監管等。沈滿洪等（2013）總結了排污權制度改革的“浙江模式”，其主要特征：一是實施總量控制，通過總量控制，使得排污權成為稀缺資源，促進排污權有償使用與交易；二是監測技術為基礎；三是體制創新為推力；四是以市場定價為導向。排污權交易制度要真正有效運作，要明確政府的職責和邊界，把握好參與，一方面離不開從國家到各省市的制度保障、統一監管，另一方面要妥善處理政府和企業、一級和二級市場之間的關系，引導企業自主選擇，參與交易。

對于我國節能減排政策與制度的有效性的評價，已有研究的主要觀點分為兩類：一部分認為節能減排制度起到了很好的改善環境、促進轉型發展的效果。例如，王兵等（2015）發現：1999—2012年間中國綠色全要素生產率平均增長1.33%，其中節能減排政策績效為1.2%，貢獻度高達90.23%。SO2減排績效優于COD減排績效。實施區域差異化的節能減排政策強化了節能減排技術發展、挖掘節能和COD減排潛力，促進了中國綠色全要素生產率增長。薛偉賢等（2010）比較了指令控制型制度工具和市場化交易制度工具的有效性。他們認為，前者相比較后者在節約成本方面具有較多的優越性，但卻缺乏技術進步激勵，而市場化工具卻能夠促使企業進行技術創新。Zhang等（2013）利用2006—2010年間84家上市公司的數據評估了我國節能減排政策效果，結果顯示稅收、政府補貼、信貸正常和媒體監督對公司的節能減排有正效應，而法律管制與市場化指令措施的績效影響很少。

另外林伯強等（2010）、張國興等（2014）等認為，只有部分政策發揮了節能減排效果。例如，林伯強等（2010）從供給和需求雙側管理來考慮滿足能源需求問題。他們發現，政府的可再生能源規劃能夠促進二氧化碳減排，但二氧化碳排放約束改變能源結構導致能源成本增加，并對宏觀經濟有消極影響。現階段中國通過改變能源結構減排的空間不大，應該重視其他方面的節能減排努力。張國興等（2014）基于我國1998—2012年間的節能減排政策，發現我國政府在逐漸加大政策推動節能減排力度的過程中，不同措施的使用程度明顯不同，節能減排效果也存在顯著差異。韓超等（2015）的研究發現，政府在短期內集中實施清潔生產標準規制的同時，不得不考慮其對產業發展的綜合影響以及該影響的動態邊際變化。在動態環境中，要設計良好的環境規制措施有些困難。魏楚等（2015）認為，總體上污染減排費用支出能夠誘導工業企業更多地進行研發活動，而污染減排資本性支出對研發的影響則不顯著；此外，環境管制帶來的增量研發對經營績效和環境績效均不存在顯著性影響，而工業部門內部的日常性研發則能顯著改善經營績效和環境績效。在此基礎上他們提出，政策制定者可能需要借助靈活的市場手段或激發企業的雙贏意識來推行污染減排。