第三節 重要概念界說及相關理論

一 重要概念界說

（一）新型農村

我國新型農村的內涵十分豐富，按照中共十六屆五中全會公報的解讀，社會主義新農村應該是“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”。[14]新農村建設的內涵非常豐富，它是科學發展觀、小康社會、和諧社會、習近平新時代中國特色社會主義理論的組成部分，體現了農村全面發展的要求，是鞏固和加強農業基礎地位、全面建成小康社會的重大舉措，建設新農村要重點做好統籌城鄉發展、建設現代農業、改革農村體制、發展農村公共事業、增加農民收入等工作。

（二）農村公共服務體系

農村公共服務是指主要由政府提供，以滿足農村社會共同需要或公共需要為目的，全體農民普遍享有的服務。農民有享受農村公共服務的權利，提供農村公共服務則是各級政府的基本責任。農村公共服務是指專為居住在鄉鎮和村一級的公民提供的公共服務，它的目的是滿足農民生活、農業生產和農村發展的需求，由政府、經濟組織或個人提供的具有一定的非排他性和非競爭性的社會服務，是以農業信息、農業技術或勞務等服務形式表現出來的一種農村公共物品。農村公共服務的提供，確保了農業生產的進步、農村經濟的發展與農民生活的穩定，對我國“三農”問題的解決以及新農村建設具有極其重要的理論價值和現實意義。

國家基本公共服務體系“十二五”規劃從公共教育、就業服務、社會保障、醫療衛生、人口計生、住房保障、公共文化、基礎設施、環境保護九個方面對基本公共服務體系進行了界定。[15]本書中對農村公共服務體系也從九個方面進行了梳理，分別是：農村環境保護、農村基礎設施建設、農村醫療衛生、農村社會保障、農村教育、農村公共安全、農村農業技術推廣、農村公共文化、農村公共就業。

（三）整體性治理

整體性治理是基于對新公共管理模式下的功能碎片化和服務裂解型治理模式進行反思和修正的基礎上逐漸形成的一種全新的治理模式，主張以滿足公民需求為治理目標，以便捷的信息技術為治理方式，將協調、整合和責任作為治理手段，促進各種治理主體的協調一致，以實現整體性政府組織運作模式。本書主要指加快推進經濟建設型政府向公共服務型政府轉變，構建層級和部門整體性運作，使農村公共服務從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合，[16]有利于推動我國城鄉及區域間公共服務均等化發展。

二 相關理論

（一）整體性治理理論

整體性治理（Holistic Governance）理論是在反思和彌補新公共管理導致的部門化、碎片化和裂解性的基礎上逐漸形成的一種全新治理理論，其代表人物是英國學者佩里·希克斯（Perry Hicks）和帕卻克·鄧利維（Patrick Dunleavy）。整體性治理理論主張通過有效的協調和整合，實現各種治理主體之間政策目標和手段的一致性與政策執行的連貫性，減少執行資源的浪費，滿足公民的需求，達到透明化、整合化的無縫隙治理行動，[17]是以為公眾提供高效、優質、便捷的公共服務作為整體性治理理論的目標，因此，善治是整體性治理的終極目標，這與公共治理的最終目標是一致的。

（二）公共產品供給理論

具有非競爭性和非排他性的物品稱為公共物品。所謂物品的非競爭性，是指某一物品供某個人消費后，還可以由其他人來消費，并且其他人的消費不會降低該人對這一物品消費所獲得的效用。也就是說，在給定的某一物品的產出水平，增加一個消費者來消費該物品，不會引起物品生產成本的任何增加。所謂物品的非排他性，是指對某一物品的消費不能排斥其他人對該物品的消費，限制任何一個消費者對該物品的消費是非常困難的，甚至是不可能的。具有完全的非競爭性和非排他性兩個基本特征的物品稱為純公共物品，與之相對應的是純私人物品。介于純私人物品和純公共物品之間的物品稱為準公共物品。準公共物品只具有局部的非競爭性和局部的非排他性，或者說準公共物品只具有非競爭性與非排他性這兩個基本特征中的一個。在準公共物品中，通常把不具有非排他性，但具有非競爭性的物品稱為俱樂部物品。另外一類具有非排他性，但不具有非競爭性的物品稱為公共資源。

1.公共物品的政府供給。私人物品的提供主體是市場，而公共物品的提供主體應該是政府，這種供給主體模式是由于公共物品消費的非排他性決定的。公共物品所具有的非排他性，指當這種物品生產出來以后，每個人都可以從中受益，而不用支付成本，結果是沒有人愿意生產，這種公共物品的供給為零。因此，公共物品不能由私人生產和供給，公共物品的最優配置不能由市場決定，最終應該由政府提供。由政府提供公共物品并不意味著全部公共物品由政府生產，政府應該組織和安排純公共物品和準公共物品，政府必須對此類公共物品進行合理配置。但政府配置并不等同于政府直接參與，更不等同于政府操辦，許多由政府投資提供的純公共物品和準公共物品項目，從效率角度分析，公共物品都可以通過公開招標的方式承包給第三方來建設經營，以達到提高公共物品供給效率的目的。一些經由政府投資建成的公共服務項目，也可以將管理合同、外包協議等方式改為企業經營，政府負責對其服務效果進行監督。公共服務供給應該是一個多元視角而并不是由政府唯一提供。按照公共物品和準公共物品的區分，前者由政府負責提供在學界已形成共識，但后者也必須由政府完全提供，學界對其持否定態度。

準公共物品的特性使得這些公共物品的提供采取政府與市場相結合的方式或者由市場來提供成為可能。即使是純公共物品，從理論講應該由政府提供，但并不是等同于必須由政府直接投資生產，公共物品本身具有可分解性，即某類公共物品中的一部分可以通過私人部門生產提供，而政府只是購買者身份。

2.公共物品的市場供給。傳統的公共物品理論認為公共物品不能通過市場調節，而只能由政府供給。但是，由于政府財政支出的困難和供給與管理效率的低下，把一部分公共物品推向市場，由市場來解決公共物品的生產問題，是一種有效的途徑。西方一些理論學者從不同角度、不同程度闡述了公共物品的市場化供給。如林達爾均衡、產權理論、俱樂部假說與以足投票理論。

公共物品供給理論在本研究中的具體應用是，純公共物品由政府供給，而準公共物品或準公共服務由政府與市場相結合的方式提供或者由市場提供。[18]在農村公共服務整體性治理中，純公共物品和準公共物品的政府、政府市場相結合的供給模式都存在。

（三）公共選擇理論

公共選擇理論是介于經濟學與政治學之間的新的交叉科學，它以新古典經濟學的基本假設（尤其是理性人假設）、原理和方法作為分析工具，來研究政治市場上的主體（選民、利益集團、政黨官員）行為和政治市場的運行。具體來說，所謂公共選擇就是通過集體行動和政治過程來決定資源在公共產品間的分配。

公共選擇理論試圖把人的行為重新納入一個統一的分析框架或理論模式，用經濟學的方法和基本假設來統一分析人的行為的兩個方面，從而拆除傳統的西方經濟學之間豎起的隔墻，創立使二者融為一體的新政治經濟學體系。公共選擇理論認為，人類社會由兩個市場組成：一個是經濟市場；另一個是政治市場。在經濟市場上活動的主體是消費者和廠商，在政治市場上活動的是選民、利益集團和政黨官員。經濟市場上，人們通過貨幣選票來選擇能給其帶來效用的私人物品；但在政治市場上，人們通過民主選票來選擇能給其帶來最大利益的政治家和政策法案。在經濟市場和政治市場上活動的是同一個人，沒有理由認為同一個人會根據兩種完全不同的行為動機進行活動。[19]傳統經濟學專注于經濟市場，其成本效益分析目標是客觀的，而公共選擇理論專注于政治市場，其成本效益分析以及選擇都具有主觀性質，并且強調，任何外部觀察者都不能確定社會的福利情況，只有個人才知道他們自己的效用，因此，必須給個人充分的選擇自由。

公共選擇是非市場的集體選擇，實際上就是政府的選擇。公共選擇與市場選擇相比有如下特征：市場選擇以私人產品為對象，而公共選擇則以公共產品為對象；市場選擇習慣通過完全競爭的經濟市場來選擇，而公共選擇則通過一定的政治程序的政治市場來選擇；選擇行為的主體在市場選擇下是個人，在公共選擇下則是集體。為此，公共選擇必須有一定規則。一般來講，公共選擇規則都要通過投票規則來體現，即一致規則和多數規則。在制定投票規則時，必須保證整個投票過程是真正民主和自由的，同時也必須防止選民基于“搭便車”的心理而隱瞞自己的偏好。

公共選擇理論把政治決策看作一個公共選擇的過程，這一過程就如同市場交換過程一樣，消費品是公共產品，消費者是選民，生產者或供給者是政府官員。公共選擇就是把消費者（選民）的需求偏好轉化為決定公共產品供給的公共決策。公共產品能否被有效率地供應，取決于公民對這一公共產品的供應在決策時的選擇或對這一產品供應的偏好的顯示。雖然在公共產品的供應過程中，消費者和生產者同樣存在著討價還價的現象，但是，如果沒有公民參與選擇或者缺乏對產品的偏好顯示，公共產品是不會被提供的。公共選擇理論所論及的偏好顯示過程就是公民參與的過程，其方式多種多樣，如參與投票、參與某個政治組織或加入某種利益集團等。

公共選擇理論還認為，公共產品的生產和私人產品的生產一樣，都是社會成員各自交易的獲益的行為。人們通過公共產品的消費獲得滿足，人們繳納的稅款則是為公共產品的生產支付成本價格。政府在一定時期提供公共產品的數量不是任意的，而是由不同利益的社會成員進行相互交易的均衡點來決定的，并由此確立了公共產品市場與政治市場相均衡的理論基礎。

公共選擇學派首次將政府官員也作為經濟人看待，認為他們也一樣在追求自己的私利。盡管他們不參與市場交易，但他們與民眾之間實質上是交易關系：民眾以納稅的方式賦予他們尊嚴而體面地生活，他們則利用自己的資源為民眾公共利益服務，他們是民眾雇傭來為民眾服務的。[20]這一理論很好地解釋了政府運作方式及政府官員的選擇。由于政府官員也不過是追求自利的經濟人，加之民眾又通過契約把一部分權力交給了政府，因而，始終存在著他們利用政府的命運即公共利益的名義來增進私人利益的可能，也即權力尋租的可能性，所以政府不能總被認為是代表社會和集體利益的。

公共選擇理論在本書中的具體應用是如何在縣、鄉、村治的基礎上建立一個完善的公共選擇機制，建立一個縣域農村公共服務的需求表達機制，讓農民能就公共產品的供給自由地、完全地顯示自己的偏好，并在此基礎上切實地根據農民的意愿生產公共產品。

（四）多中心治理理論

20世紀80年代，公共行政學領域興起一種新的研究范式——公共管理理論。它主要從經濟學的途徑來研究政府管理問題，許多公共管理學家都是政治經濟學家，他們關注理性人、外部效應、公共選擇、公共事務、政府失靈、自主型組織、多元化等主題。其中，公共物品和公共服務是這些政治經濟學家們所使用的核心概念，他們把提供公共物品和公共服務作為公共行政的核心問題。在這一問題上，他們信仰“除了擴大和完善官僚制結構之外，還可以有其他提供公益物品和服務的組織形式。官僚制結構是必要的，但對于富有生產力、富有回應性的公共服務經濟并不是充分的。特定的公益物品和服務可以超越特定政府管轄的限制，通過多個企業的協作行為來共同提供”[21]。

在具體的政策主張上，他們具有這樣的傾向：在提供公共服務上寧要小規模機構而不要大規模機構；寧要勞務承包而不要沒有終結的職業承包直接勞動；寧要提供公共服務的多元結構，而不要單一的無所不包的供給方式和結構；寧可向使用者收費，而不把普通稅金作為資助不具有公共利益的公共事業基礎；寧要私人企業或獨立企業而不要官僚體制作為提供服務的工具。[22]

多中心理論作為公共管理理論的一個流派或主張，是自20世紀90年代以來具有廣泛影響的理論主張。該理論在處理國家與社會、政府與市場、公共部門與私人部門的關系上提出了新的思路，它強調各種公共的或私人的機構以及公民個人采取各種方式共同管理公共事務，共同分擔解決公共問題的責任；強調在公共事務管理中要建立國家與社會、政府與民間、公共部門與私人部門的互相依賴、互相協商、互相合作的關系。該理論對本書具有指導意義，為公共物品供給結構的多元化及結構的互動關系、公共物品供給方式和規則的多元化提供了理論解釋的依據。

“多中心”（polycentricity）是以奧斯特羅姆為代表的制度分析學派提出的概念，同時也表明了一種關于公共物品供給主體的新理念和制度安排。該理論強調建立結構多元的公共物品供給主體，強調政府、經濟組織、社會組織等均可成為公共物品的供給者，不同主體使公共物品供給過程存在多元競爭機制。它尤其強調民間公共事務的自主治理，通過自主治理引入多治理中心而產生良性競爭。

奧斯特羅姆的公共物品多中心供給的前提是政府對社會下放權力和政府之間實行分權，他沒有提及社會對政府權力上移問題，其重點在于強調地方公共物品的供給機制，強調社區的自主治理。

多中心治理理論在本研究中的具體應用是闡釋和回答縣域農村公共產品和服務供給主體的多元化問題，有政府供給（農村公共產品的主導性供給）、市場供給（農村公共產品的促進性供給）、社區供給（農村公共產品的補充性供給）、第三種力量供給（農村公共產品的導向性供給）。