第一節 研究背景與研究意義

城鄉基本公共服務均等化在當代中國具有現實的正當性、必要性與可能性。進行城鄉基本公共服務均等化制度梳理與總結、回顧與審視、反思與重構，具有重要的意義。

一 研究背景

中國自20世紀70年代末實行改革開放至今40多年時間中，經濟保持高速增長，經濟發展取得了舉世矚目的成就，創造了偉大的經濟奇跡。根據世界銀行的統計數據，中國經濟總量已經連續多年穩居世界第二位。2019年中國占全球經濟總量的比重為16.34%，對世界經濟增長貢獻率在30%左右，貢獻率位居世界第一位，已是世界上最大的貨物貿易大國、最大的外匯儲備國，制造業規模居全球首位。根據國家統計局發布的數據，2019年中國國內生產總值達到990865億元，接近100萬億元，人均GDP超過1萬美元，從低收入經濟體進入中高收入經濟體行列。與經濟發展取得了舉世矚目的成就相比較，我國在基本公共服務供給領域的發展相對滯后。這不僅體現在供給數量不足、供給質量欠缺，還體現在基本公共服務供給嚴重的不均等上，這種不均等體現在區域、人群、城鄉等各個方面，其中城鄉基本公共服務不均等最為突出，影響到了社會和諧。城鄉基本公共服務不均等作為復雜的社會問題，其產生的原因多元而復雜。從制度層面來探討我國城鄉基本公共服務均等化所面臨的障礙與未來發展之路，不但是現實的，也是必要的。

（一）城鄉基本公共服務均等化是當前國家治理中的焦點問題

黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”[4]改革開放以后，我國城鄉基本公共服務供給的二元化體制改革明顯滯后，導致“三農”問題比較嚴重，城鄉發展不協調在諸多領域持續存在，城鄉差距在相當長的時期內都呈擴大趨勢。這不僅影響社會公平與社會和諧，也是制約我國實現國家治理體系和治理能力現代化的體制障礙。城鄉二元割裂發展體制使我國的農民長期不能享受與城鎮居民均等的“國民待遇”。“城鄉分治”政策、“城鄉分立”公共財政和“城鄉差異”的公共資源使用制度導致了城鄉居民基本權利實際上的不均等，并由此加速并催化發展不平等，從而加劇了城鄉發展的差距。自黨的十六屆六中全會提出“基本公共服務均等化”以來，黨和國家逐步明確了基本公共服務均等化的目標、范圍、對象、程度、標準等核心要義。2006年黨的十六屆六中全會通過了《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，明確提出將“完善公共財政制度”作為實現“基本公共服務均等化”的主要手段。2008年2月黨的十七屆二中全會審議通過了《關于深化行政管理體制改革的意見》，明確指出：要求更加注重公共服務，著力促進教育、衛生、文化等社會事業健康發展，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續發展的公共服務體系，推進基本公共服務均等化[5]。2008年10月黨的十七屆三中全會審議通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，成為新時期指導我國推進基本公共服務均等化的綱領性文件。2011年十一屆全國人大四次議會表決通過了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，其第八篇專門闡述了如何改善民生，如何建立健全基本公共服務體系。2012年11月黨的十八大把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，明確提出“城鄉發展一體化是解決 ‘三農’問題的根本途徑”[6]，提出要“加快健全基本公共服務體系”，推動“基本公共服務均等化總體實現”。2013年黨的十八屆三中全會決定更是把健全城鄉發展一體化體制機制作為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措，提出“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙，必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系”[7]。“城鄉基本公共服務均等化是加大強農惠農富農政策力度，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果的基礎保障”[8]。基于此，準確把握健全城鄉發展一體化體制機制的重點、難點和著力點，尋找破解城鄉二元體制突破口，大力推進城鄉基本公共服務均等化，是推進國家治理現代化的必然要求。2017年《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》指出，“享有基本公共服務是公民的基本權利，保障人人享有基本公共服務是政府的重要職責”。黨的十九大報告提出，“從2020年到2035年，在全面建成小康社會的基礎上，再奮斗十五年，基本實現社會主義現代化”[9]，到那時，“城鄉區域發展差距和居民生活水平差距顯著縮小，基本公共服務均等化基本實現”[10]。黨的十九屆四中全會指出，要“堅持和完善統籌城鄉的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要”，為此，“必須健全幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶等方面國家基本公共服務制度體系”。能否實現城鄉基本公共服務均等化是關系到社會主義現代化進程的重大問題，必然成為國家治理場域中的焦點問題。

（二）城鄉基本公共服務均等化是中國社會治理中的關鍵問題

近些年，我國經濟社會加速發展，社會利益格局愈加復雜，貧富差距擴大使社會風險不斷增加。中國全國居民收入的基尼系數[11]，國家統計局發布資料顯示2003年為0.479, 2004年為0.473, 2005年為0.485, 2006年為0.487, 2007年為0.484, 2008年為0.491; 2018年以后，基尼系數逐步回落，2009年為0.490, 2010年為0.481, 2011年為0.477, 2012年為0.474, 2013年為0.473, 2014年為0.469, 2015年為0.462；隨后，基尼系數出現小幅反彈，2016年為0.465, 2017年為0.467, 2018為0.468。按照國際一般標準，0.4以上的基尼系數表示收入差距較大。“發達國家在不同發展時期漸次出現的社會矛盾和問題，我們卻在較短時間里集中暴露出來，這帶來了嚴峻的挑戰。”[12]促進社會公正、減少社會風險的一大重要舉措便是推進城鄉基本公共服務均等化。完善公共服務體系，推進城鄉基本公共服務均等化，對于社會治理具有重大意義。為了保障人民群眾最低生存能力和發展能力，必須從制度上推動城鄉基本公共服務的均等化。從長期來看，城鄉基本公共服務均等化不僅能夠緩解社會矛盾，拉動經濟持續增長，更能夠全面促進人類的均衡發展，它對我國經濟發展和社會問題起到了“社會安全保護網”的顯著功效。公平、公正地提供公共服務，能夠糾正社會治理中常見的強制性“命令—服從”模式[13]，從而構建社會治理的非強制性“服務—認同”[14]模式。

（三）城鄉基本公共服務均等化是政府公共治理中的難點問題

推進基本公共服務均等化已經成為國家治理的重要任務，基本公共服務均等化水平逐漸成了政府治理能力的重要標尺。然而，實現城鄉基本公共服務均等化在當前的中國境域中是一件非常艱巨的任務。由于長期的城鄉二元制度隔離，基本公共服務供給在城鄉間呈現嚴重的非均衡化趨勢。要推進基本公共服務在城鄉之間“均等化”，需要對諸多的理論問題與實踐問題做出準確的回答。我們需要解決“何謂城鄉基本公共服務”“何謂城鄉基本公共服務均等化”等概念問題；需要解決“城鄉基本公共服務不均等的后果為何”“什么導致了城鄉基本公共服務不均等”等理論問題；需要解決“如何衡量城鄉基本公共服務均等化”“城鄉基本公共服務不均等程度為何”等操作問題；需要解決“如何才能實現城鄉基本公共服務均等化”“何時才能實現城鄉基本公共服務均等化”等戰略問題；需要解決“錢從哪里來”“錢該怎么花”等公共財政問題。這些問題涉及政府公共治理的方方面面，對中國政府治理提出新的挑戰。

推進城鄉基本公共服務均等化，不但是“中國夢”的重要組成部分，更是“中國夢”的實現手段，對推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要的作用；通過推進城鄉基本公共服務均等化，能夠促進經濟增長，有助于社會穩定，提升執政合法性。

二 研究意義

著名制度經濟學家道格拉斯·C.諾斯認為：“制度是一個社會的游戲規則，更規范地說它們是為決定人們的相互關系而人為設定的一些制約……它是理解歷史變遷的關鍵。”[15]城鄉基本公共服務均等化很顯然需要從制度視角去解讀。制度不僅是“規則或規范體系”，而且也是“社會互動方式”[16]。制度視角的城鄉基本公共服務均等化研究，在理論層面能夠更加深入解讀問題的現狀與原因，在實踐層面能夠對政府解決問題提供指導性的方案與政策。

（一）理論意義

從理論層面來看，本書全面整理歸納國內外有關基本公共服務均等化的現有理論成果，在既有研究成果的基礎上，力圖從新的視角進行思考，力圖用新的理論進行探索，力圖用新的方法進行研究。本書理論意義如下。

第一，能夠創新城鄉基本公共服務均等化的分析視角。國內既有的研究往往視角比較單一，大部分是公共財政視角的研究，還有一部分是政治學視角的研究，這種單一視角的研究既不能深刻地解讀城鄉基本公共服務不均等的原因，也不能系統地設計出城鄉基本公共服務均等化的對策。本書力圖在我國城鄉基本公共服務均等化制度變遷的PEST（Political, Economic, Social and Technological）理論解釋模型指引下，運用政策文本分析的科學方法，來解釋我國城鄉基本公共服務均等化的政策演變，以制度績效的視角來分析城鄉基本公共服務均等化的實踐狀況。通過一系列嶄新的分析視角，能夠更好地揭示我國城鄉基本公共服務均等化的演變規律和發展邏輯。

第二，能夠拓展城鄉基本公共服務均等化的理論基礎。國外關于基本公共服務均等化理論基礎的研究，已經比較多元。福利經濟學理論、公共產品理論、社會正義理論、公共財政理論等從不同的角度提供了基本公共服務均等化的必要性與可能性的解釋。國內學者對這些理論有了系統的總結與介紹，以此來解讀我國城鄉基本公共服務均等化的發展邏輯。但是我國城鄉基本公共服務不均等的產生原因與西方發達國家截然不同，其解決途徑也必然有差異，因此用西方的理論解釋中國城鄉基本公共服務不均等的現象必然出現“水土不服”的情況。本書不但對西方的基本公共服務均等化理論做出系統整理，同時對我國傳統管理思想、經典馬克思主義社會思想、中國特色社會主義社會思想中的基本公共服務均等化理論進行全面發掘，從而發出基本公共服務均等化的“中國之聲”。

第三，能夠豐富城鄉基本公共服務均等化的研究內容。中華人民共和國成立以來的歷史，某種意義上就是基本公共服務的發展史。實踐界長期致力于產生制度，但是缺少系統整理。本書大量運用一些嶄新的分析工具，致力于對實踐界制定的制度進行理論思考。例如，本書運用倡議聯盟框架分析探討我國城鄉基本公共服務均等化的政策變遷邏輯，運用政策文本分析勾畫我國城鄉基本公共服務均等化的制度演變過程，運用分省面板數據的實證分析解讀城鄉基本公共服務均等化的制度績效測量，運用整體性治理的理論框架思考區域內城鄉基本公共服務均等化的實現機理與行動路線，這在學術層面具有新意。同時本書還完整展現城鄉基本公共服務均等化的制度變遷史，構建我國城鄉基本公共服務均等化的制度數據庫，這在國內學界中也是嶄新的嘗試。這些努力必然能夠豐富城鄉基本公共服務均等化的研究內容。

（二）實踐意義

對城鄉基本公共服務均等化進行制度分析，準確定位問題，思考問題根源，探討其發展對策，有著明顯的實踐價值。

第一，有助于樹立正確的執政理念，從而提升執政的合法性。“在政策領域，過程和內容之間存有某種動態的聯系。作為一個分析的焦點，政策內容提供了理論的可能性，對政策內容的考察為探查政治機器的內部動力學提供了手段。”[17]很顯然，通過對基本公共服務制度的反思，能夠對我國政府執政理念進行深度解剖。1949年以來我國政治類型經歷“解放政治”“生活政治”到“民生政治”的變遷。[18]當前“民生政治”的核心問題是基本公共服務供給的數量、質量與公平問題，快速增長的民眾公共服務需求與基本公共服務產品短缺之間的矛盾日趨突出。社會發展的關鍵階段，必須全面完善基本公共服務制度，如果基本公共服務不能普遍惠及民眾，將導致經濟發展停滯，甚至引發社會危機。歷史上許多國家由于忽視了向居民提供廣覆蓋的基本公共服務，經濟發展陷入了停滯狀態；而一些國家也正是由于注重基本公共服務發展，成功地促進經濟與社會協調發展。現階段我國諸多社會矛盾都與基本公共服務短缺相關聯，這些問題蘊含了“治理”風險。這些“治理”風險的日積月累有可能會損害到執政黨的執政合法性基礎。本書力圖為協調發展、共享發展設計制度路徑，有利于提升黨“科學執政、民主執政、依法執政”水平。

第二，有助于建立正確的政策體系，從而提升治理的科學性。持續推進改革過程，需要科學的“頂層設計”以及精巧的“政策安排”。本書在厘清城鄉基本公共服務均等化的理論基礎與價值追求的基礎上，測量城鄉基本公共服務均等化的理想目標與現實狀況的差距，探尋城鄉基本公共服務均等化的體制障礙，設計城鄉基本公共服務均等化的總體戰略與操作制度。實現城鄉基本公共服務的均等化，需要發揮公共服務體制在優化分配以及再分配中的重要作用。本書針對城鄉基本公共服務均等化的變遷及其影響因素的理論研究，對問題及原因進行“靶向性”的定位，將為我國實現基本公共服務均等化政策制定提供科學的指導與有價值的參考。

第三，有助于形成系統的解決方案，從而提升發展的持續性。目前國內既有的基本公共服務均等化解決方案存在“碎片化”特征。這種“碎片化”的政策設計，既浪費資源，同時又不可持續。本書基于公共服務的“整體性”治理思路，明確我國基本公共服務的整體目標與階段性安排，不是就公共服務談公共服務，而是從政治、法律、經濟等不同層面提出基本公共服務均等化的體制、法制和機制解決方案。這種基于總體戰略的系統性解決方案，能夠提升基本公共服務的供給效率，解決基本公共產品的短缺問題，從而減少貧困、改善民生，增加發展的可持續性。