第二節 國內外文獻綜述

公共服務是多學科都共同關注的研究領域，公共服務研究相關成果非常豐富，國內外有關文獻數量都非常巨大。綜觀國內外關于公共服務均等化研究的學術成果，從研究路徑上看，主要有政治學、經濟學與管理學的分野，從研究手段來講，有質性研究與定量研究的取舍，從研究重心來講，有問題研究與理論研究的不同。以下嘗試從國外、國內兩個視角，對城鄉基本公共服務均等化的理論研究進行系統梳理，以期推動后續研究的深化、繁衍、競爭和整合。

一 國外文獻綜述

由于國外沒有城鄉二元結構的問題，所以國外也不存在“城鄉基本公共服務均等化”的概念，因此國外對其直接研究成果不多。少數國外學者研究了中國的城市與農村之間收入差距問題，間接地研究了城鄉基本公共服務不均等的原因。例如，學者奈特在1993年提出，在中國社會主義市場經濟改革之前，基于城市傾向政策對農村勞動力向城市流動進行限制，這導致了中國貧困問題突出地表現為農村貧困；學者卡特爾在1997提出，城市傾向政策造成中國城鄉在健康、住房和教育方面支出嚴重不均等，進而影響到農村子女的人力資本投資，這會進一步擴大中國的城鄉收入差距。總體而言，西方學者直接針對中國城鄉基本公共服務均等化的研究成果是比較少的。但是國外關于公共服務理論、公共服務內涵、公共服務方式、公共服務績效等有極富深度的理論研究，這些對我國城鄉基本公共服務均等化體制障礙與制度銜接研究有重要的參考價值與借鑒作用。有學者將國外關于公共服務均等化研究歸納為三種主要路徑，下面將以這種歸納為框架，總結西方公共服務均等化的研究全貌。

（一）政治學路徑的公共服務均等化研究

古希臘有著深厚的民主傳統。公元前431年，伯里克利說：“我們的制度之所以被稱為民主政治，是因為政權在全體公民手中，而不是在少數人手中。”[19]在古希臘時期，自然哲學家們對人類社會運行做了大量思考。“我們建立這個國家的目標并不是為了某一階級的單獨突出的幸福，而是為了全體公民的最大幸福；因為，我們認為在這樣一個城邦里最有可能找到正義，而在一個糟糕的城邦里最有可能找到非正義。”[20]在柏拉圖看來，建立理想國就是為了實現“正義”的理念，以“正義”為基礎建立的城邦也就是“善”的城邦。亞里士多德強調民主的真正意義應該是承認全體公民都享有“數目”上的平等，所有城邦的公民都應平等地統治[21]。伊壁鳩魯認為，契約是關于人類社會的福利約定，其根本目的在于消除人們之間的侵害；而國家則是公眾訂立契約的一種產物，國家職能在于保障個人的自由與安全。[22]這可能是西方有關公共服務的最早理論思考，當然以今天視角去審視，這種思考還是明顯缺乏“體系性”與“完整性”。

17世紀和18世紀是社會契約論全盛時期。公共服務的政治學理論在社會契約論誕生以后開始蓬勃發展。荷蘭近代西方資產階級思想先驅格勞秀斯、英國理性主義的奠基人霍布斯等人將“自然法”與“契約論”西方兩大政治傳統有機地結合起來，初步構建了近代意義上的社會契約論思想。[23]霍布斯基于人的理性和經驗來解釋國家的產生與基礎，認為國家的建立是為了讓人們避開“人人自危”的自然狀態。洛克則以清晰而富有邏輯的推理，論證了國家產生以及其國家合法性問題。洛克秉持“天賦人權”的基本原則，始終堅持國家權力是有限權力，人們讓渡給國家的只是保護自己不受侵犯的權利，而非任意傷害他人的權利。[24]盧梭作為社會契約論的集大成者，他從社會狀態中因人的理性與私有財產必然導致社會沖突出發，論證了國家的起源問題。[25]盧梭指出，社會契約的宗旨是“要尋找一種結合方式，使它能以全部共同的力量來衛護和保障每個結合者的人身和財富，并且由于這一結合而使每一個與社會相結合的個人又只不過是在服從自己本人，并且仍然像以往一樣的自由”[26]，由此，他對“主權在民”的思想進行了清晰的論證，明確指出了“合意”是合法性的唯一源泉。社會契約論從國家誕生的視角論述了公共服務的范圍與必要性。

在20世紀下半葉，古典社會契約論經羅爾斯、諾齊克等人進一步探索，形成了新契約論。新契約論的理論功能在于解釋“人們之間如何通過理性選擇而合作，社會如何通過契約而成為合作良好的社會”[27]。羅爾斯指出，一個國家若想取得合法性，就必須把正義的原則確立為“社會機構的首要美德”[28]。據此，羅爾斯論證了民主社會的道德價值，闡明了立憲民主對程序民主的優越性[29]，并為某種自由主義的福利民主制度提供了理論辯護[30]。諾齊克認為，自由與平等并不相容，人權與自尊的基礎是在于個人的自由而不是在于社會的平等；正義并非必然系于再分配，正義的核心在于個人持有之資格。進而指出，“國家的正義就在于尊重邏輯在先的個人資格正義” “管得最少的政府就是最好的政府”[31]。可以說，羅爾斯和諾齊克“建立了美國政治哲學中并駕齊驅的兩種模式”[32]，他們在強調個人的權利的基礎上聚焦點分別為個人的應得權（羅爾斯）和個人的資格權（諾齊克）。“資格權離不開法律規則的認可，應得權離不開道德規范的允諾”[33]。無論如何，這兩種理論模式都有著共同的“正義”追求，并都根據自己的理論出發點給出了實現社會正義的理論方案。新契約論的理論研究與發展，給城鄉公共服務均等化研究提供了部分學理依據。

（二）經濟學路徑的公共服務均等化研究

1776年亞當·斯密在其《國富論》中對政府職能問題的研究已經涉及公共產品研究，亞當·斯密指出公共產品在沒有政府的情況下難以得到市場較好的提供[34]，政府應該參與公共產品的提供。他尊崇市場自由主義，在他的觀點中政府應該僅提供國防、司法和公共工程這三類最低限度的公共產品。

19世紀80年代，以薩克斯、潘塔萊奧尼、馬佐拉、馬爾科為代表的奧意學派和瑞典學派對公共產品的研究對于公共產品理論的發展和形成起到了重要推動作用。奧意學派雖然推動公共產品理論研究使其取得了長足的發展，比較遺憾的是，受時代限制，他們的公共產品理論還不夠完善，尤其是沒有考慮政治程序對公共產品供給的影響，沒有對公共產品供給的效率條件進行探討。以維克塞爾和林達爾為代表的瑞典學派對公共產品的研究對公共產品理論的完善起到了極大的推動。維克塞爾把收入分配的公正作為基本目標之一，1896年維克塞爾指出，個人從政府提供公共產品中獲得的邊際效用應與政府對個人征稅帶來的邊際效用損失相等。維克塞爾還在公共產品理論中研究到了公平問題和公共產品供給的“搭便車”問題，而且他首次在公共產品供給研究中考察了政治決策的影響[35]。1919年林達爾在維克塞爾的工作基礎上建立了“林達爾均衡”模型。通過對政治上平等的兩個人如何共同決定公共產品的供給以及各自分攤成本進行了研究，并且最終達到供給均衡。個人承擔的稅收份額可以看作是個人消費公共產品的稅收價格，該稅收價格被稱為“林達爾價格”[36]。綜上所述，兩大學派皆充分關注政治程序在提供公共服務中的巨大作用。但是，這兩個學派所開創的“大陸傳統”對公共產品的分析，還沒有形成完整而系統的公共產品理論。

系統而完整的公共產品理論體系是由薩繆爾森、蒂布特、科斯、布坎南等學者最終完成的。薩繆爾森于1954年、1955年相繼發表《公共支出純理論》《公共支出理論圖解》兩篇論文，對于公共產品理論研究起到了奠基性的作用。薩繆爾森將“集體消費品”嚴格定義為“每個人對這種物品的消費，不需要從其他人對它的消費中扣除”[37]，在其之后與他人合著的《經濟學》中，薩繆爾森又將該定義修正為“公共產品是指能將效用擴展于他人的成本為零，并且無法排除他人參與共享的一種商品”[38]。他對公共產品理論的核心貢獻是嚴格區分公共產品和私人產品，提出了純公共產品的定義，但在公共產品供給的理論分析中缺乏對政治程序的考量。1956年蒂布特在《地方公共支出純理論》一文中建立了地方公共產品供給的蒂布特模型，提出“用腳投票”理論，對財政分權以及公共服務有效供給研究做出了突出貢獻。但是，此研究是建立在嚴格的假設基礎上，其現實可行性不會很高。

隨后，一大批西方經濟學者持續對公共服務理論研究做出了持續貢獻。其中，布坎南在1965年在《俱樂部的經濟理論》中分析了實現地方轄區最優規模的條件；斯蒂格利茨在1994年提出，公共財政是對經濟正義原則的重要檢驗標尺；阿馬蒂亞·森在1981年在《貧困與饑荒》中設計了新的福利指數，指出“可行能力”既是自由的實質與平等的焦點又是權利的基礎與責任的前提，政府需要保證社會居民享有基本的和大致均等的基本公共服務的權利，才能具備提高個人能力的基本條件；科爾奈在2003年則提出，一個國家的政府有責任讓每一個公民都能享有基本教育和醫療保障的權利，政府有責任保證窮人得到最基本的生存和發展權利。

（三）管理學途徑的公共服務均等化研究

傳統公共行政在20世紀初誕生。傳統公共行政強調“效率至上”，將公共產品供給視為一個價值中立的技術行政過程，堅持公共產品由政府和官僚制組織壟斷供給。以威爾遜和古德諾的“政治一行政”二分論和韋伯官僚制為理論基礎，運用“兩分法”將政府與市場割裂，思考公共服務供給的效率問題。

沃爾多與弗雷德里克森在20世紀60年代末、70年代初發起了新公共行政學。新公共行政學主要理論主張體現在《邁向新公共行政：明諾布魯克觀點》《新公共行政學》等著作中。新公共行政學對傳統公共行政“效率至上”原則進行了質疑、批判和反思，聚焦價值取向問題，重點關注公共服務是否增進了社會公平，但新公共行政學沒有在公共服務政府單一供給的問題上取得突破。

20世紀70年代，西方發達國家開始對政府管理進行大規模改革。并在80年代末與90年代初掀起了一場“新公共管理運動”，它以“三E”（Economy, Efficiency and Effectiveness）為目標。20世紀90年代初，戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在《重塑政府：企業家精神如何改革著公共部門》一書中將其理念提煉為“企業家精神政府”。民營化大師薩瓦斯主要思考了公共服務供給中的公平原則問題。薩瓦斯認為可以從投入公平原則、支出公平原則和滿意度公平原則三個原則來判斷公共服務供給是否公平，并在《民營化與公私部門的伙伴關系》旗幟鮮明地指出“民營化”是改善政府公共服務的最佳途徑。簡·萊恩在2001年的《新公共管理》一書將“新公共管理”界定為契約制，這種契約制是簽約外包制和政府內部契約制的相互結合。

市場迷信、公私混淆和“顧客”隱喻使“新公共管理”遭受到了以著名公共行政學家登哈特夫婦為代表的一批公共行政學者激烈批判。在深刻反思和批判新公共管理理論的基礎上，新公共服務理論得以提出。登哈特夫婦在《新公共服務：服務，而不是掌舵》一書中指出，公共服務的首要關注點是公民、公民權以及公共利益，未來的公共服務的基礎是應該以公民對話協商和公共利益。

薩拉蒙在《公共服務中的伙伴關系——現代福利國家中政府與非營利組織的關系》一書中提出了“第三方治理”的嶄新概念，從一個獨特的視角探討公共服務供給問題。薩拉蒙分析了政府與非營利組織關系的范圍和性質，指出第三部門是為了解決公共服務中“市場失靈”或“政府失靈”問題而存在的。

奧斯特羅姆夫婦創建了多中心治理理論。多中心治理理論集中體現在《美國地方政府》《大城市區的政府組織》 《公益物品與公共選擇》《公共服務的制度建構》《公共事物的治理之道：集體行動制度的演進》等著述中。奧斯特羅姆夫婦在這些著作中主要運用公共選擇理論與制度分析理論，分析了公共事務，特別是警察服務、公共池塘資源的自主治理問題。

二 國內文獻綜述

國內學者對公共服務均等化問題的研究起步較晚，雖然研究的深度與國外有明顯差距，但是國內的研究更加緊扣“中國場域”。項中新在2000年就出版了《均等化：基礎、理念與制度安排》[39]，在國內首先開始系統研究公共服務均等化問題。“基本公共服務均等化”目標是在2006年黨的十六屆六中全會提出的，此后基本公共服務均等化問題成為我國社會科學領域的熱點與焦點，學界出版了大量的學術著作。其中有代表性的有：李軍鵬《公共服務學——政府公共服務的理論與實踐》[40]，中國（海南）改革發展研究院《基本公共服務與中國人類發展》[41]，朱光磊《城市公共服務體系建設綱要——給市長們的建議》[42]，馬海濤等《中國基本公共服務均等化問題研究》[43]，孫建軍《我國基本公共服務均等化供給政策研究》[44]，陳永正《城鄉公共服務均等化與地方財政體制》[45]，俞雅乖《農村公共服務供給：模式創新與城鄉均等化》[46]，范逢春《農村公共服務多元主體協同治理機制研究》[47]，姜曉萍《建設服務型政府與完善地方公共服務體系》[48]。這些著作從歷史、現狀、問題、原因與對策等多個方面對我國基本公共服務均等化問題進行了詳細的論述，同時關于基本公共服務均等化的論文大量發表。通過對這些文章內容的分析，可以發現目前對城鄉基本公共服務均等化的研究主要聚焦于以下六個主題。

（一）關于城鄉基本公共服務均等化基礎理論的研究

對于城鄉基本公共服務均等化的基礎理論研究仍然局限于基本公共服務均等化的理論分析框架，較少涉及基于城鄉一體化基本公共服務均等化的專門理論研究。有學者從政治學視角研究基本公共服務均等化的公民權利（肖濱2014，姚賤茍2013，趙強社2012，唐鈞2006）、政府職責（劉明慧、常晉2015，王琛偉、陳鳳仙2014，唐鐵漢2008）、社會公正（張賢明、高光輝2012，江易華2011，劉瓊蓮2009）等；有學者從經濟學視角分析公共產品（公共服務）的經濟屬性（高培勇2014，周黎安2014）、供需機制（樊立惠、藺雪芹、王岱2015，陸道平2013，郭小聰、代凱2012）、成本與收益分析（魏義方、顧嚴2017，黎紅、楊黎源2017，笱豐明2015）等；也有學者從權利均等（張志勇2014，陳毅2014，周剛志2010，丁元竹2008）、機會均等（李鵬2017，易小兵2016，遲福林2008、常修澤2009）、結果均等（夏志強、羅旭、張相2013，成新軒、柳佳龍2016）等維度對基本公共服務的概念與內涵進行界定，深入研究基本公共服務的范圍與責任主體、現實需求與實現策略等。也有學者從城鄉互補和城鄉融合的角度探討了城鄉基本公共服務均等化的概念與目標（范逢春2014，吳業苗2013，王謙2011）。這些研究主要以公共產品（公共服務）理論為基礎，對我國城鄉基本公共服務均等化的必要性與緊迫性進行探討。

（二）關于城鄉基本公共服務非均等化現狀的研究

對城鄉基本公共服務非均等化研究較多，但對導致非均等的制度障礙與誘因的研究相對較少。學者研究主要聚焦于以下幾個方面：一是制度設計的非均等化（范杰武2015，葉興慶、徐小青2014，朱善利2013，吳業苗2013，郁建興2011，遲福林2009）；二是資源配置的非均等化（楊林、王璐2017，丁元竹2013，汪玉凱2012，吳江2011，任強2007）；三是收益效果的非均等化（李卉、楊德才2018，高文武、徐明陽、范佳健、龍瑩2018，李國正、艾小青2017，廉超2017）；四是農民工享受均等化公共服務的問題（曹玉2018，辜勝阻、李睿、曹譽波2014，楊剛強2013、韓俊2012、孫德超2012）。也有部分學者將研究重點放在如何解決農村基本公共服務的供給問題上，從農村基本公共服務供給主體、供給模式、供給機制等方面進行了研究（范逢春2014，韓小威2012，張平軍2012，史傳林2008，項繼權2008）。這些研究往往都是采用官方數據，論證城鄉之間的差異，反映我國城鄉權利保障的不公平程度。

（三）關于政府職能與城鄉基本公共服務供給主體的研究

對政府職能與基本公共服務供給的責任主體研究較多，但對城鄉基本公共服務供給中多元協同機制與激勵機制研究相對薄弱。有些學者從服務型政府以及政府職能轉變等視角對各級政府如何加強公共服務職能進行分析（曾旭2016，楊柳2014，唐鐵漢2008，李軍鵬2003）；有些學者從政府、市場、社會關系視角對城鄉基本公共服務的責任主體進行分析（汪錦軍2011，周耀虹2007，徐祖榮2009，孫曉莉2009）；有些學者從中央地方關系視角對城鄉基本公共服務供給責任主體進行分析（曾維和、元瑾2015，范逢春2014，遲福林2008）。

（四）關于城鄉基本公共服務均等化財政保障的研究

當前學界對于基本公共服務均等化的研究中財政保障的研究較為豐富，但是關于財政保障的可持續性研究相對較弱。部分學者致力研究政府間、政府與社會公共財政的財權劃分問題（李燕凌、彭園媛2016，劉成奎、龔萍2014，蔡秋梅2012，胡均民2009，賈康2005）；有些學者研究推進基本公共服務均等化的財政能力均等化問題（周幼曼2013，丁元竹2013）；有些學者研究基本公共服務均等化的轉移支付問題（楊沁昀2016，周美多2014，孫德超2013，劉銘達2007，王磊2006，王雍君2006，江明融2006）。這些學術成果為本研究提供了很好的參考。

（五）關于新型城鎮化與農民市民化的研究

對統籌城鄉發展中農民市民化的現實困境與制度需求研究開始起步，對新型城鎮進程中農業轉移人口享受城鎮基本公共服務的實現機制與制度供給研究還非常薄弱。當前有學者對農民市民化這一轉變過程中產生的公共服務問題進行深入研究，認為農民市民化的實質是公共服務的均等化（范逢春、姜曉萍2015，朱巧玲、甘丹麗2013，韓俊2012，國務院發展研究中心課題組2011，歐陽慧2010）；有些學者從阻礙農民市民化的制度問題為切入點進行了研究，認為農民市民化的核心問題包括戶籍制度以及由此形成的其他制度障礙（吳業苗2012，簡新華2011，徐增陽2010，周小剛2009，劉傳江2007）。這些研究緊扣時政變化，從多個角度探討了農民市民化多方面問題。

（六）關于基本公共服務均等化績效評估的研究

部分研究機構從公眾滿意度、供給規模與效率等方面開展了對中國城市基本公共服務的績效評估（中國社科院《中國城市基本公共服務力評價2010—2011》、中山大學《中國城市政府公共服務能力平評估報告2013》、連氏中國城市公共服務質量指數調查、零點中國公共服務公眾評價指數報告、《小康》雜志發布的“中國公共服務小康指數”）。大量學者以政府基本公共服務職能分類為切入點進行了基本公共服務績效評估的指標體系設計。根據評估內容的差異，目前我國學術界相關研究可分為兩類：第一類研究選取具體的基本公共服務項目來構建指標體系。具有代表性的包括：常忠哲、丁文廣（2015）基于PSR模型，從壓力、狀態和響應3個方面出發構建了一個包括3個二級指標、11個三級指標、30個四級指標的社會保障基本公共服務水平評價指標體系；吳建、張亮（2011）等人建立了一套包含2個一級指標、13個二級指標、37個三級指標的基本公共衛生服務均等化評估指標體系；張雷寶（2009）基于變異系數、基尼系數分析法，選取萬人擁有公共道路里程指標、萬人擁有公交車輛指標、人均能源消耗指標等10個指標對2006年浙江省公共基礎設施服務均等化問題進行量化分析。第二類研究通常將整個基本公共服務范疇作為研究對象，包括城鄉基本公共服務均等化研究和區域基本公共服務均等化研究，區別僅在于場域選擇。例如，劉成奎和王朝才（2011）利用社會保障指數、衛生服務指數、義務教育指數、基礎設施指數4個大方面指標和8個單項指標構建了城鄉基本公共服務均等化指標體系，并基于我國28個省份的實際數據（2004—2008年度）加以驗證，結果顯示我國各省份內部城鄉之間均等化水平差異較大；呂暉、夏冕（2017）以浙江、湖北、云南、上海、四川、廣東五省一市作為研究樣本，分析我國城鄉基本公共服務的居民總體滿意度，結果顯示居民滿意度在不同基本公共服務領域存在顯著差異性。

三 國內外文獻評述

國外關于公共服務均等化的研究不多，主要分布于公共產品或公共服務的文獻中。國外相關研究在路徑上呈現多樣化，在方法上強調定量化，在手段上主張通過建立科學的財政制度實現基本公共服務均等化。雖然國外的研究極為深刻，但是國外在公共服務均等化研究上缺少“中國語境”，對于具有城鄉二元分化特征的中國來說，沒有太多的直接參考價值。

國內關于城鄉基本公共服務均等化的研究時區分布與公共政策的演進呈正相關性，基本上都是圍繞國家政策的變遷聚焦熱點、形成熱潮。自2009年以來，城鄉一體化、農村基本公共服務研究開始成為學術熱點。2012年，隨著國務院《全國現代農業發展規劃（2011—2015年）》和《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》中提出“統籌城鄉基礎設施建設和公共服務，逐步建立城鄉統一的公共服務制度”，城鄉基本公共服務均等化中的二元體制障礙、制度建設、供給機制、財政保障機制、測度體系等問題開始成為焦點話題。2017年《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》提出，“努力提升人民群眾的獲得感、公平感、安全感和幸福感，實現全體人民共同邁入全面小康社會”，推進基本公共服務均等化、標準化、法制化等問題成為研究的焦點。這些研究成果為本書的提供了重要的啟示與借鑒。但是已有的研究成果仍有一些薄弱環節，特別是從制度視角破解基本公共服務城鄉二元供給問題，需要進一步探討和研究。

（一）城鄉基本公共服務均等化的理論基礎有待深入

厘清城鄉基本公共服務均等化的理論基礎是開展本課題研究的邏輯起點。目前對城鄉基本公共服務均等化的基礎理論研究多數都著力于概念、內涵、特性、標準的解讀，但對城鄉基本公共服務均等化的價值理性研究較少。基本公共服務作為一個現代性命題，作為一個并不嶄新的概念，其思想淵源和理論基礎源遠流長。城鄉基本公共服務均等化是一個充滿著中國特色的話題，應該尋找其在中國的理論支撐。基本公共服務均等化作為理想社會的要素之一，同樣是馬克思主義哲學的重要命題之一；作為社會公平的狀態，在中國也同樣有其思想的發展根基。目前學者們對基本公共服務均等化的探討，主要是采用西方的話語體系進行論述，沒有很好地總結經典馬克思主義的公共服務均等化理論以及中國本土的公共服務均等化思想。

（二）城鄉基本公共服務均等化的政策審視缺乏系統性

對中華人民共和國成立70多年來基本公共服務政策文本進行全面性的梳理與深層次的分析，并在此基礎上對基本公共服務均等化政策的未來發展趨勢進行科學化的預測，對于進一步推進我國基本公共服務均等化進程的健康發展有著重要意義。學界既有的研究要么過于宏觀而粗略，要么過于狹隘而碎片，難以整體把握我國基本公共服務均等化政策演繹的清晰脈絡。怎樣通過較為規范的研究方法和研究設計，以扎實的統計數據為基礎，具體分析我國基本公共服務均等化政策的制度變遷、重點領域與階段性特征，總結其發展的脈絡與趨勢，反思其得失，是學界亟須努力的工作。

（三）城鄉基本公共服務均等化的制度績效研究比較不足

學界對城鄉基本公共服務均等化的現狀的研究相對較多，其中討論不均等現狀的定量分析也不少，但是從制度績效角度探討城鄉基本公共服務均等化發展水平的研究相對較少。基于新制度主義內部各派別對制度的定義、所持方法論以及基本理論假設的差異，彼德·豪爾和羅斯瑪麗·泰勒將新制度主義劃分為歷史制度主義、理性選擇制度主義和社會學制度主義三大流派[49]，并獲得學界認可。作為流行于世的理論范式，新制度主義關于制度績效的理解也呈現出不同的取向，但是總體上都認可美國政治學家利普賽特的解讀：“有效性指實際的政績，即該制度在大多數人民及勢力集團如大商業或軍隊眼中能夠滿足政府基本功能的程度。”[50]如何從制度績效視角，分析我國城鄉基本公共服務不均等的時空演化，需要學界進一步探索。

（四）城鄉基本公共服務均等化的體制障礙研究缺乏深度反思

學術研究成果發現，在基本公共服務等領域農村地區遠遠落后于城市，政府的“城市偏好”在增加而不是削弱。學界關于城鄉基本公共服務的不均等有諸多解釋，這些解釋總體而言缺少系統性，對城鄉基本公共服務均等化的政策導向問題、政策設計問題、政策執行問題沒有進行“一體化”的分析；同時對相關的公共服務體制缺少法治化反思，對城鄉基本公共服務均等化制度缺少民主化反思，對城鄉基本公共服務均等化政策缺少科學化反思。

（五）城鄉基本公共服務制度銜接的戰略設計與制度銜接不夠完整

學界對于城鄉基本公共服務制度銜接有所涉獵。但是目前大部分研究都僅從單一的角度出發提出相應的建議。其實，我國城鄉基本公共服務要走向均等化，是一個巨大的系統工程，涉及諸多層面的改革，需要完整的戰略設計，需要系統制定戰略規劃。目前理論界的研究，在城鄉基本公共服務均等化的指導思想、目標任務、戰略步驟缺少整體性的思考，在很多方面甚至落后于實踐界，更遑論制定完整的戰略設計。同時，對制度銜接的具體設計也很少做出科學安排，沒有辦法真正給政策制定者提供有價值的參考。

（六）城鄉基本公共服務制度銜接的配套政策與保障機制思考較少

城鄉基本公共服務制度銜接是一個系統工程。很多時候問題不在于制度本身的對接，而是政府行政管理體系的整體變革。學界目前提出來的配套政策較為籠統，對城鄉公共服務均等化體制創新缺乏詳細的規劃和論證。當前我國需要系統構建城鄉基本公共服務的政策配套與機制保障。