第二節(jié) 文獻綜述：街道辦事處的研究現(xiàn)狀及其評析

整體上，相比發(fā)達的農(nóng)村研究，國內(nèi)對城市基層社會的研究相對落后。[14]街道辦作為中國政治制度的細枝末節(jié)，20世紀(jì)90年代中期以前學(xué)界關(guān)注很少。但隨著改革開放特別是1992年后市場經(jīng)濟改革的推進，單位制解體使街道漸成城市社會管理的主要載體，街居從邊緣走向中心，成為城市基層管理的主角。同時，街道辦及其改革逐漸引起關(guān)注，90年代后期學(xué)界開始相關(guān)研究。初期多數(shù)是實務(wù)性對策研究，但90年代后期，政府治理轉(zhuǎn)型和社區(qū)建設(shè)探索使街道改革逐漸成為“學(xué)術(shù)討論和體制改革的熱點問題”，街道辦研究始逐步深入。但總體上，學(xué)界對街道辦的專門研究不多[15]，多數(shù)研究要么放在城市管理體制框架下進行，要么放在城市基層治理和“社區(qū)建設(shè)”視角下展開，街道辦自身的組織制度研究在他們的遮蔽下相對缺失，附帶性研究多而專題性研究少，系統(tǒng)性、專著性研究幾無[16],“相關(guān)的學(xué)術(shù)研究工作一直停留于比較初步、淺顯的狀態(tài)”[17]。研究議題主要有以下幾方面。

一 對街道辦事處產(chǎn)生及其歷史變遷的研究

這一議題的研究主要放在城市基層社會管理體制框架下。這是因為街道辦作為街區(qū)行政組織，是城市基層社會管理體制的重要組成部分，與居委會一起構(gòu)成城區(qū)管理之基礎(chǔ)。研究者分析和探討了街道辦的產(chǎn)生、演變過程及其角色變動。

1.關(guān)于街道辦事處產(chǎn)生的研究。學(xué)界主要從歷史學(xué)和政治學(xué)角度分析和追述了街道辦的產(chǎn)生過程及緣由。歷史學(xué)分析主要考察了街道辦的產(chǎn)生過程，政治學(xué)分析主要探討了產(chǎn)生原因。當(dāng)然，兩種分析并非截然分開，更多是相互結(jié)合。

在街道辦產(chǎn)生的歷史考察中，研究者指出，街道辦的產(chǎn)生是中國共產(chǎn)黨在中華人民共和國成立初期城市建政中不斷摸索和嘗試的產(chǎn)物。[18]新中國城市“建政觀念和方式上大體經(jīng)歷了由延續(xù)鄉(xiāng)村到適合城市特點的轉(zhuǎn)變”[19]。開始時仿造農(nóng)村縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村建制設(shè)立市、區(qū)、街、閭，中期集中于市政府一級管理，最后設(shè)立街居組織，街道體制的初創(chuàng)經(jīng)過了多階段演變。[20]街道辦最初是由城市接管委員會派出機關(guān)演變而來[21]，是地方創(chuàng)設(shè)而非中央統(tǒng)一設(shè)計的產(chǎn)物。[22]從接管委員會派出機關(guān)到街道辦最終確立，各地形成多種模式，主要為三種：一是設(shè)街政府，為一級政權(quán)組織；二是設(shè)街公所（或街道辦），為市或區(qū)派出機關(guān)；三是“警政合一”，即在公安派出所內(nèi)設(shè)行政干事，承擔(dān)居民工作。[23]三種模式雖一度同時存在，但并非同時產(chǎn)生。高中偉認為大致順序如下：首先是街政府；其次是“警政合一”；最后是街道辦，包括街公所。[24]當(dāng)然，并不是每個城市都完整地經(jīng)歷了這一過程。

關(guān)于街道辦為何設(shè)立，主流觀點是為更有效組織、管理和控制城市街區(qū)無組織居民而建。但側(cè)重點有別。高民政等人強調(diào)管理和聯(lián)系，認為是“‘聯(lián)系群眾的需要’也即政府推動工作、管理城市的需要”，直接原因是指導(dǎo)里弄組織[25]；楊麗萍強調(diào)基層組織與整合，認為是國家力圖將城市居民“組織起來”的產(chǎn)物[26]；周平對此贊同，但更側(cè)重政治控制，認為街道辦建立的根本目的，是為在城市國民黨政權(quán)、保甲體制等舊制度廢除后，建立新政治社會秩序，保障新生政權(quán)和社會正常運轉(zhuǎn)[27]；董娟強調(diào)國家集權(quán)，認為是行政集權(quán)之產(chǎn)物[28]；張虎祥等指出，街居制職能主要是組織和動員群眾，制度邏輯同單位，意在建立“自上而下 ‘縱向到底’的垂直管理架構(gòu)”，使國家能直接聯(lián)系社會[29]；郭圣莉更為明確地將街道辦建立提升到國家政權(quán)建設(shè)高度，指出街居制建構(gòu)本質(zhì)上是為實現(xiàn)政權(quán)體系一體化，是從上至下條條管理的中央集權(quán)必然要求[30]；后來又進一步指出是國家為了對社會進行高度組織化、國家化，實際上是國家權(quán)力滲透城市基層社會的一種組織舉措[31]。可見，學(xué)界基本上將街道辦產(chǎn)生視為新中國城市建政的產(chǎn)物，與加強國家對城市基層社會控管密切相關(guān)。

關(guān)于街道辦的性質(zhì)定位和機構(gòu)設(shè)置為什么沒有政權(quán)化而只是城市基層政府“派出機關(guān)”，目前學(xué)界雖很少人探討，但實際存有兩種看法：一種普遍觀點間接認為是受蘇聯(lián)影響或?qū)W習(xí)蘇聯(lián)而來。華偉曾指出，“蘇聯(lián)把基層政權(quán)設(shè)在區(qū)級，中國便照貓畫虎地也設(shè)在區(qū)級而不是街道”[32]。這實際上是認為街道非政權(quán)化是因?qū)W習(xí)蘇聯(lián)。韓全永也含蓄地指出蘇聯(lián)街道委員會設(shè)置影響了中國街道組織建構(gòu)：“蘇聯(lián)的街道委員會是西方國家‘市鎮(zhèn)’體制的變革形式，它的管轄區(qū)域是區(qū)蘇維埃以下民警分駐所（派出所）的責(zé)任街區(qū)，……這也許正是武漢等城市堅持在 ‘街道’層面設(shè)置基層組織的原因。”[33]另一種觀點認為街道辦設(shè)置不僅只因?qū)W習(xí)蘇聯(lián)，還有其他原因。觀鴻曾指出，除蘇聯(lián)影響外，當(dāng)時面臨的實際情況和領(lǐng)導(dǎo)人的社會主義認知也產(chǎn)生了影響。一方面，理論上，當(dāng)時許多黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人認為，街道無組織居民的存在只是暫時現(xiàn)象，將隨著國家工業(yè)化發(fā)展以及向社會主義轉(zhuǎn)變而日益減少乃至消失；另一方面，現(xiàn)實中，不僅城市社會具有集中性，且當(dāng)時市、區(qū)管轄范圍有限，因而街道在市、區(qū)兩級政權(quán)建立后沒有政權(quán)化的必要，只設(shè)街道辦作為派出機關(guān)。[34]實際上，前一看法只是看到了街道沒有政權(quán)化的結(jié)果及其與蘇聯(lián)設(shè)置的相似性，并沒有注意到街道辦構(gòu)建過程中的曲折性與反復(fù)性。若從過程上看，就會發(fā)現(xiàn)后一觀點更全面、更真實，街道非政權(quán)化主要是自主探索的結(jié)果，是國家既照顧城市集中特點又基于當(dāng)時城市現(xiàn)實需要而建立，對蘇聯(lián)的模仿與借鑒只是一種參考而非主導(dǎo)性因素。

總體上，學(xué)界關(guān)于街道辦產(chǎn)生的研究已相當(dāng)深入和全面，有總體性探討和分析，如高民政等的《居民自治與城市治理——建國初期城市居民委員會的創(chuàng)建》，高中偉的《新中國初期城市街道管理體制變遷軌跡》，郭圣莉等的《轉(zhuǎn)型社會的制度變革——上海城市管理與社區(qū)治理體制構(gòu)建》，以及包含在“城市社區(qū)管理體制”“城市基層治理方式變遷”等各種主題的研究中。也有以某一城市為案例的實證歷史分析，如黃利新對中華人民共和國成立初期北京街道辦建立過程的分析[35]；高中偉對中華人民共和國成立初期成都街道辦建立過程的分析[36]；郭圣莉曾在居委會研究中對上海街道辦創(chuàng)建過程的闡述[37]。這些研究詳細解析了街道辦創(chuàng)建過程，提供了豐富的歷史細節(jié)和場景，為進一步研究街道辦產(chǎn)生的邏輯奠定了堅實基礎(chǔ)。

2.關(guān)于街道辦事處歷史變遷的研究。街道辦作為城市基層行政組織，深受宏觀政治變化影響，隨國家政治變化而變遷。因而，學(xué)界基本依據(jù)中華人民共和國成立以來國家政治的階段變換分析其各個歷史時期的角色變遷。

夏建中通過對2001年前的城市基層管理組織變遷分析得出，其發(fā)展經(jīng)歷四個階段：第一階段即1949年至“文化大革命”，街居組織初步建立與發(fā)展，并逐漸與單位制并存，共同形成城市基層社會管理體系；第二階段即“文化大革命”至1979年，城市管理組織癱瘓與革命化，街道政權(quán)化，建立作為一級政權(quán)組織的街道革委會；第三階段即1979年至20世紀(jì)80年代中期，街居組織性質(zhì)和職能恢復(fù)；第四階段即20世紀(jì)80年代中期至今，街道辦權(quán)能在經(jīng)濟社會改革下不斷擴張，逐漸“準(zhǔn)政府化”。[38]

朱健剛從街區(qū)權(quán)力變遷角度追述了街道辦歷史演變，指出中華人民共和國成立以來街區(qū)行政權(quán)力經(jīng)歷了一個“社區(qū)行政建設(shè)”過程，漸由虛擬狀態(tài)走向一級政府。他以上海吳街為案例，指出街道辦權(quán)力依次經(jīng)歷初創(chuàng)期的權(quán)力結(jié)構(gòu)初步形成、城市人民公社時的權(quán)力高度集中、“文化大革命”時的權(quán)力萎縮和解構(gòu)、改革初撥亂反正時的權(quán)力重建和結(jié)構(gòu)滯后、城市改革時的權(quán)力膨脹和結(jié)構(gòu)紊亂以及社區(qū)建設(shè)下的權(quán)力重組和結(jié)構(gòu)調(diào)整。[39]改革后，街道辦職能和管理范圍急劇增加，社區(qū)內(nèi)政府權(quán)力正在強化，街道辦已變成一級政府。[40]

白杰認為街道辦發(fā)展經(jīng)過了四個階段：“從街政府到派出機構(gòu)”的權(quán)力初創(chuàng)階段、“從人民公社到革命委員會”的權(quán)力異化階段、“從恢復(fù)到城市改革”的權(quán)力重建和結(jié)構(gòu)紊亂階段、“從建設(shè)社區(qū)到尋求治理”的權(quán)力重組和結(jié)構(gòu)調(diào)整階段[41]；黃美花的劃分與此類似：①初步建立與發(fā)展階段（1949—1957年）、②遭受破壞階段（1958—1976年）、③恢復(fù)性發(fā)展階段（1978—1995年）、④改革探索階段（1996年至今）。其中，街道辦發(fā)生多次變動：從初建時的派出機關(guān)經(jīng)“政社合一”的城市人民公社與“黨政合一”的“街道革委會”、改革之后的恢復(fù)與發(fā)展，到近期的改革甚至撤銷。③

總體上，其他許多學(xué)者雖沒有明確的階段性劃分，但也基本上根據(jù)國家政治變遷分析和描述了街道辦及街居制的歷史變遷。這些分析中，學(xué)界基本認為，中華人民共和國成立以來，街道辦隨國家政治變遷在角色、職能甚至屬性上發(fā)生了很大變化，從初期的民政服務(wù)機構(gòu)發(fā)展演變?yōu)楫?dāng)下城市街區(qū)綜合管理組織。改革開放前，街道辦基本上是單位制的補充和從屬，權(quán)力資源從城市人民公社化時的擴張后逐漸萎縮。改革開放后，街道辦從邊緣走向中心，權(quán)能漸增和強化，在新時期的社區(qū)建設(shè)中又面臨著改革和調(diào)整。

3.關(guān)于街道辦事處變遷動力的研究。這方面的研究學(xué)界通常以1978年為界，分為改革前后兩個階段進行分析。對于改革前的變遷，基本都認為是政治因素所造成。例如，黃美花將其演化路徑看作一種政府主導(dǎo)模式，政府是影響街道辦變遷的主要力量[42]；陳家喜等認為，街道辦變遷很大程度上受到包括民主建政、“大躍進”與人民“公社化”以及“文化大革命”等政治運動的左右。相比于省、市、區(qū)政府，街道辦因處最基層，在政治運動中所受影響和沖擊也最大。[43]

對于改革后的街道辦變遷，學(xué)界主要存有兩種觀點：經(jīng)濟社會發(fā)展驅(qū)動和政治驅(qū)動即國家政權(quán)建設(shè)驅(qū)動。經(jīng)濟社會發(fā)展驅(qū)動是一種“社會中心論”觀點，將社會看成政治發(fā)展演變的主要推動因素，認為改革后

黃美花：《城市街道辦事處管理體制的演化變遷》,《莆田學(xué)院學(xué)報》2012年第4期。街道辦變遷乃是經(jīng)濟社會發(fā)展促動，經(jīng)濟社會發(fā)展不斷推動著街道辦職責(zé)、功能及組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整，是推動街道辦演變的根本動力。例如，張西勇、楊繼武認為，市場經(jīng)濟體制的確立和城市社區(qū)建設(shè)的不斷深化等國家宏觀制度環(huán)境的改變主導(dǎo)著街道辦制度變遷[44]；張虎祥、梁波等以上海經(jīng)驗為基礎(chǔ)，認為街居制的生成與演變始終與時代變遷同步，“挑戰(zhàn)—回應(yīng)”構(gòu)成了其60年制度實踐與變遷的歷史邏輯[45]。

與此相反，政治驅(qū)動是一種“國家中心論”觀點，將政治（主要是國家）作為社會變遷的主要推動因素。這種觀點認為，改革后街道辦的變遷主要是國家為了在新形勢下進一步強化對基層社會的滲透與控制而主動進行調(diào)整和改革以重塑基層政權(quán)體系的結(jié)果，國家才是街道辦演變的主要推動因素。這種觀點尤以朱健剛與郭圣莉最具代表性。他們不僅將改革前的街道辦演變視為國家政權(quán)建設(shè)推動，也將改革后的街道辦變遷視為基層政權(quán)建設(shè)推動。郭圣莉曾從國家政權(quán)建設(shè)視角審視了城市基層管理體制變遷，認為街居制是政權(quán)體系一體化的需要，其歷史變遷主要取決于國家政權(quán)建設(shè)：改革前的國家政權(quán)建設(shè)模式內(nèi)生了街居制的行政化；改革后街道辦的改革與探索，實際上是國家立基于市場經(jīng)濟進行國家政權(quán)建設(shè)的內(nèi)在邏輯要求[46]。朱健剛認為，街道辦角色與權(quán)力變遷的動力主要來自國家政權(quán)建設(shè)，即城市“社區(qū)行政建設(shè)”，街區(qū)行政權(quán)力逐步由“虛”到“實”[47]。

總體上，對改革后街道辦變遷的動力分析，經(jīng)濟社會驅(qū)動觀點更為主流，特別是對街道辦在未來社區(qū)建設(shè)下的發(fā)展走向上，“小政府、大社會”的改革思路廣受認同，學(xué)界幾乎都認為街道辦要弱化國家性、強化社區(qū)性，甚至直接撤銷，社區(qū)化是必然的改革趨勢。實際上，即使是郭圣莉也深表贊同，認為街道辦在社區(qū)建設(shè)中必須社區(qū)化，行政強化“不能成為新的國家政權(quán)建設(shè)過程中的制度化安排”[48]。但這是否具有現(xiàn)實性，還需要進一步的理論與現(xiàn)實分析。

二 對街道辦事處在城市基層治理中的權(quán)力運作及其困境的研究

改革以來，街道辦從邊緣走向中心，成為城市基層社會管理的主要承擔(dān)者。但街道辦職責(zé)加大既緩解了單位社會解體與社會發(fā)展所帶來的部分城市管理困境，又帶來了新問題，城市基層并未走向良治。因而，學(xué)界開始從實證層面對街道辦的具體運轉(zhuǎn)展開微觀研究，分析它的權(quán)力運作及困境，力求認識街道辦的實際權(quán)力運作及其問題癥結(jié)，為未來的街道體制改革奠定經(jīng)驗基礎(chǔ)。

1.關(guān)于街道辦事處在基層治理中的權(quán)力運作研究

目前對街道辦權(quán)力運作的研究主要是將其放在社區(qū)權(quán)力體系下進行，以個案研究為主要形式，著重于通過個案觀察和具體事件分析，對街區(qū)權(quán)力運作的機制、方式、過程進行詳細考察，還沒有形成系統(tǒng)的理論認識和分析框架。研究成果大致可分為兩類：一類主要是通過個案詳細分析街道辦單一或綜合的權(quán)力運作過程。例如，白杰以親身實踐者身份，以自己任職街道為研究對象，將街道辦放在城市基層組織場域中，對其與各種相關(guān)組織（如區(qū)市政府及其職能部門、居委會、職能部門駐街機構(gòu)、社區(qū)社會組織）間的權(quán)力互動與連接情況進行全方位解析，并以具體事件展示互動過程，努力描繪出街區(qū)權(quán)力運作結(jié)構(gòu)、街區(qū)組織與精英互動過程、街道辦權(quán)力運作現(xiàn)實圖景，觀察當(dāng)下城區(qū)中街區(qū)組織和基層行政的互動邏輯。[49]這也是目前學(xué)界對街道辦權(quán)力運作最為全面的實證分析。

何艷玲以廣州樂街為個案，運用“街區(qū)組織—街區(qū)事件”分析框架分析街區(qū)權(quán)力格局，并實證考察了街道辦權(quán)力運作。在她看來，街道辦以及街道黨工委在后單位制時期仍然有效地重建了國家權(quán)威，將國家力量滲透到基層乃至市民日常生活中。當(dāng)然，國家權(quán)力運用已不再是直接干預(yù)，而是通過柔性運作，街區(qū)中正在形成一種“權(quán)變合作主義”的國家與社會關(guān)系格局，即根據(jù)具體情境差異，街區(qū)行政組織與社會團體、居民自治組織乃至個人締結(jié)不同的非制度化合作關(guān)系。其中，街道辦一直處于街區(qū)治理前線，承擔(dān)職能太多，但由于“制度文本上的安排和制度運作實踐的差異”，導(dǎo)致了“權(quán)責(zé)分離”與“權(quán)力饑渴”。街道辦不得不通過人情面子、資源交換以及強勢話語塑造等方式“柔性運作”。[50]

另一類是以“權(quán)力—政治體系”為視角的研究考察和分析了黨—國家滲透城市基層社會的手段和模式。[51]這類文獻指出了城市街區(qū)權(quán)力格局和街道辦的權(quán)力資源和角色。它實際上是將街道辦納入國家政權(quán)建設(shè)視角予以分析。如朱健剛以上海吳街為個案，具體地分析了“國家權(quán)力是如何滲透到城市的基層社會中去的”，指出國家權(quán)威不僅通過構(gòu)建和完善正式行政網(wǎng)絡(luò)滲透基層社會，而且也通過各種社會中介組織和居委會獲取居民認同、確立威信。20世紀(jì)90年代后，街區(qū)組織網(wǎng)絡(luò)從“一疊走向三疊”，即黨的網(wǎng)絡(luò)、行政權(quán)力網(wǎng)絡(luò)和地方性權(quán)力網(wǎng)絡(luò)。其中，以街道辦為中心的行政權(quán)力體系是街區(qū)權(quán)力運作樞紐，以黨工委為首的黨組織系統(tǒng)是權(quán)力核心。街道黨政組織不但能夠與國家權(quán)力相關(guān)聯(lián)，且具有自身的制度化權(quán)力，能夠創(chuàng)造出地方性組織與制度。[52]這兩篇也是筆者所能查到的最早研究街道辦權(quán)力運作及其結(jié)構(gòu)與功能變遷的重要文獻。

2.街道辦事處在基層社會治理中的權(quán)力運作困境

對街道辦及街區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的探討本身并非目的，而是為了認清城市基層治理困境癥結(jié)，以便改革和完善。因而，街道辦的權(quán)力運作困境成為關(guān)注重點。有些學(xué)者從較全面的角度指出了街道辦權(quán)力運作的多種困境。如饒常林、常健從行政管理和城市基層治理視角認為，街道辦因“實際性質(zhì)和職能的不確定”，在城市基層治理中面臨諸多現(xiàn)實問題：一是功能超載、機構(gòu)膨脹；二是權(quán)責(zé)不符、工作乏力；三是職能越位、錯位，基層社會自治能力被弱化。[53]何海兵的看法類似。他將街居放在一起，認為街居制有三種困境：職能超載、職權(quán)有限、角色尷尬。[54]簡言之，即權(quán)力與職能、角色的不匹配。何艷玲將街道辦的運作困境分為：“壓力型體制”下的權(quán)責(zé)分離、條塊分割、基層政權(quán)“法團化”，認為根本原因在于基層政權(quán)的“結(jié)構(gòu)性難題”即“制度文本上的安排和制度運作實踐的差異”。[55]

有些學(xué)者探討了街區(qū)權(quán)力運作中的最典型困境即條塊分割。例如張虎祥等人在研究上海街居制演變中發(fā)現(xiàn)，街道辦在新時期出現(xiàn)了內(nèi)部結(jié)構(gòu)性緊張：街道條塊協(xié)調(diào)上的矛盾。上海先后多次通過改革來強化“塊”對“條”的整合，試圖以街道黨工委、辦事處整合條（及駐區(qū)單位）力量，建構(gòu)多部門協(xié)同的管理格局。但這種整合常因條塊間權(quán)力配置上的矛盾傾向——即“塊”強調(diào)開放與整合和“條”的封閉與內(nèi)部向上集權(quán)——而陷入周期性“瓶頸”，出現(xiàn)反彈博弈循環(huán)：先是“塊”對“條”的整合強化，然后“條”開始“反彈”即重新上收權(quán)力，“塊”再次加強整合[56]；彭勃在對上海的實證研究中也指出，盡管上海“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”的改革提高了街道管理地位，但責(zé)、權(quán)、利分離和條塊分割的困境沒有根本改變，街道辦治理資源并未實質(zhì)增加，難以協(xié)調(diào)和監(jiān)督“條”[57]。

還有學(xué)者考察了街道辦權(quán)力運作的其他矛盾。如吳非、笪素林從街道辦的任務(wù)定位與其組織利益角度指出其內(nèi)在張力：社區(qū)自治和街道辦存在是一對矛盾——街道辦的存在以社區(qū)自治的貧弱作為政治社會生態(tài)。街道辦遏制和削弱了社區(qū)自治，其工作常常替代社區(qū)自治，使其難以發(fā)展，因而很難在社區(qū)自治中扮演保障或促進者角色。[58]項飚和宋秀卿從制度變遷視角分析和考察了城市基層權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷及社區(qū)治理狀況，指出：街居體系最大的特征和基本定位是“政府的 ‘腳’”，基本功能就是簡單執(zhí)行任務(wù)。并形成“被動經(jīng)紀(jì)模式”，關(guān)系不順、效力不高，既無法和上面的“腦袋”形成良好協(xié)同，也不能真正深入居民。[59]

可見，學(xué)界從多方面研究和分析了街道辦實際運作中的問題，我們總體上可將其歸納為財事分離、權(quán)責(zé)不對等、條塊分割、權(quán)力運作的逐利化等幾個方面。實際上，這些方面緊密聯(lián)系、互為聯(lián)動，他們的解決需要進行系統(tǒng)設(shè)計與改革。而且學(xué)界也就這些問題對城市基層治理的影響進行了一定探討，但主要停留在微觀策略層面，很少從宏觀國家政治即國家構(gòu)建層面探討街道辦的權(quán)力運作影響。

三 對社區(qū)建設(shè)下街道辦事處定位及其改革的研究

隨著經(jīng)濟體制改革的深入和社區(qū)建設(shè)的興起，街道辦的改革及其轉(zhuǎn)型近年成為學(xué)界討論熱點，爭議焦點在其去留和改革路徑。實際上，關(guān)于街道辦的角色定位及改革探討幾乎伴隨整個改革開放進程，一直備受實務(wù)界關(guān)注，并在實踐中形成多種改革模式。20世紀(jì)90年代中期前主要圍繞街道辦如何應(yīng)對街區(qū)事務(wù)增多而行政能力不足問題展開，對策性研究傾向明顯。當(dāng)時的改革取向主要著眼于強化街道辦權(quán)能，加強其管理能力，主張將街道建成一級政權(quán)。[60]盡管之后上海、北京的街道改革沒有政權(quán)化，但都在加強街道辦權(quán)能，強化其街區(qū)主導(dǎo)角色。90年代后期，隨著街道辦地位提升、權(quán)能強化及其現(xiàn)實運作困境，以社區(qū)自治和基層民主為主要目標(biāo)的社區(qū)建設(shè)探索逐步試點與推廣。社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展要求國家與社會關(guān)系轉(zhuǎn)型和社區(qū)治理結(jié)構(gòu)重構(gòu)。因而，學(xué)術(shù)界對街道體制改革的研究逐漸轉(zhuǎn)向與深化，開始重點探討社區(qū)治理結(jié)構(gòu)重塑，并形成了三種模式：（1）政府主導(dǎo)型的強政府、強社會治理結(jié)構(gòu)；（2）社區(qū)主導(dǎo)與政府支持的“小政府、大社會”自治型治理結(jié)構(gòu)；（3）政府推動與社區(qū)自治相結(jié)合的合作型治理結(jié)構(gòu)。強調(diào)政府應(yīng)分別發(fā)揮不同程度的作用。[61]而街道辦在社區(qū)建設(shè)及社區(qū)治理結(jié)構(gòu)重塑中應(yīng)怎樣定位并扮演何種角色，成為學(xué)界研究熱點。

隨著實踐研究和理論思考的深入，學(xué)界形成了多種街道辦改革取向和思路，主要有三種：強化、取消與維持。強化即建成一級政府，取消即撤銷街道辦，維持即維持不變但稍加調(diào)整。[62]并在街道體制改革實踐中產(chǎn)生了“提升”“擴權(quán)”“取消”“改區(qū)”“多元”五種改革路徑和多種改革模式如“銅陵模式”“青島模式”“北京模式”“江漢模式”“南京模式”等。[63]具體方案設(shè)計實際有六種：

（1）把街道辦實體化，建成一級政府，構(gòu)建“三級政府三級管理”體制。[64]

（2）維持街道辦派出機關(guān)性質(zhì)，但弱化行政化，增強社區(qū)性，理順區(qū)、街、居關(guān)系，剝離專業(yè)化管理職能，強化綜合協(xié)調(diào)和社會管理功能。[65]

（3）維持街道辦派出機關(guān)性質(zhì)，并將區(qū)政府逐步“由實到虛”，改為市政府派出機關(guān)。而街道辦也將調(diào)整為市政府派出機關(guān)，并聯(lián)同社會工作站整合為社區(qū)服務(wù)機構(gòu)承擔(dān)社會服務(wù)職能，實行“市—功能區(qū)—社區(qū)服務(wù)機構(gòu)”的“一級政府三級管理”扁平化管理模式。深圳2008年改革即是如此。[66]

（4）“虛區(qū)實街”，主張強化街道辦行政功能，適當(dāng)合并現(xiàn)有街道，改造為一級政府，并將區(qū)政府改為市政府派出機關(guān)，建立新的“兩級政府”體制。[67]

（5）取消街道辦，同時把區(qū)劃小，由區(qū)直接指導(dǎo)社區(qū)居委會，區(qū)職能部門直接下沉社區(qū)，直接與居民互動并提供公共服務(wù)，實行“二級政府二級管理”的體制。[68]并在街道層面推進社區(qū)建設(shè)，使政府管理與社區(qū)自治相結(jié)合[69]。

（6）因地制宜、分類建制，實行多元化體制。即城市行政架構(gòu)應(yīng)根據(jù)城市生態(tài)，綜合考慮城市經(jīng)濟社會發(fā)展程度、地域與人口規(guī)模、地方社會文化、政務(wù)技術(shù)化水平等因素，區(qū)別對待大中小城市：大城市可保留或強化街道辦，中小城市要弱化甚至取消街道辦，并根據(jù)情況發(fā)展演變，強化、弱化或取消街道辦。[70]

相對來講，目前學(xué)界對街道辦改革取向的探討比較充分，主要圍繞“實”與“虛”二維展開，且都具有一定道理。“實街”取向?qū)⒔值擂k定位為城市基層管理的主要組織載體，主張健全和加強街道綜合管理權(quán)，強化街道權(quán)能，甚至是建成一級政府。這是一種行政化改革思路；“虛街”取向主張淡化街道辦行政性質(zhì)甚至取消街道辦，實行“小政府、大社會”，強調(diào)社區(qū)自治和基層民主，培育社會組織。這是一種社會化改革思路。[71]兩種取向的差異實際上乃是因?qū)Τ鞘谢鶎又卫砝Ь吃虻牟煌袛嗯c認知。行政化思路將困境來源歸結(jié)于街道辦權(quán)責(zé)不對等、街區(qū)條塊分割、財事分離等，必須加強街道辦，強化其權(quán)能；社會化思路將困境根由歸因于國家管理事務(wù)過多、權(quán)力過大，既降低行政效率，又阻礙社區(qū)自治發(fā)育，主張國家分權(quán)社會，充分培育社會組織和社區(qū)自治。

四 研究現(xiàn)狀評析

總體上，需要肯定的是，學(xué)界的街道辦研究已漸深入，對街道辦的形成、演變及其改革、轉(zhuǎn)型皆有涉及，并在某些方面特別是改革方面已進行了相當(dāng)全面的多視角分析。這為我們進一步研究提供了較好的知識和經(jīng)驗基礎(chǔ)。但在研究關(guān)注度上，街道辦研究基本被淹沒在社區(qū)治理、社區(qū)建設(shè)以及城市基層管理體制研究中，專門系統(tǒng)研究很少。這典型地體現(xiàn)在學(xué)界相關(guān)學(xué)術(shù)專著少見上。目前能看到的以街道辦為主要分析對象的圖書只有胡忠明主編的《現(xiàn)代城市街道管理》、王振耀與白益華主編的《街道工作與居民委員會建設(shè)》、白杰的《街道辦事處權(quán)力運作邏輯——對宣南的實證研究》、張虎祥等的《街居制的制度演化及其實證邏輯——基于上海經(jīng)驗的研究》、田祚雄的《變革社會中的街道辦事處治理體制研究》等少數(shù)幾本。其中，前兩本主要是情況介紹，并非嚴(yán)格的學(xué)術(shù)著作。白杰的書主要以實證方式分析和展現(xiàn)街道辦在城市基層組織場域中的權(quán)力運作，其他內(nèi)容所涉甚少；張虎祥等人的著作主要以上海為對象實證分析了街居制制度演變邏輯，雖相當(dāng)深入，但并未對街道辦的形態(tài)、結(jié)構(gòu)及功能作系統(tǒng)考察，需進一步深化。田祚雄的著作主要闡述了我國歷代城市行政架構(gòu)，探討了社會變革與街道辦治理體制變革的關(guān)系，并沒有分析街道辦的政治功能及其深層制度本質(zhì)。[72]

在研究議題上，目前的研究趨勢和熱度主要集中在街道辦社區(qū)建設(shè)下的定位及改革，學(xué)界和實務(wù)界對此作了多種探討和設(shè)計。基本關(guān)懷和指向主要在：一是改善城市社區(qū)治理；二是為街道辦的改革提供理論指導(dǎo)。主要爭論焦點是街道辦的存廢問題。但一方面，目前對街道辦具體改革的研究主要局限于典型試點地方模式的分析，集中于探討改革的具體路徑、性質(zhì)與職能定位、權(quán)力分配等方面，很少有理論上的系統(tǒng)研究。另一方面，學(xué)界目前對街道辦產(chǎn)生、發(fā)展與變革邏輯的研究甚少，只有朱健剛、郭圣莉和張虎祥等人有所涉及。但他們主要關(guān)注某一局部區(qū)域（上海）街道辦以及城市基層管理體制的歷史變遷，既沒有對街道辦組織制度的屬性、形態(tài)、結(jié)構(gòu)等作全面梳理，也沒有對街道辦的性質(zhì)與功能定位深入分析。這些研究既為我們進一步研究街道辦制度變遷奠定基礎(chǔ)，也需要我們展開更加系統(tǒng)的研究。

在研究路徑上，目前主要有兩種：“社會中心論”和“國家中心論”。“社會中心論”以社會因素來解釋政治現(xiàn)象，理論基礎(chǔ)是市民社會發(fā)展理論，認為公共領(lǐng)域和市民社會發(fā)展會推動國家政治及制度演變。他們將街道辦及城市基層管理體制的變遷看作基層民主和社會自治發(fā)展沖擊國家單極秩序的結(jié)果，城市經(jīng)濟社會發(fā)展決定著社區(qū)治理結(jié)構(gòu)選擇。隨著我國經(jīng)濟社會改革與社會自由獨立空間的成長，國家與社會從一體化走向分化與多元化，未來的社區(qū)治理必然以發(fā)展社區(qū)自治和基層民主為導(dǎo)向，建構(gòu)“小政府—大社會”。這在新時期的街道體制變遷以及社區(qū)建設(shè)研究中尤為明顯。“國家中心論”主要理論基礎(chǔ)是國家政權(quán)建設(shè)（或國家建構(gòu)）理論，認為社區(qū)管理體制變革是國家政權(quán)建設(shè)工程的一部分或其推動的結(jié)果，國家政權(quán)建設(shè)或政府權(quán)力下滲是社區(qū)治理結(jié)構(gòu)重組和改革的主要變量，社區(qū)組織發(fā)展至多是基層政權(quán)建設(shè)的“副產(chǎn)品”。[73]換言之，街道辦及城市基層管理體制的變遷與改革主要是國家政權(quán)建設(shè)的產(chǎn)物，而非社會發(fā)展推動的結(jié)果。這類學(xué)者對中國國家與社會基本格局和國家的高度自主性有著清醒認知，認識到社區(qū)體制變革背后所隱匿的政府再統(tǒng)合與權(quán)力再滲透意圖。

比較而言，盡管“國家中心論”被學(xué)者視為“更優(yōu)質(zhì)的符合中國國情的分析框架”[74]，但在街道辦的歷史變遷及改革研究中，“社會中心論”幾占絕對主導(dǎo)。這是因為，社會發(fā)展的多元和民主化不僅是現(xiàn)實趨勢，也深受廣大研究者的認同，以致“國家與社會的分野”成為一種不證自明的預(yù)設(shè)前提[75],“小政府、大社會”被認為是改革的應(yīng)然方向。但“社會中心論”在中國應(yīng)用有其內(nèi)在缺陷：

首先，這種研究路徑在研究導(dǎo)向上具有簡單的民主傾向性，認為隨著經(jīng)濟社會改革與社會自由空間成長，國家與社會關(guān)系將走向分野，居民自治與基層民主得以發(fā)育，而社會自組織的發(fā)育也將推動中國民主成長。因而，它本身蘊含著套用“西方式的國家與社會二元對立的社會現(xiàn)實并由此導(dǎo)致的西方式民主發(fā)展的經(jīng)驗”來解釋中國民主發(fā)展[76]。實際上，在我國，國家權(quán)力滲透于社會各個層面，國家與社會疆界難以區(qū)分。國家與社會分野很難說在中國真實存在，只是西方市民社會理論對中國的應(yīng)然判斷[77]。同時，“社會中心論”也低估了社區(qū)發(fā)展中的政府作用。因此，國家與社會的二元劃分很難套用到中國情境中來。

其次，“社會中心論”過分強調(diào)了社會發(fā)展在推動街道辦演變中的決定性作用，似乎國家的作用只是被動、消極的，忽視了國家對社會的主動建構(gòu)。但這恰恰是中國政治的關(guān)鍵特征，國強社弱是中國的基本政治格局，國家不僅具有高度的自主性和能動性，而且對社會的發(fā)展具有很強的塑造性，中國的社會發(fā)展模式是“政府主導(dǎo)型”的[78]。當(dāng)前政府推動社區(qū)建設(shè)并非是為了培育一個強大的可以制衡國家的社會，而主要是為了以更低成本、更有效的方式鞏固國家對基層社會的控制與治理，所以穩(wěn)定成為第一目標(biāo)。社會還沒有形成獨立的品格和力量基礎(chǔ)，對國家政治的影響還很有限。這也就是為什么徐勇在反思中國農(nóng)村研究方法論問題時認為，應(yīng)該從“發(fā)現(xiàn)社會”走向“回歸國家”。[79]“國家的缺失無法達致對中國社會變遷特點和變遷機制的準(zhǔn)確理解和把握”[80]。

因此，“社會中心論”路徑并不能充分解釋中國社區(qū)建設(shè)興起背后的政治邏輯，因而并不能為社區(qū)建設(shè)下街道辦的改革提供充分指導(dǎo)。而“國家中心論”路徑更符合中國政治現(xiàn)實，更具解釋力。